不動產登記“跨省通辦”實現路徑

賈文玨 張菲菲 李彥 況海濤 姜喆

摘要：推進政務服務“跨省通辦”，是推進“放管服”改革，優化政務服務的新要求。《國務院辦公廳關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》要求不動產登記3個高頻事項2021年底前基本實現“跨省通辦”全國全覆蓋，這對不動產登記提出了新要求。“互聯網+不動產登記”是當前條件下實現不動產登記“跨省通辦”的有效技術途徑。在分析“跨省通辦”的要求以及不動產登記“跨省通辦”面臨新挑戰的基礎上，剖析基于“互聯網+不動產登記”實現“跨省通辦”的方法，提出了網上“一窗辦事”平臺建設的3種模式以及層級間的對接實現路徑，給出了具體實施步驟，為地方加快推進不動產登記“跨省通辦”全覆蓋，給出了可行的技術途徑。

關鍵詞：不動產登記;跨省通辦;互聯網+不動產登記;網上“一窗辦事”平臺

中圖分類號：F293.33 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0018-25 收稿日期：2021-04-25

作者簡介：賈文玨、張菲菲、李彥、況海濤、姜喆，自然資源部信息中心。

1 引言

推進政務服務“跨省通辦”，是轉變政府職能、提升政務服務能力的重要途徑。國務院辦公廳《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》（國辦發〔2020〕35號）（以下簡稱“國辦35號文”）明確提出，2021年底前基本實現高頻政務服務事項“跨省通辦”，有效滿足各類市場主體和廣大人民群眾異地辦事需求。

不動產登記是關系廣大人民群眾和企業的高頻政務服務事項。其中商品房預售、抵押涉及的不動產預告登記、不動產登記資料查詢、不動產抵押登記被列入全國高頻政務服務“跨省通辦”事項清單，申請人可異地網上申請商品房預售、抵押涉及的不動產預告登記，異地網上查詢不動產登記資料，異地網上申請不動產抵押登記。

在當前條件下，“互聯網+不動產登記”是實現不動產登記“跨省通辦”的有效實施途徑。2020年5月，自然資源部、國家稅務總局、中國銀保監會《關于協同推進“互聯網+不動產登記”方便企業和群眾辦事的意見》（自然資發〔2020〕83號），提出在全面實施不動產登記、交易和繳稅“一窗受理、并行辦理”的基礎上，推動“互聯網+不動產登記”向更高層級發展，盡快建立集成、統一的網上“一窗受理”平臺。隨后，自然資源部印發了《“互聯網+”不動產登記建設指南》（自然資辦函〔2020〕1355號），明確了“互聯網+不動產登記”的定位、目標任務、平臺組成、業務流程、應用模式和網絡安全要求，確定了建設網上“一窗辦事”平臺、升級改造不動產登記系統、完善擴展信息共享集成3項任務，有力地指導了地方開展“互聯網+不動產登記”建設，明確了各層級建設任務和對接應用模式。國家開發了全國不動產登記網上“一窗辦事”平臺門戶，實現了與31個省級不動產登記網上“一窗辦事”平臺的對接，圓滿完成了國辦35號文要求不動產登記3個高頻政務服務事項在2020年底實現省會城市及計劃單列市全覆蓋的任務。

2021年，政府工作報告明確提出“加強數字政府建設，建立健全政務數據共享協調機制，推動電子證照擴大應用領域和全國互通互認，實現更多政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦。企業和群眾經常辦理的事項，今年要基本實現“跨省通辦”。2021年3月，《自然資源確權登記局2021年工作要點》明確要求：加快推進“互聯網+不動產登記”，全面實施不動產登記、交易和繳稅線上線下“一窗受理、并行辦理”，審核、登簿、繕證等業務環節和不涉密數據庫逐步向外網遷移，力爭年底前全國所有市縣運行網上“一窗辦事”平臺，“商品房預售、抵押涉及的不動產預告登記”“不動產登記資料查詢”“不動產抵押登記”等3項業務實現“跨省通辦”。

要實現“互聯網+不動產登記”覆蓋全國2852個縣區、3個高頻不動產登記事項實現“跨省通辦”全覆蓋的任務要求，對“互聯網+不動產登記”提出了更高要求和不小挑戰。全國各地不動產登記信息化建設發展強弱不均，基礎條件好的，2020年底前已經建立不動產登記“網上一窗”平臺并與全國不動產登記“網上一窗”辦事平臺門戶對接，剩下的多為基礎條件和技術力量比較薄弱的地區，如何幫助這些地區推動“互聯網+不動產登記”建設，本文提出了一條能夠兼顧各地差異、充分利用已有基礎基礎、現實可操作的技術路徑。

2 “跨省通辦”的要求

按照國辦35號文，“跨省通辦”有3種實現模式。一是“全程網辦”，要求按照“應上盡上”的原則，提供申請受理、審查決定、頒證送達等全流程全環節網上服務，實現申請人“單點登錄、全國漫游、無感切換”，由業務屬地為申請人遠程辦理，申請材料能通過數據共享查詢、核驗的，不再要求申請人到現場核驗原件。二是“異地代收代辦”，在不改變各地原有辦理事權的基礎上，通過“收受分離”模式，申請人可在政務服務大廳設置的“跨省通辦”窗口提交申請材料，窗口收件后對申請材料進行形式審查、身份核驗，通過郵件寄遞至業務屬地部門完成辦理，業務屬地部門寄遞紙質結果或網絡送達辦理結果。三是“多地聯辦”，需要改革原有業務規則，整合申請人多地辦理流程，改由一地受理申請、各地政府部門內部協同，申請材料和檔案材料通過全國一體化政務服務平臺共享，實現申請人只需到一地即可完成辦理。

根據不動產登記屬地原則以及各地不動產登記信息化建設現狀，“異地代收代辦”和“多地聯辦”模式短時間內難以實現。主要難點在于屬地登記原則下各地登記業務不完全統一，部分具有地方特色，全國沒有統一標準化流程。市縣不動產登記系統多由地方組織開發建設，各地的不動產登記系統間尚未打通，異地代收代辦和全國范圍內異地聯辦很難實現。因此，“全程網辦”是實現不動產登記“跨省通辦”的必然選擇。

3 實現方法

3.1 建設網上“一窗辦事”平臺

按照《“互聯網+不動產登記”建設指南》，“互聯網+不動產登記”主要包括網上“一窗辦事”平臺、不動產登記系統、信息共享集成、服務對接等組成部分。不動產登記網上“一窗辦事”平臺是“互聯網+不動產登記”的主要組成部分。“互聯網+不動產登記”總體構架，見圖1。

網上“一窗辦事”平臺是“互聯網+不動產登記”中的新建部分，是對于原有不動產登記系統的互聯網端擴展延伸。網上“一窗辦事”平臺包括PC端、手機APP、微信小程序等多種形式，為社會公眾和企事業單位提供不動產登記網上業務申請辦理的入口，接收網上不動產登記相關申請材料，對接不動產登記系統，辦理不動產登記業務并將登記辦理進度和結果反饋申請人。網上“一窗辦事”平臺的主要功能包括用戶注冊和登錄、網上預約和申請、收件資料配置、進度查詢、網上支付、電子證照、查詢服務、信息公開、好差評服務等。網上“一窗辦事”平臺采用分級建設模式，主要包括國家級、省級、市縣三級，見圖2。

（1）國家級“網上一窗”辦事平臺建設。自然資源部建立全國不動產登記“網上一窗”辦事平臺統一門戶，為社會公眾申請辦理不動產登記提供統一入口。國家級“網上一窗”辦事平臺負責實現與國家級不動產登記系統對接，實現國務院批準項目用海、用島登記和國家重點林區登記網上業務辦理;國家級“網上一窗”辦事平臺縱向與省級“網上一窗”辦事平臺對接，實現不動產登記申請受理與進度結果信息的上下互通;國家級“網上一窗”辦事平臺橫向上與一體化在線政務服務平臺和相關共享集成部門對接，實現統一身份認證、電子證照和電子簽章以及相關部門數據的共享核驗。

（2）省級網上“一窗辦事”平臺建設。向下對接市縣不動產登記系統或市縣級網上“一窗辦事”平臺，向上對接國家級網上“一窗辦事”平臺，是“互聯網+不動產”登記實現的中堅力量。橫向上對接省級一體化在線政務服務平臺和相關共享集成部門。

（3）市縣級網上“一窗辦事”平臺建設。對于條件較好具備建立網上“一窗辦事”平臺能力的市縣，可建立市縣級網上“一窗辦事”平臺，向下對接市縣不動產登記系統，向上對接省級網上“一窗辦事”平臺。橫向上對接市級一體化在線政務服務平臺和相關共享集成部門。

在當前階段，省級建設網上“一窗辦事”平臺是快速推進全覆蓋不動產登記網上“一窗辦事”的關鍵。目前，31個省、自治區、直轄市均已建立不動產登記網上“一窗辦事”平臺，建設模式大體分為3種。

第一種為平臺建設模式，即省級網上“一窗辦事”平臺直接對接市縣不動產登記系統，提供統一的業務辦理流程、辦件標準和統一入口，市縣不用再單獨建設網上“一窗辦事”平臺，只需改造登記系統實現與省級網上“一窗辦事”平臺對接即可。

第二種為門戶建設方式，即省級網上“一窗辦事”平臺作為統一門戶，鏈接轄區內各市縣自建的網上“一窗辦事”平臺，通過鏈接導航的方式，引導申請人到相應的市縣網上“一窗辦事”平臺進行業務辦理。

第三種為混合建設模式，是第一種和第二種模式的結合，省級建網上“一窗辦事”平臺，對接轄區內部分市縣的不動產登記系統，對于轄區內已經建立市縣網上“一窗辦事”平臺的，采用鏈接方式對接。

目前，北京、天津、上海、重慶、浙江、廣西、山東、廣東等采用模式一實現，黑龍江、江西、安徽、四川等部分省份采用第二種模式實現，海南、河南、吉林等采用模式三實現。從目前已經開展的工作來看，模式一省級統籌力度最大，也是最集約、最高效、最快捷、最規范的模式，是省級網上“一窗辦事”平臺建設的目標和方向。模式三建設模式是既能夠兼容各地實際，又能夠向平臺模式過渡演化的過渡模式。模式二是過渡期模式，不建議長期存在，應盡快向模式三和模式一過渡。

3.2 升級不動產登記系統

各地根據實際情況，擴展已有不動產登記系統功能，對接不動產登記網上”一窗辦事”平臺，實現不動產登記向互聯網端延伸。不動產登記系統升級主要內容包括擴展網上申請、嵌入式信息共享集成、業務協同、智能化審核登簿、電子證照制作、擴展集中辦理直通通道等。

（1）擴展網上申請。與網上“一窗辦事”平臺對接，實時接收網上業務辦理申請，與窗口接件一道納入統一業務辦理流程;向網上“一窗辦事”平臺推送辦理進度和辦理結果;接收網上預約申請，與窗口預約銜接，統一調度管理。

（2）嵌入信息共享集成。實現在業務受理、審核環節嵌入相關部門共享信息核驗功能。

（3）加強業務協同。與不動產交易、稅收征管等系統實現對接，實現與交易管理、稅務部門業務協同。

（4）優化審核登簿。通過集成共享進一步提升材料審核智能化。探索應用電子檔案，推進無紙質檔案辦理。

（5）完善電子制證功能。擴展不動產登記電子證照制證功能，支持電子證照向省級、國家級網上“一窗辦事”平臺逐級實時歸集，實現與一體化在線政務服務平臺電子證照共享服務系統對接。

（6）建立面向業務申請人網上集中辦理的直通通道。積極向銀行、房地產開發企業和房屋經紀機構等延伸登記端口，建立快速通道。

3.3 實現層級對接

不動產登記網上“一窗辦事”平臺的對接，既包括國家、省、市、縣4級縱向對接，也包括與一體化在線政務服務平臺、相關集成共享和業務協同部門的橫向對接。

3.3.1 縱向對接

縱向對接包括各級網上“一窗辦事”平臺之間的對接、網上“一窗辦事”平臺與不動產登記系統的對接。

（1）網上“一窗辦事”平臺與不動產登記系統的對接。市縣建設網上“一窗辦事”平臺的，實現市縣網上“一窗辦事”平臺與本地不動產登記系統對接;省級建網上“一窗辦事”平臺的，實現省級網上“一窗辦事”平臺與市縣不動產登記系統對接。

（2）網上“一窗辦事”平臺之間的對接。全國網上“一窗辦事”平臺實現與省級網上“一窗辦事”平臺對接，省級網上“一窗辦事”平臺根據自身建設模式與市縣網上“一窗辦事”平臺對接，或直接與市縣不動產登記系統對接。

網上“一窗辦事”平臺間的對接方式包括接口對接和鏈接對接兩種。接口對接方式通過系統間接口方式實現申請人申請信息和辦理進度結果信息的上下聯動。鏈接對接方式通過上級網上“一窗辦事”平臺鏈接下級網上“一窗辦事”平臺的方式實現平臺上下導航，并接收進度和結果反饋。已建成的省級和市級網上“一窗辦事”平臺可先采用鏈接方式實現與上級網上“一窗辦事”平臺對接，逐步升級至接口對接方式。使用接口對接方式能夠保證平臺間整體性、一致性程度更高，用戶感受更加統一、無縫，是推薦的模式。鏈接對接方式是過渡對接方式，應逐步升級到接口導航方式。

3.3.2 橫向對接

橫向上，各級網上“一窗辦事”平臺應與一體化在線政務服務平臺、相關集成共享和業務協同部門對接。

（1）與一體化在線政務服務平臺對接。主要包括統一政務服務事項編碼，統一身份認證、電子簽章、電子證照、好差評、跨省通辦專區等對接。

第一，統一政務服務事項編碼。各級不動產登記機構應統一不動產登記服務事項，列入國家政務服務平臺政務服務事項基本目錄，做到名稱、編碼、依據、類型等基本要素“四級四同”，完善業務分類、辦理層級、前置環節等業務要素，推動事項辦理規范化運行。

第二，統一身份認證對接。各級網上“一窗辦事”平臺與同級一體化在線政務服務平臺統一身份認證服務對接，實現網上“一窗辦事”平臺與一體化在線政務服務平臺注冊、登錄信息和登錄狀態互認、同步。申請人無論是在一體化政務服務平臺注冊登錄，還是在不動產登記網上“一窗辦事”平臺注冊登錄，用戶注冊登錄信息應做到互通互認，讓申請人感覺不到系統切換，減少不必要重復注冊、登錄。

第三，統一電子印章對接。有條件的地區應充分利用一體化在線政務服務平臺提供的統一電子印章服務對接，實現不同部門間電子印章互認。

第四，統一電子證照對接。推進不動產登記電子證照生成與管理應用，實現與一體化在線政務服務平臺統一電子證照共享服務系統對接。

第五，好差評對接。實現不動產登記業務辦理“好差評”與全國一體化政務服務平臺“好差評”系統對接，完善評價規則，加強評價結果運用，改進提升政務服務質量。

第六，跨省通辦專區對接。國家政務服務平臺建設全國“跨省通辦”專區，作為全國“跨省通辦”服務總入口。自然資源部建立不動產登記“網上一窗”辦事平臺門戶，與全國“跨省通辦”專區對接。地方不動產登記“網上一窗”辦事平臺，縱向上與全國“網上一窗”辦事平臺門戶對接，橫向上與同級一體化政務服務平臺對接。

（2）與集成共享和業務協同部門對接。不動產登記業務辦理需要多個部門的信息共享核驗，包括身份核驗、申請材料核驗或共享，申請材料能通過共享獲取的，不要求申請人提供，在確保登記安全的前提下，盡量精簡材料，力爭做到資料免提交。

第一，與相關部門集成共享。實現與公安、民政、市場監管、編辦等部門的自然人、法人和非法人身份信息核驗;實現與公安、民政、市場監管、銀保監、法院、司法、衛健等部門戶籍、婚登、企業營業執照、金融許可、司法判決、公證書、出生死亡醫學證明等核驗信息共享。

第二，與交易、稅務部門業務協同。建立與用地審批、用海用島項目審批、林權管理、不動產交易等協同信息推送機制;建立與稅務部門之間的雙向數據推送和核稅業務協同。

共享的方式包括依托一體化在線政務服務平臺和共享交換平臺數據共享、部門間專線數據共享、專線“總對總”服務等多種途徑。

4 實施步驟

各省根據地方實際選擇的網上“一窗辦事”平臺建設模式不同，實施步驟也略有不同，主要實施步驟如下：

（1）確定網上“一窗辦事”平臺建設模式。省級統籌確定省級網上“一窗辦事”平臺的建設模式。市縣應遵循省級確定網上“一窗辦事”平臺建設模式，確定市縣建設內容和與省級平臺對接模式。建議采用模式一或模式三，并逐步向模式一過渡。

（2）制定網上“一窗辦事”平臺建設方案。根據確定的網上“一窗辦事”平臺建設模式和已有工作基礎，編制建設方案，明確省級和市縣建設內容以及橫向和縱向對接模式。對于已經完成省級網上“一窗辦事”平臺建設但尚未完成與全部市縣對接的，重點在對接技術路線級全覆蓋實施步驟。

建設或完善網上“一窗辦事”平臺。目前，大多數省級和部分市縣已經建有不動產登記網上“一窗辦事”平臺，但有些平臺建設不完全滿足《“互聯網+不動產登記”建設指南》規定的建設內容和要求，應進一步對標對表，查漏補缺，完善網上“一窗辦事”平臺。對于新建的網上“一窗辦事”平臺，應完全滿足《“互聯網+不動產登記”建設指南》的建設要求，實現用戶注冊和登錄、網上預約和申請、資料配置、進度查詢、網上支付、電子證照、查詢服務、信息公開等功能，并可在此基礎上根據地區實際和特色擴展功能。

同步開展不動產登記系統升級擴展。擴展網上申請、嵌入信息共享集成、不動產交易稅務業務協同、智能審查輔助審核、電子制證、集中辦理直通通道等功能。

完成國家、省、市、縣4級對接。全國不動產登記網上“一窗辦事”平臺對接省級網上“一窗辦事”平臺，省級網上“一窗辦事”平臺對接市縣網上“一窗辦事”平臺或對接市縣不動產登記系統。實現不動產登記申請受理及辦理進度、結果上下同步。

實現與一體化在線政務平臺對接，包括統一事項、統一身份認證、統一電子印章、統一電子證照，統一好差評、跨省專區的對接。網上“一窗辦事”平臺要實現與同級一體化在線政務服務平臺的統一身份認證服務對接，確保網上“一窗辦事”平臺和一體化在線政務服務平臺之間用戶注冊和登錄信息同步，保證用戶登錄一次，無縫切換。網上“一窗辦事”平臺要充分利用一體化在線政務服務平臺提供的統一電子印章、統一電子證照、統一好差評等支撐服務。網上“一窗辦事”平臺要實現與同級“跨省通辦”專區對接。

同步開展嵌入式集成共享和業務協同。堅持“屬地優先、省級推動、國家支持”的原則，充分利用一體化平臺上提供的數據共享交換、電子證照等服務或網絡專線共享，推進分類實現嵌入式信息共享集成，實現公安、民政、市場監管、銀保監、衛健、司法等部門信息共享核驗，推進資料免提交。推進與不動產交易、納稅相關業務部門在線業務協同。

網絡和信息安全防護。網上“一窗辦事”平臺設計、建設、應用全流程和全生命周期要加強網絡安全防護，落實信息系統登記保護制度，加強不動產登記敏感信息防護，采用國密算法進行存儲加密和傳輸加密，確保不動產登記信息安全不泄露。

上述（3）（4）（5）（6）可同步推進、相互銜接。（8）網絡和信息安全防護應貫穿全流程、各環節。不動產登記網上“一窗辦事”平臺實施步驟，見圖3。

5 結語

不動產登記“跨省通辦”是優化營商環境，進一步便民利企的重要舉措。實現不動產登記“跨省通辦”要充分依托互聯網、大數據、區塊鏈、人工智能、人臉識別、電子證照、在線支付等先進信息技術，打破數據壁壘，實現部門間數據共享和業務協同，優化再造業務流程。本文提出了基于“互聯網+不動產登記”實現“跨省通辦”的建設內容和實施路徑，通過將不動產登記業申請辦理延伸到互聯網端，讓企業和老百姓能夠實現異地便捷不動產登記服務。在“互聯網+不動產登記”建設中，涉及個人隱私和商業秘密不動產登記信息會暴露在互聯網環境，這對網絡和信息安全防護提出了更高要求，要時刻加強安全意識，強化數據規范使用和安全管理，在確保數據安全的前提下，保障不動產登記“跨省通辦”的便捷性，進一步提升人民群眾獲得感。

參考文獻：

1.劉聚海 張菲菲 李彥 等.不動產登記信息管理基礎平臺支撐下的“互聯網+不動產登記”總體框架研究.國土資源信息化.2019.01