完善自然資源治理體系 提升不動產(chǎn)登記質(zhì)量

摘要：由于分散登記時期土地、規(guī)劃、測繪等工作管理不規(guī)范，引發(fā)的各類歷史遺留問題持續(xù)出現(xiàn)，給登記工作帶來了困擾，也給群眾辦證帶來了困難。以自然資源體制改革為背景，從自然資源管理制度的角度分析產(chǎn)生不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的原因，以完善自然資源治理體系，提升自然資源和不動產(chǎn)登記質(zhì)量。

關鍵詞：自然資源;不動產(chǎn)登記;治理

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0041-44 收稿日期：2021-03-30

作者簡介：張旭強，寧夏回族自治區(qū)自然資源和不動產(chǎn)確權登記中心。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施以來，取得了階段性成果，實現(xiàn)了登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。但由于分散登記時期土地、規(guī)劃、測繪等工作管理不規(guī)范，引發(fā)的各類歷史遺留問題持續(xù)出現(xiàn)，給登記工作帶來了困擾，也給群眾辦證帶來了困難。本文以自然資源體制改革為背景，從自然資源管理制度的角度分析產(chǎn)生不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的原因，提出完善自然資源治理體系，提升自然資源和不動產(chǎn)登記質(zhì)量的相關建議。

1 當前不動產(chǎn)登記工作面臨的困境及其成因

一是技術標準不統(tǒng)一，登記成果難應用。例如：土地用途按照《土地利用現(xiàn)狀分類》的二級分類標準填寫，而房屋用途按照《房屋用途分類標準》填寫，出現(xiàn)了土地用途與房屋用途不一致情況;林地、草原確權范圍與原國土總體規(guī)劃不對等，存在地類重疊、不一致的情況，導致林、草數(shù)據(jù)整合工作難度較大。另外，不動產(chǎn)測繪沒有統(tǒng)一的技術標準，土地、房產(chǎn)等測繪依然沿用各自的技術規(guī)范，導致房產(chǎn)、土地等各類數(shù)據(jù)銜接不好、相互不關聯(lián);“房地一體”權籍調(diào)查數(shù)據(jù)成果中的土地測繪數(shù)據(jù)沒有關聯(lián)有坐標的房產(chǎn)分層分戶數(shù)據(jù)，沒有真正實現(xiàn)“房落地”的數(shù)據(jù)關聯(lián);項目實施過程中，用地規(guī)劃許可、工程建設許可、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)的重復測繪，加重了企業(yè)負擔，形成了不同的測繪成果，也影響了不動產(chǎn)登記效率。

二是部門間協(xié)調(diào)配合機制不健全，影響登記效率。不動產(chǎn)登記是一項綜合性工作，需要各個部門之間的信息互通共享。例如，辦理房屋過戶需要房屋交易備案信息、完稅信息，登記機構要和稅務、住建、公安等多部門密切配合，做好工作銜接。目前，雖然按照《國務院辦公廳關于壓縮不動產(chǎn)登記辦理時間的通知》（國辦發(fā)〔2019〕8號）要求，交易、稅務、登記部門在整合窗口、人員的基礎上實現(xiàn)了“一窗受理、并行辦理”，但在信息共享和工作銜接上依然存在阻力，沒有真正實現(xiàn)以信息集成為基礎的“一窗受理、并行辦理”，企業(yè)、群眾辦事依然不便捷。同時，由于信息共享不及時，辦理不動產(chǎn)登記涉及的土地審批、規(guī)劃、繳納稅費等相關信息，依然需要通過提交紙質(zhì)資料、部門之間相互傳遞等方式實現(xiàn)，這不僅降低了行政辦事效率，也不利于社會發(fā)展和營造良好的營商環(huán)境。

三是項目建設不規(guī)范，歷史遺留問題難解決。辦理不動產(chǎn)登記是工程項目的最后一個程序，也是保障權利人合法權益的必要手段。由于工程建設過程監(jiān)管不足，部分商業(yè)、住宅項目為了商業(yè)利益擅自增加容積率、擅自更改批準用途，導致建設工程無法按期竣工驗收，影響了購房者正常辦理不動產(chǎn)登記。實際工作中，群眾往往將無法辦理不動產(chǎn)登記申訴于不動產(chǎn)登記機構，給不動產(chǎn)登記機構及自然資源部門帶來了較大的信訪壓力。然而，不動產(chǎn)登記是依據(jù)合法批準的文件進行記載的行政確認行為，審核容積率、批準用途等控制性詳細規(guī)劃不屬于其職責范疇，無法對工程結果進行依法處置。由此可見，疏忽建設用地、建設工程的批后監(jiān)管不僅會破壞登記事項的連貫性和嚴肅性，還會對政府公信力造成不利影響。

四是法規(guī)建設滯后，產(chǎn)權界線不明晰。首先，地下空間不動產(chǎn)登記工作難度大。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市地下空間的使用需求日益增強，明晰地下空間構筑物產(chǎn)權歸屬也日益迫切。雖然《民法典》對國有建設用地使用權（地下）已經(jīng)予以明確，但在規(guī)劃、用地審批、建設等方面依然缺少行政法規(guī)及配套政策予以支撐，無法對地下空間的構筑物（地下車位、地下室等）的產(chǎn)權歸屬及權屬界限進行明確。目前，《建設用地規(guī)劃許可證》等建設用地符合規(guī)劃的有關證明文件，國有建設用地出讓合同、劃撥決定書等土地權屬來源材料對地下空間的使用、建設仍屬于空白，對申請辦理不動產(chǎn)登記來說缺乏有力依據(jù)，因此無法依法登記國有建設用地使用權（地下）及建筑物所有權。影響了依法批準建設的地下建筑物、構筑物（例如儲藏室、車位、車庫）的正常交易，制約了城市地下空間的發(fā)展。其次，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園登記缺少依據(jù)。隨著城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園專項治理工作的開展，小區(qū)配套幼兒園的歸屬問題也引起了社會廣泛關注。由于從用地審批到工程規(guī)劃沒有對小區(qū)內(nèi)配套設施進行區(qū)分和明確，導致登記機構無法對小區(qū)配套幼兒園的歸屬進行認定，造成小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權界限模糊，給專項治理工作帶來了困難。

五是農(nóng)村產(chǎn)權管理缺失，確權登記難度大。隨著不動產(chǎn)登記工作的推進，農(nóng)村宅基地及房屋確權登記工作也在各地相繼開展，通過對農(nóng)村宅基地及房屋開展權籍調(diào)查，農(nóng)村宅基地及房屋管理的相關問題也陸續(xù)出現(xiàn)，影響了確權登記頒證進度及質(zhì)量。首先，“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍。《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，這是宅基地及房屋確權登記的基本底線。但在實際工作中發(fā)現(xiàn)，“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，登記機構無法依據(jù)政策辦理不動產(chǎn)登記。其次，農(nóng)村宅基地私自買賣管理難度大。根據(jù)國家關于宅基地管理的相關規(guī)定，本集體經(jīng)濟組織成員可以向所在村集體申請宅基地，宅基地不得買賣給本集體經(jīng)濟以外的個人，但隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，進城務工人員在城市安家，農(nóng)村的宅基地及房屋長期空置，無法通過合法手段轉讓。再次，宅基地上的房屋及構筑物確權登記難度大。隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民利用農(nóng)村宅基地建造了“營業(yè)房”“倉庫”等改變了宅基地用途，由于農(nóng)村建房缺少規(guī)劃審批手續(xù)，辦理不動產(chǎn)登記時哪些房屋應該登記、怎么登記，成為了困擾不動產(chǎn)登記人員的一個難題。

2 加快構建自然資源現(xiàn)代化治理體系，規(guī)范開展不動產(chǎn)登記

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題就是政府多部門分頭管理、政策法規(guī)之間互相不關聯(lián)的集中表現(xiàn)。在自然資源管理“兩統(tǒng)一”改革背景下，加快構建自然資源現(xiàn)代化治理體系，是提升自然資源和不動產(chǎn)確權登記效率和質(zhì)量的治本之策。

2.1 健全自然資源和不動產(chǎn)確權登記制度體系，統(tǒng)一標準規(guī)范

建立統(tǒng)一的確權登記技術標準是健全自然資源和不動產(chǎn)確權登記制度體系的前提。應從國家層面對現(xiàn)行涉及不動產(chǎn)登記的規(guī)章制度、技術標準進行再梳理，建立健全自然資源與不動產(chǎn)登記確權登記技術標準體系，用以支撐不動產(chǎn)登記、自然資源確權登記各項工作;對土地、房屋用途不一致的問題，要按照“多規(guī)合一”要求，修訂完善國土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國土空間規(guī)劃用地分類標準，制定各級各類國土空間規(guī)劃編制辦法和技術規(guī)程;針對權籍調(diào)查測繪種類多、存在重復等問題，加強部門協(xié)調(diào)，推行“多測合并、聯(lián)合測繪、成果共享”，將土地勘測定界、地籍調(diào)查、房屋測量及相關規(guī)劃測繪等統(tǒng)一納入權籍調(diào)查，將建設用地審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實、竣工驗收和不動產(chǎn)登記測繪多項業(yè)務整合，建立全流程一體化工作機制，確保調(diào)查不重復、成果可沿用，提高辦事效率，降低辦事成本。

2.2 加快建立自然資源信息化體系，推動信息互通共享

要加快建立自然資源信息化體系，主動打破系統(tǒng)內(nèi)部信息壁壘，再通過建立部門間良好的工作銜接機制，逐步提升不動產(chǎn)登記辦事效率。自然資源系統(tǒng)要依據(jù)“多審合一、多證合一”改革要求，進一步簡化和規(guī)范申報材料，加快信息化建設，促進系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部的國土空間規(guī)劃、建設用地審批、測繪成果、確權登記等數(shù)據(jù)融合貫通、全業(yè)務網(wǎng)上運行、全方位智能監(jiān)管，實現(xiàn)從建設用地審批到不動產(chǎn)登記“一門受理、一表通行、一圖審核、一網(wǎng)通辦、一次辦結”辦理模式，協(xié)同推進不動產(chǎn)登記“一窗受理、并行辦理”，重點解決辦理環(huán)節(jié)多、流程不清晰、群眾重復提交材料等問題。同時，自然資源部門要與其他政府部門盡快建立信息共享集成機制，加強部門協(xié)作和信息互聯(lián)互通，提高信息質(zhì)量和利用效率，可以通過信息共享平臺獲取辦理不動產(chǎn)登記時需要的具體材料，打破“信息孤島”。應從國家層面歸集存儲的稅務完稅信息、自然人身份、法人和非法人組織統(tǒng)一社會信用代碼、婚姻登記等信息，實現(xiàn)部門之間“總對總”的共享模式，減少地方信息互通共享成本，讓信息多跑路、群眾少跑腿，方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)。

2.3 健全國土空間用途管制制度，加強規(guī)劃監(jiān)督實施

建立統(tǒng)一、權責清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，是促進自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，要規(guī)范開展項目建設，妥善處理不動產(chǎn)登記相關問題，應從完善制度和加強監(jiān)管入手，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。一是健全用途管制制度。要以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制，要嚴格實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，加強建設用地、工程建設審批的全流程監(jiān)管，把更多行政資源從事前審批轉換到加強監(jiān)管上來;要逐步完善村莊規(guī)劃，合理安排農(nóng)民建房用地，從規(guī)劃編制方案到規(guī)劃的實施監(jiān)督，要全過程吸納村民意見，滿足“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的用途管制要求。二是完善執(zhí)法監(jiān)管體系。自然資源部門應會同相關部門對國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監(jiān)督檢查，將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入到聯(lián)合執(zhí)法督察內(nèi)容，嚴肅查處建設項目違法違規(guī)行為，防止出現(xiàn)建設單位擅自改變規(guī)劃用途、改變?nèi)莘e率等違法違規(guī)行為，為不動產(chǎn)登記工作做好鋪墊，有效保護群眾合法權益。同時，要加強宅基地用地建房監(jiān)管力度，防止違法買賣，要對宅基地申請、審批、使用的全程監(jiān)管，并開展農(nóng)村宅基地動態(tài)巡查，及時發(fā)現(xiàn)和處置涉及宅基地的各類違法行為，防止產(chǎn)生新的違法違規(guī)占地現(xiàn)象。

2.4 加快構建國土空間規(guī)劃體系和用地審批制度，與登記工作做好銜接

自然資源部門作為統(tǒng)籌管理國土空間規(guī)劃、用地審批的行政管理部門，應科學布局、合理分工，自上而下完善空間規(guī)劃及用地審批體系，努力實現(xiàn)確權登記與國土空間規(guī)劃體系的無縫銜接。要解決地下空間建筑物（構筑物）無法登記的問題，應從平面的土地擴展到立體的空間，并將地下空間的規(guī)劃設計條件納入建設用地的審批條件中，明確國有建設用地使用權（地下）的權利范圍、土地用途、空間范圍等，登記機構依據(jù)這些條件進行登記;對住宅小區(qū)配建的幼兒園缺少登記依據(jù)的問題，自然資源部門應結合國家關于配套建設小區(qū)幼兒園的相關規(guī)定，在規(guī)劃及用地審批文件中明確幼兒園權利主體，登記機構可依據(jù)相關文件進行登記。對于解決農(nóng)村宅基地上私搭亂建、改變宅基地用途等問題，要從完善村莊規(guī)劃入手，合理區(qū)分宅基地居住與非居住功能，既要保障“戶有所居”，又要激活宅基地的生產(chǎn)經(jīng)營功能。除此之外，自然資源系統(tǒng)內(nèi)部要加強國土空間規(guī)劃、用地審批與確權登記工作的相互銜接和協(xié)同，讓自然資源管理工作從上到下更符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

2.5 加快構建自然資源產(chǎn)權管理體系，保障權利人合法權益

健全自然資源產(chǎn)權制度是加強生態(tài)環(huán)境保護、促進生態(tài)文明建設的一項重要的基礎性制度。加強宅基地管理，對于保護農(nóng)民權益、推進美麗鄉(xiāng)村建設和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。按照本輪機構改革和新修訂的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要主導宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用等工作，加強農(nóng)村宅基地管理，與自然資源部門協(xié)同做好宅基地及房屋確權登記頒證工作。

3 小結

不動產(chǎn)登記工作雖然是依法保護權利人合法權益的行政確認行為，但涉及自然資源管理領域的方方面面，而不動產(chǎn)登記工作的質(zhì)量與效率直接反映了行政管理的能力和水平。當前，自然資源管理體系已重新構建，自然資源領域各項工作迎來了全新挑戰(zhàn)，在深化自然資源體制改革的同時，要用科學理論武裝頭腦，用新發(fā)展理念貫穿自然資源管理工作全過程，要邊探索、邊總結、邊創(chuàng)新，厘清自然資源領域相關工作的上下關系，優(yōu)化自然資源管理機制，落實上做好政策的上下銜接，為確權登記工作提供制度保障，確保不動產(chǎn)登記工作平穩(wěn)高效運行，推動自然資源治理能力、治理水平現(xiàn)代化。