我國國土經濟高質量發展的內涵、任務與對策

肖金成 董紅燕 李瑞鵬

摘 要：

我國國土經濟高質量發展的內涵主要體現在以綠色發展為理念，以產業布局為起點，以區域經濟協調發展為過程;通過優化產業布局，推動城鄉統籌和陸海一體化，形成綠色低碳、空間優化的國土空間布局，其基本思路是更加注重高效、協調、可持續的優化配置國土資源，處理好集聚與分散、開發與保護的關系，形成優勢互補、高質量發展的國土經濟格局;重點任務是優化產業布局、統籌城鄉協調發展、推動區域協調發展、拓展海洋發展空間、集約高效利用資源等，形成高質量發展的國土空間格局。我國國土經濟高質量發展應加強科技創新、健全體制機制、完善國土空間規劃體系、暢通要素流通渠道及提升三大功能區能力。

關鍵詞：國土經濟;高質量發展;區域協調;城鄉統籌;陸海統籌;國土空間格局

中圖分類號：F061.6 文獻標識碼：A文章編號： 1007-2101（2021）04-0084-07

收稿日期：2021-05-21

基金項目：國家社會科學基金項目 “城鄉融合視角下協調推進新型城鎮化與鄉村振興戰略研究”（19BJY059）

作者簡介：肖金成（1955-），男，河北魏縣人，中國宏觀經濟研究院研究員，博士生導師;董紅燕（1992-），女，甘肅古浪人，首都經濟貿易大學博士研究生;李瑞鵬（1993-），女，山西沁縣人，首都經濟貿易大學博士研究生。

水、土地、能源、礦產、生物等自然資源是國土的基本要素。國土經濟發展主要包括兩個方面：一是國土的經濟問題，國土開發、利用、保護、整治、改造的經濟因素、經濟現象、經濟問題與經濟機制，分析國土資源開發、利用等過程的經濟可行性和合理性;二是經濟發展的國土安全問題，即經濟發展的資源保障、環境效應、生態效應、空間支撐等。2010年，國務院印發的《全國主體功能區——構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局》按照開發內容將國土空間劃分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區三大主體功能空間。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，堅持實施主體功能區戰略，要立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局。國土資源的集約、節約、高效利用，對于促進一個國家或地區人口、資源、環境協調發展以及保障國土資源安全具有重大意義[1]，有利于構建我國優勢互補、高質量發展的國土空間格局，有利于為人民提供高質量的生活環境，有利于保障我國糧食和生態安全，為到2035年我國基本實現現代化奠定基礎。

一、我國國土經濟的現狀與問題

我國資源總量大、種類豐富，在為經濟社會的發展進步提供支撐的同時，也存在一些影響經濟社會可持續發展的突出問題，亟需重視和解決。

（一）我國國土經濟現狀

第一，我國資源絕對數量大，豐富與稀缺并存。我國國土面積占世界的7.3%，居世界第四位;2017年耕地面積占世界的8.4%，森林面積占世界的5.2%;2018年石油探明儲量占世界的1.4%，天然氣探明儲量占世界的3.0%，煤炭探明儲量占世界的13.2%。但按人均占有量計算，大多數資源均低于世界平均水平。第二，我國地域遼闊，資源空間分布不平衡。天然林集中分布在東北和西南地區;水能資源70.0%分布在云南、四川、貴州和西藏;鐵礦主要分布于遼寧、冀東和川西;煤主要分布在華北、西北、東北和西南。第三，海洋資源潛力大。目前已明確公布的內水和領海面積為38萬km2，海底礦產資源、海洋生物資源、空間資源、港灣資源、海水資源和海洋能資源豐富。2019年，我國海洋生產總值占國內生產總值的比重超過9%。第四，都市圈和城市群已經成為我國城鎮化的主體形態。隨著我國城鎮化的快速推進，地域上相近、功能上互補的都市圈和城市群，將逐漸成為推進我國新型城鎮化和增強國際競爭力的主要載體[2-3]。第五，城市空間拓展與國土整治同步推進。在高質量發展的背景下，一方面，我國東中西部城市注重產業轉型升級、城市結構優化與功能提升并重。另一方面，城市通過設立開發區、產業承接轉移示范區、自由貿易試驗區等各類功能平臺的方式拓展城市空間。與此同時，也加強了對資源枯竭地區的綜合整治和生態恢復以及環境治理，減輕了過去國土空間粗放式開發對于資源環境所造成的破壞，起到了優化國土空間開發格局的作用[4-5]。第六，點—軸結構是我國國土開發的基本結構。經過多年的發展，我國經濟要素向“兩橫三縱”的重要國土開發軸線不斷集聚。“兩橫三縱”沿線城市和產業集中發展，對全國產業和人口的空間組織和引導作用不斷加強，以“點—軸”為標志的空間開發格局基本形成[5-6]。第七，四大區域發展各有特色。西部地區位置偏遠，發展落后，貧困問題凸顯;東北地區老工業基地的體制性、結構性矛盾日益顯現;中部地區面臨著市場活力不高，發展落后的問題;東部地區經濟發達、人口密集、開發強度較高、資源環境問題突出。1999年以后陸續實施的西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的區域發展戰略，就是解決以上區域問題的突出表現[7]。

（二）我國國土經濟存在的突出問題

我國國土空間為經濟社會發展提供支撐條件的同時，也存在著一些影響經濟社會可持續發展的突出問題。第一，資源約束不斷加劇。我國石油、天然氣、鐵礦石、鋁土礦、銅、淡水等戰略性資源人均占有量，分別只有世界平均水平的7%、7%、17%、11%、17%、28%，即使是我國最豐富的煤炭資源，人均占有量也只有世界平均水平的67%，整體上人均資源占有量相對不足。第二，生態環境壓力加大。2019年，全國水土流失、荒漠化和沙化面積分別為271.08萬km2、261.16萬km2和172.12萬km2，分別占國土總面積的28.2%、27.2%和17.8%。同時，隨著城鎮化、工業化的不斷推進，大氣污染、水污染、土壤金屬污染等問題不容忽視。第三，生態產品價值轉化的通道尚不通暢。目前，對于生態產品價值實現機制缺乏客觀認識，一些地方僅認識到生態產品的公共產品屬性，將其價值實現理解為生態補償和轉移支付，或是僅認識到經營產品屬性，對其過度開發[8]。同時，生態產品的價值核算方法尚未達成共識，市場交易機制尚不成熟，導致大量生態產品被浪費和過度使用。第四，經濟活動與人口、資源分布不協調。我國產業和就業人口不斷向東部沿海地區集中，市場與資源富集區的空間錯位，導致我國每年有大量的勞動力、資源、能源等生產要素及商品大規模跨地區流動，造成經濟活動與人口和資源分布的不匹配。第五，陸海國土開發缺乏統籌。目前，我國陸海統籌度較低，海洋經濟仍處于成長階段，存在陸海經濟互動及海岸帶和海域開發布局不合理的狀況。

二、我國國土經濟高質量發展的內涵與思路

（一）我國國土經濟高質量發展的內涵

我國國土經濟高質量發展的內涵主要體現為以綠色發展為理念，以產業布局為起點的區域經濟協調發展過程;優化產業布局促進資源在城鄉之間合理配置，推動城鄉融合發展;統籌內陸與沿海，實現陸海一體化發展;形成綠色低碳、空間優化的國土空間布局，滿足人民對美好生活的需要（見圖1）。

1. 布局合理是國土經濟高質量發展的起點。合理的產業布局可以適應地方經濟發展水平、提高產業可持續發展能力、促進產業集聚和規模效益的形成，提高農村經濟發展競爭力，促進城鄉協調發展。國土經濟高質量發展的內涵強調產業布局合理，應根據資源稟賦進行產業布局調整與優化，形成與市場經濟體制相適應的現代化區域發展體系。

2. 區域協調、城鄉融合和陸海統籌是國土經濟高質量發展的過程。區域協調是國土空間格局優化的基礎，也是國土經濟高質量發展內涵的重要體現。區域協調就是要提升欠發達地區的綜合競爭力，縮小區域發展差距，推動形成主體功能清晰、優勢互補、良性互動、公共服務和人民生活水平趨向縮小的區域協調發展新格局。城鄉融合有助于縮小城鄉發展差距，其實質是促進基本公共服務在城鄉之間均衡布局，縮小城鄉居民公共服務水平差距，確保國土空間開發成果惠及全體民眾。陸海統籌將實現陸海發展戰略平衡，加快陸海雙向走出去步伐，拓展國家發展戰略空間，實現我國陸地經濟與海洋經濟的共同發展。

3. 綠色低碳和空間優化是國土經濟高質量發展的目標。綠色低碳是生態文明建設的要求，也是國土經濟實現高質量發展的必然結果，應加強資源節約和生態環境保護，推動形成綠色的發展方式和生活方式。空間優化既是區域協調發展的目標，也是國土經濟高質量發展的結果。綠色低碳和空間優化相互疊加，以資源環境承載能力為基礎，促進國內外要素流動，優化資源的空間配置與區域空間格局，實現國土經濟高質量發展。

（二）我國國土經濟高質量發展的基本思路

經過改革開放40多年的發展，支撐我國國土經濟高質量發展的土地資源、水資源、能礦資源及生態環境等基礎條件發生了重大變化，需更加注重高效、協調、可持續地優化配置國土資源，處理好集聚與分散、開發與保護的關系，形成優勢互補、高質量發展的國土經濟格局。

1. 尊重客觀規律，實現國土經濟與資源環境承載力的基本匹配。從全國范圍看，我國經濟總量和產業活動不斷向東部地區集中，而常住人口分布沒有發生太大變化，中、西部和東北地區經濟總量占全國的比重遠遠低于其人口份額。2019年，中部、西部和東北地區人口分別占全國的26.5%、27.2%和7.7%，而地區生產總值分別占全國的22.2%、20.8%和5.1%。因此，要以資源環境承載能力為基礎，根據資源稟賦、生態條件和環境容量，科學確定國土開發利用的規模、結構、布局和時序，劃定城鎮、農業、生態空間開發管制界限，引導人口和產業向資源環境承載能力較強的區域集聚[9]。

2. 點線面耦合，重塑我國高質量發展的國土空間布局。國土經濟高質量發展并不是主體功能區戰略、區域重大戰略、區域協調發展戰略的簡單疊加。這三大戰略既涉及到東部、中部、西部、東北四大區域，也涉及到京津冀、長三角、粵港澳、長江經濟帶、黃河流域、成渝地區等國家重大戰略區域。應按照充分發揮比較優勢、充分釋放增長潛能，有效集聚人口與產業，有效保護生態與環境，合理開發土地空間、合理利用自然資源的原則，通過點、線、面耦合，適應“中心城市—都市圈—城市群”區域空間拓展的基本趨勢，構建以安全、創新、增長、民生和綠色為特色的“城市群—發展軸—經濟區”聯動發展的國土空間總體布局框架，推動國土經濟高質量發展。

3. 堅持增長極開發和面上保護相結合，實現打造高質量發展的動力源與筑牢國家生態安全屏障的有機統一。面對中國發展中大國和生態脆弱區域面積廣大的基本國情，堅持增長極開發和面上保護相結合，就是通過增長極開發實現多極化協同集聚。在以京津冀、長三角、粵港澳大灣區為引領高質量發展的第一梯隊的基礎上，提升中西部城市功能，改善投資環境，提高工業化和城鎮化水平，形成經濟發展的高地，改變經濟要素向沿海地區和特大、超大城市過度集聚的狀況，與京津冀、長三角、粵港澳大灣區等共同形成中國高質量發展的重要動力源。通過協同集聚，充分提升有限開發空間的利用效率，騰出更多空間，實現更大范圍、更高水平的國土保護。

4. 堅持陸海統籌，拓展海洋發展空間。堅持陸海統籌，其基本內涵是以陸地和海洋國土戰略地位的平等為前提，以倚陸向海、加快海洋開發進程為導向，以協調陸海關系、促進陸海一體化發展為路徑，以推進海洋強國建設、實現海洋文明為目標，構建大陸文明與海洋文明相容并濟的發展格局。拓展海洋發展新空間，就是要在促進陸域國土縱深開發的同時，充分發揮海洋國土作為經濟空間、戰略通道、資源基地、安全屏障的重要作用，擴大內陸地區分享海洋經濟發展效益的范圍，圍繞海洋工程、海洋資源、海洋環境等領域突破一批關鍵核心技術。

5. 發揮比較優勢，形成高質量發展的國土空間開發格局。我國960萬km2的陸地國土空間具有多種功能。必須區分不同國土空間的主體功能，根據主體功能定位確定開發內容和發展的主要任務[10]。具體而言，在經濟發達地區可以采取網絡式開發模式，加快基礎設施網絡的建設步伐，盡快完善大中小城市之間的交通體系，加快區域經濟一體化步伐;在城市數量少、規模小、產業基礎薄弱而人口又比較密集的地區，應在加強城市間經濟聯系的同時，吸引人口和產業向交通沿線聚集，打造形成發展軸和經濟帶;在人口稀疏、產業基礎薄弱的地區宜采用據點式開發，集中力量建設區域性中心城市，以吸引產業和人口向中心城市聚集，提高產業配套能力，夯實實體經濟發展基礎。

三、我國國土經濟高質量發展的重點任務

（一）促進產業在國土空間的合理布局

從區域層面看，優化產業布局要兼顧補短板和充分發揮競爭優勢，引導產業布局優化升級，實現區域錯位互補發展，避免同質化。對經濟基礎一般、產業布局相對不完善的區域，要根據當地的人才、技術、產業基礎等狀況，選擇具有局部優勢的產業或環節，打造區域性產業高地，逐步吸引各方面資源形成全產業鏈;對產業布局較為完善的區域，需著重補短板。都市圈和城市群是我國城鎮化的主體形態，應扭轉人口集聚滯后于經濟集聚的態勢，實現國土經濟與資源環境承載能力的基本匹配，在集聚中實現區域均衡。在全國層面上，要促進經濟和人口向京津冀、長三角和粵港澳集聚，在大區域和省級層面向都市圈和城市群集聚[11]。在未來較長時間，要以都市圈和城市群為載體促進制造業相對集中布局[12]，最終形成“3+7”的制造業空間布局結構。“3”指京津冀、長三角、珠三角沿海三大城市群，“7”指全國除沿海三大城市群之外的山東半島城市群、中原城市群、關中城市群、長江中游城市群、成渝城市群、遼中南城市群和海峽西岸城市群。“3+7”空間布局結構是我國實現2035年工業化和城鎮化遠景目標的重點承載區域。生產性服務業歸根結底是要為生產服務，為制造業服務，要因地制宜地加快發展西部地區和東北地區生產性服務業，按照地區先進制造業發展需求，確定生產性服務業發展方向，擴大西部、東北地區生產性服務業規模，提高生產性服務業增加值在GDP中的比重。

（二）推動區域經濟協調發展

中國是發展中大國，區域經濟發展呈現差異性，各個區域具有比較優勢，需要對這些不同的優勢進行整合，形成新的經濟增長極。為加強區域合作，應該改變“一畝三分地”的思維定勢，打破區域分割、各自為政的狀況，按照優勢互補、互利共贏的原則，走出一條科學持續、協同發展的路子，最后達到區域協調發展的目標。第一，有效發揮各地區比較優勢。明確區域發展戰略定位，推進區域合理分工，統籌各地區的資源和要素關系，有序推進區域資源整合與產業重組，引導產業有序轉移，促進生產要素及人口跨區域合理流動，健全合作機制，鞏固區域合作成果，創新合作模式，進一步加強區域空間與合作，促進區域互動發展和區域一體化進程。第二，把區域差距保持在合理的范圍內。遵循內聚外遷的思路，積極引導中西部資源環境承載力較低地區的人口向東部沿海地區、都市圈和城市群區域轉移，促進人口規模與經濟規模基本匹配。加大對中西部條件較好地區的支持力度，引導中西部地區投資增長，加快培育新的增長極，帶動中西部地區發展，有效遏制人均地區生產總值差距擴大的趨勢。第三，形成“沿海—內陸—沿邊”區域經濟新格局。未來，我國區域格局的總體態勢將是東西兩翼帶動中部崛起，從而形成海陸統籌、東西互濟、面向全球的開放新格局。第四，實現各區域基本公共服務均等化。深化完善區域基本公共服務均等化的體制機制，促進公共服務資源在區域之間均衡配置，縮小基本公共服務水平差距。加大對老少邊窮地區基本公共服務的建設投入力度，逐步縮小區域間居民生活水平差距，實現各地區居民享受等值化的生活質量，確保國土空間開發及其成果惠及全體民眾。

（三）統籌城鄉融合發展

2019年，我國常住人口城鎮化率超過60%，經過改革開放40多年的快速發展，城市的輻射帶動能力顯著增強，可以說統籌城鄉發展的時機已經成熟。目前，我國正從過去“以農養工”進入一個“以工補農、以城帶鄉”的新的歷史階段，城鄉發展體制要從過去城鄉分割的二元發展體制轉變為新型的城鄉一體化的統籌協調發展體制。應從改革目前規劃管理體制入手，打破原有的城鄉二元結構的規劃分割、管理分治、建設分離的思維定勢，從全域推動、全域規劃和全域管理的理念出發，建立城鄉一體化的全新管理體系，縮小城鄉差距，保證農村人口平等獲得教育、就業、公共服務和社會保障等權益[13]。要完善城鄉一體化發展的體制機制和政策體系，構建新型工農關系和城鄉關系，積極鼓勵城鎮優勢公共資源向農村延伸，建立城鄉一體化的基本公共服務制度，提高農村居民基本生活保障水平，推進實現城鄉二元分割向一體化發展全面轉型;優化城鎮布局和形態，統籌城鄉國土空間開發，同步推進工業化、城鎮化和農業現代化，積極推進城鄉基本公共服務均等化，推動形成以工促農、工農互動和以城帶鄉、城鄉融合的一體化發展格局。

（四）拓展海洋發展空間

拓展海洋發展新空間，要從我國陸海兼備的基本國情出發，堅持陸海統籌的戰略思維，提高綜合管控能力，夯實陸海統籌發展基礎，以海洋大開發為支撐，實現陸海發展戰略平衡，發揮沿海地區核心作用，促進陸海一體化發展。針對現階段我國海洋國土戰略地位相對不高、海洋發展滯后的實際，逐步將國土資源開發戰略重點轉移到海洋國土的開發上來，促進海洋大開發和海洋經濟大發展，不斷提高海洋國土在國家發展戰略中的地位與作用;順應沿海地區人口增長、城鎮發展、產業升級、發展方式轉變的客觀需求，不斷優化空間結構，規劃海岸帶開發空間秩序，推動陸海復合型產業發展，統籌規劃沿海港、航、路系統，理順陸海產業發展與生態環境保護關系，以實現陸海產業發展、基礎設施建設、生態環境保護的有效對接和良性互動，提升沿海地區的集聚輻射能力;著眼于海洋開發能力的提升，加大國家對海洋科技發展的投入，整合科研、教育、企業、國防等方面的資源和力量，著力推動深遠海調查研究、海洋監測、資源勘探開發等領域的技術研發，提高海洋技術裝備的國產化水平和海洋科技對經濟的貢獻率，增強海洋經濟發展的核心競爭力[12]。

（五）實現國土資源集約高效利用

國土空間利用作為一項系統性、綜合性極強的工作，是由資源、環境、經濟等多種要素構成的綜合體，這些要素關聯復雜、領域交叉，高質量國土空間利用應綜合平衡各類要素，統籌兼顧。第一，促進差異化的國土空間利用。對于國土空間開發水平較低的地區，應當以增量開發為主要發展模式，提高新增建設用地指標供給量，擴大土地征收面積，推行積極的經濟和產業政策;對于國土空間開發水平較高的地區，應當以存量優化為主要發展模式，嚴控新增指標，嚴格劃定城市擴展邊界，合理確定城市用地規模，強化城市建設用地開發強度、土地投資強度、人均用地指標整體控制;對于集約水平較低的地區，應當以嚴控建設增量為主要發展思路，不斷開拓地下、地上空間，實施立體開發策略;對于集約水平較高的地區，則應適當降低密度，編制綠地規劃，出臺容積率限制、綠地覆蓋率下限等指標，以綠地景觀代替建設空間。第二，優先保障基礎設施與公共服務等重點功能用地。一方面，合理確定保障性住宅用地年度供應規模、布局和節奏，重點支持城鎮住房保障體系的建設;完善基礎設施建設和提升公共服務供給水平，積極提升城鎮弱勢群體的住房條件，改善人居環境。另一方面，推動農村社區完善水電路氣等基礎設施和文化、體育、教育、醫療、衛生、環保等公共服務設施建設，加強村莊整體風貌保護與設計，改善農村居民生活環境，保障農村實現與城市均等化的居住品質。

（六）形成高質量發展的國土空間開發格局

優化國土空間開發格局是一個不斷探索、動態調整的過程，目前確立的提高中心城市和城市群綜合承載能力的政策導向，主要是順應經濟由高速增長階段向高質量發展階段的轉變[14]。未來的區域戰略取向，應以現代化目標為導向，統籌東中西、協調南北方，謀劃區域發展新棋局。形成高質量發展的國土空間開發格局，應實施軸帶引領戰略、群區耦合戰略、開放合作戰略，促進經濟要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置，構建城市群、發展軸、經濟區等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協同聯動的區域發展新格局。第一，軸帶引領，形成“三縱四橫一沿邊”的國土空間開發結構。協調空間開發秩序和優化調整空間結構，逐步實現集中、集聚發展，讓要素在軸帶上集聚。新時期，在充分發揮已有經濟帶輻射帶動作用外，還要積極培育渤（海灣）（內）蒙（古）新（疆）經濟帶、珠江—西江經濟帶和沿邊經濟帶，推動形成“三縱四橫一沿邊”的國土空間開發框架，作為國土經濟高質量發展的區域支撐[5，15-19]。第二，群區耦合，構建跨省（直轄市、自治區）的八大經濟區。“群”是指城市群，“區”是指經濟區。群區耦合就是充分發揮城市群的輻射力，帶動周邊區域發展。經濟區是城市群輻射的范圍，其范圍比城市群范圍更大。要順應城市群和經濟區相互耦合的趨勢，發揮城市群對周邊區域的輻射力和帶動力，構建跨省（直轄市、自治區）經濟區，將城市群這種空間形態與更大范圍的地區耦合起來，以城市群為核心推動形成主要經濟區。具體而言，可以構建泛東北經濟區、泛渤海經濟區、泛長（長江三角洲）經濟區、泛珠（珠江三角洲）經濟區、海峽經濟區、中部經濟區、西南經濟區、西北經濟區，共八大經濟區[18]。

四、我國國土經濟高質量發展的對策

（一）加強科技創新，緩解資源和環境約束

要素和投資驅動一直是我國經濟發展的傳統動力，在產能過剩、勞動力成本上升和資源環境約束趨緊等背景下，迫切需要由要素驅動向創新驅動轉型，由傳統驅動力向新動能轉變。第一，借力技術創新要素，緩解資源環境約束。推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，打造數字車間和智慧工廠。第二，大力發展綠色技術，緩解資源環境壓力。發展遵循生態原理和生態經濟規律，節約資源和能源，減輕生態環境污染的“無公害化”或“少公害化”技術、工藝和產品，如污染控制和預防技術、源頭削減技術、廢物最少化技術、循環再生技術、生態工藝、凈化技術等[20]。

（二）健全國土經濟高質量發展的體制機制

健全的體制機制是國土經濟高質量發展的保障，主要包括財政、區際利益、績效考核、國土空間管理四大體制機制[21]。完善財政體制，理順中央和地方的關系，做到責權清晰，建立穩定的地方財政收入來源制度，創新財政轉移支付方式，完善財政工具體系;完善績效考核機制，根據不同國土類型區的要求確定考核方法，設置長期與短期的考核時間，將生態環境和社會事業指標納入考核體系，建立激勵相容的績效考核配套體系，實現績效考核重點與空間主體功能協調一致和良性互動;完善國土空間管理體制，包括健全自然資源管理制度體系、自然資源監管體系、統一的生態保護和環境防控管理，提高空間規劃的權威性和執行力。

（三）完善國土空間規劃體系

國土空間規劃是政府加強國土空間治理、協調空間秩序的重要手段，是國家治理體系現代化的重要內容。完善國土空間規劃體系，一是要完善空間規劃治理體系，設立國土空間規劃委員會，做好國土空間規劃的頂層設計和中間協調者。二是要做到“六統一”。通過統一價值取向、統一基礎資料、統一規劃標準、統一編制規劃、統一信息平臺、統一歸口管理，夯實國土空間規劃的基礎，發揮規劃的約束引導作用，處理好空間規劃與發展規劃、國家規劃與地方規劃、總體規劃與專項規劃之間的關系[6，22]。三是要完善國土空間規劃的評估與監測。要從規劃體系編制成果、實施過程、實施效果三方面構建評估體系，建立具體的動態規劃評估標準，加強對規劃實施的跟蹤管理，及時發現空間規劃實施中的偏差。同時，要建立包含政府、專家、利益相關群體等在內的多元主體評估模式。

（四）暢通資源要素流通渠道

行政區之間和行業企業間市場壁壘、生產許可壟斷、價格壟斷、銷售渠道壟斷等諸多不利于市場公平競爭的行為或現象，會在不同程度上損失全國資源要素配置的效率和行業企業發展的公平性。為此，需從以下幾個方面開展工作：一是著力打破行政區、行業企業間市場壟斷。應打破地方和部門保護主義，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，加快推進全國統一大市場建設，促進勞動、資本、土地、知識、技術、數據等生產要素有序流動，提高資源配置效率。二是推動區域間、城市間深度合作。從不同地區和不同城市新舊動能同步轉換、差異引導的角度，積極創新搭建合作平臺，通過創新鏈引導要素鏈、產業鏈實現跨區域、跨城際整合配置，推動東部與中西部、東北地區等跨區域間，不同省（直轄市、自治區）之間，不同規模和等級的城市之間實現新舊動能有序更替和同步轉換。三是從構建行業企業發展新生態的角度，積極運用新技術、新模式，推動不同行業之間、行業內部不同分工部門之間、處于產業鏈不同環節的企業之間圍繞價值鏈共同提升的方向，加強資源就地深度挖掘和要素異地高效重組，讓行業、企業在分化中整體走向新的成長生命周期。

（五）提升城市群地區承載能力、農產品主產區生產能力、生態功能區價值轉化能力

國土經濟高質量發展要體現城市群地區、農產品主產區、重點生態功能區三類空間的差異性。城市群地區要注重提高承載能力。一方面，仍要以提高城市功能為重點，規劃建設現代化都市圈，加快經濟一體化，增強其產業承載能力和人口吸納能力;另一方面，要加強城市環境綜合治理，推進城市大氣、水、土壤污染綜合治理，完善城鎮污水、垃圾處理等環保基礎設施，提高其資源環境承載能力[9]。農產品主產區要注重提高糧食綜合生產能力，大力推進糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設，積極推進高標準農田建設，培育新型經營主體，加快農業科技的研究與推廣，增加高質量的農產品供給[23]。同時，要注重建立最嚴格的耕地資源保護機制。生態功能區要注重提升價值轉化能力，首先，要注重發揮市場的作用，深化自然資源資產有償使用制度改革，要形成歸屬清晰的自然資源資產產權制度，完善生態產品市場，能夠反映生態產品的市場供求和資源稀缺程度，加強公共資源交易平臺建設以及資源要素市場信息監管和調控。其次，要健全生態產品價值核算體系，科學核算和準確評估生態產品價值[9，23-25]。

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責任編輯：武玲玲

Connotation，Tasks and Countermeasures of High-quality Development of China's Land Economy

Xiao Jincheng1，Dong Hongyan2，Li Ruipeng2

（1. China Macroeconomic Research Institute，Beijing 100038，China;2. School of Urban Economics

and Public Administration，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：The connotation of high-quality development of China's land economy is mainly reflected in the concept of green development， the starting point of industrial layout， and the process of coordinated development of regional economy. By optimizing the industrial layout， promoting urban-rural integration and land-sea integration， we can form a green， low-carbon and spatial optimized land and space layout. The basic idea is to pay more attention to the efficient， coordinated and sustainable optimal allocation of land and resources， deal with the relationship between agglomeration and decentralization， development and protection， and form a land and economic pattern with complementary advantages and high-quality development. The main task is to optimize the industrial layout， coordinate urban and rural development， promote regional coordinated development， expand marine development space， and make intensive and efficient use of resources， so as to form a land spatial pattern of high-quality development.The high-quality development of China's land economy should strengthen scientific and technological innovation， improve the system and mechanism， improve the land space planning system， smooth the circulation channels of elements and enhance the capacity of the three functional areas.

Key words：land economy; high-quality development; regional coordination; urban and rural overall planning; land-sea integration， land spatial pattern