淺析加快推進學前教育普及普惠優質發展的做法

【摘要】杭州市2020學年教育事業年報統計數據顯示，杭州市普惠性幼兒園在園幼兒人數占總在園人數比例已達89.55%。杭州市通過制定并出臺扶持政策，強化政府主體責任；完善優化結構布局，加快幼兒園規劃建設；規范日常監管，提升學前教育保教質量；保障教職工權益，提高幼教專業水平；健全與激勵監管督導等一系列舉措，擴大普惠性學前教育資源，推進學前教育均衡優質發展，滿足廣大家長對幼有所育的美好愿望。

【關鍵詞】學前教育；普及普惠；優質

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）07/08-0020-06

【作者簡介】虞鄭娜（1979-），女，杭州人，杭州市濱江區浦沿幼兒園園長、一級教師。

為推動縣級人民政府履行發展學前教育職責，不斷提高學前教育普及普惠水平，更好實現幼有所育，教育部印發了《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》的通知（教督〔2020〕1號），通知中明確提出學前教育普及普惠督導評估結果是對縣級人民政府及其主要負責人履行教育職責評價和教育發展水平綜合評估的重要依據。國家將省（自治區、直轄市）學前教育普及普惠情況納入對省級人民政府履行教育職責評價的重要內容[1]。杭州市各級政府積極行動，加快落實政府職責，通過多渠道、多形式推動學前教育普及普惠優質發展。2020年，杭州市有上城區、下城區、拱墅區、西湖區、濱江區等五個城區率先申報全國普及普惠縣選評，均已通過省級驗收，目前正等待接受教育部全面評估。

杭州市普惠性幼兒園在園幼兒人數占總在園人數比例已達89.55%，推進學前教育普及普惠優質發展，杭州市有何值得借鑒的做法？

一、杭州市近三年學前教育發展概況

據2020學年教育事業年報統計，杭州市現有幼兒園1049所（園區數1573所），在園幼兒37.53萬，其中公辦園在園幼兒數27.87萬，民辦園在園幼兒數9.65萬，普惠性民辦園在園幼兒數5.74萬。截至2020年底，杭州市學前三年幼兒（含進城務工人員子女）毛入園率達117.5%，等級幼兒園在園幼兒覆蓋率達到99.93%；全市普惠性幼兒園在園幼兒人數占比達89.55%。公辦幼兒園占比74.26%，專任教師2.69萬，教師資格證持有比例99.8%，大專及以上學歷達99.3%。

杭州市近三年學前兒童在園人數從2018年34.42萬至2020年37.54萬，總體呈上升趨勢。浙江省等級幼兒園覆蓋率、優質率（省一、省二級）、公辦率都在穩步上升中，普惠率雖有小比例下降，但總體維持高水平發展。（見圖1，下頁）杭州市一直堅持以公益普惠為底色，以高端民辦園滿足家長個性化需求為補充的多元辦學模式，推動學前教育的普惠優質發展。

二、杭州市學前教育公益普惠優質發展的具體做法

（一）制定出臺扶持政策，強化政府主體責任

在2011年，浙江省通過《杭州市學前教育促進條例》（以下簡稱《條例》），為杭州市學前教育發展提供了強有力的法規保障，《條例》總則中提出“學前教育應當納入教育優先發展范疇，發展學前教育應當堅持公益性和普惠性，保障適齡兒童接受學前教育。”[2]近年來杭州陸續出臺學前教育相關政策法規，強化政府發展學前教育主體責任，大力推進學前教育普及普惠的發展（見圖2）。

無論是政策法規或實施意見都明確了學前教育公益普惠的重要地位，堅持“政府主導、社會參與、公辦民辦協調發展”的思路[3]，優化和完善以政府為主導的學前教育公共服務體系。這些政策法規、實施意見中幾乎都提及：第一，要加大學前教育經費投入，建立政府主導的學前教育經費保障機制，將學前教育納入公共財政為支撐的保障范圍，提高保障水平；第二，加強對民辦幼兒園特別是普惠性民辦幼兒園的扶持力度，其中包括生均公用經費和人員的扶持政策；其中《杭州市普惠性民辦學前教育機構認定和管理辦法（試行）》的通知中還提及“補助經費要重點向普惠性民辦學前教育機構傾斜”，《杭州市發展學前教育第三輪行動計劃》中也指出各地要通過政府購買服務的方式落實生均差額成本[4]。這些政策的出臺和落實，強化了學前教育發展政府的主體責任，為學前教育公益普惠發展奠定了良好的政策基礎。

（二）完善優化結構布局，加快幼兒園規劃建設

在三輪的《杭州市學前教育三年行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）中，我們發現從第一輪的《行動計劃》到第三輪，都有關于完善與優化結構學前教育布局的目標表述。

圖3（見下頁）可以看到，從第一輪的總體目標到第三輪《行動計劃》“健全學前教育公共服務體系”中仍然在提“優化學前教育布局”，是《行動計劃》未落實到位又或是“老生常談”？都不盡然，而是社會經濟和城市發展、人口發展帶來的新問題，特別是“全面二孩”政策、戶籍制度改革、人才引進和新型城鎮化進程等因素的影響，依然需要破解學前教育機構布點不足問題，學前教育還需加快幼兒園建設進程，增加普惠性資源供給和受益面。

1.“三個一”優化學前教育結構和布局

根據《杭州市城市規劃公共服務設施基本配套規定（修訂）》，杭州市政府在2019年啟動新控規修編和城中村改造規劃，對全市學前教育配套設施空間布局進行優化。市級部門指導各區、縣（市）綜合考慮各方面因素，優化學前教育結構，落實新一輪《杭州市學前教育布局（布點）專項規劃》（2017年修編）；繼續按照“三個一”即“新建一批、置換一批、改造一批”[5]的思路，不斷加大幼兒園建設力度，多渠道解決幼兒園園舍不足的現實問題。

2020年，杭州市頒布了《關于推進產業園區嵌入式幼兒園（含托育）發展的實施意見》，但嵌入式幼兒園須辦成公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園，并作為重點工作推進。以濱江區、余杭區為試點，鼓勵產業園區建為企業員工服務的“嵌入式”幼兒園，把創新政策落實到位。在此基礎上，杭州突破現行幼兒園以住宅區進行規劃布局的模式，首創在規模超過1萬人的產業園區同步規劃教育配套用地，用于改建或新建幼兒園（含托育），以人才量和生產活動量作為衡量標準，改變傳統以人口量和戶籍量作為規劃布局標準，有效緩解產業園區學前教育資源缺口。并通過屬地管理、部門聯動的方式加強組織領導與綜合監管，促進嵌入式幼兒園快速高品質發展。

2.“四同步”規范小區配套幼兒園建設和使用

國內對規劃幼兒園規模需求的測算方式現主要采用“千人比”，就是在某區域內按照常住人口一千人配多少個幼兒學位進行測算。但是杭州采用的是“百戶比”，即按住宅小區規劃戶數進行測算，按每百戶11個幼兒學位配置比例配套小區住宅幼兒園。根據國務院、省市政府相關工作通知要求，杭州市于2019～2020年全面啟動城鎮小區配套幼兒園治理工作，全市排查治理小區配套幼兒園共計50所（見圖4）。

2005年，杭州市首次確立了配套園與住宅建設項目“三同步”（同步規劃、同步建設、同步交付使用）原則。小區配套園建成后需無償移交教育行政部門管理使用，并在此后新增“同步驗收”，稱之為“四同步”要求，從根本上杜絕配套園緩建、不建等現象。杭州市政府相關部門建立聯動機制，嚴格要求各地確保配套幼兒園辦成普惠園，不得辦成營利性質的幼兒園。如有配套幼兒園緩建、縮建、停建、不建和建而不交等現象，整改到位之前不得辦理竣工驗收[6]。同時，建立居住區配套幼兒園建設核查制度，要求屬地政府、做地主體在項目出讓前，明確配套設施的建設內容、建設主體和建設時序，由市建委牽頭會同相關職能部門開展核查。進一步明確“四同步”要求，對統一規劃、分期建設的居民區配套建設幼兒園，須與首期建設的居民區“四同步”。對學前教育設施建設計劃不符合“四同步”要求，且教育行政部門不認可的，實行一票否決。2020年蕭山區全區推進25所城鎮小區配套幼兒園實現“民轉公”的普惠提升工作，逐步實現“讓每一個孩子都能享有公平而有質量的教育”這一美好愿望。

3.“全覆蓋”加快農村公辦幼兒園建設

現杭州市114個鄉鎮均建有鄉鎮公辦中心幼兒園，鄉鎮公辦中心幼兒園實現了“全覆蓋”。此外，在人口較多的鄉鎮，已建有公辦中心園分園、教學點或單獨建制公辦幼兒園共252個。市、縣兩級政府均出臺政策鼓勵中心幼兒園到農村舉辦公辦分園或教學點。在《杭州市發展學前教育第三輪行動計劃》出臺之后，各地以制訂出臺發展學前教育第三輪行動計劃為契機，加大對農村幼兒園建設的關注、督查，并將其納入鄉村振興戰略以及美麗鄉村建設體系。加快“全面二孩”政策新增人口集中地區和城郊接合部普惠性幼兒園建設，進一步優化農村幼兒園設施設備，提升農村幼兒園辦園質量，擴大優質學前教育資源。同時，著力解決偏遠地區幼兒入園問題，滿足農村適齡兒童就近接受學前教育的需求。

（三）規范日常監管，提升保教質量

根據《幼兒園工作規程》《幼兒園教育指導綱要（試行）》和《3-6歲兒童學習與發展指南》精神，市、區兩級教育部門加強對幼兒園開展學前教育活動的日常監管，指導和督促幼兒園認真貫徹實施《3-6歲兒童學習與發展指南》精神，深入研究學前教育教學方式和特點，堅持以游戲為幼兒基本活動，科學設置和管理幼兒園課程，規范教學與研究。同時，杭州市已全面推進幼兒園課程改革，建立幼兒園課程備案審核制，有效提升園長的課程領導能力和教師的課程實施能力，并規范相關教育培訓機構的課程實施和保教行為，多方杜絕學前教育“小學化”傾向，確保幼兒在園享受有質量的學前教育。

1. 規范辦園行為，深化課程改革

《條例》中指出：“學前教育實行政府負責、分級管理、部門合作的管理體制。”[7]杭州市教育局實行屬地管理分級負責制。2018年全面開展杭州市民辦幼兒園“小學化”專項治理工作。15個區、縣（市）每區抽查至少一所民辦幼兒園，并以“問題清單式”下發整改內容，在當地教育行政部門指導下，完成整改，上交整改報告，在第二年以“回頭看”的形式落實專項治理整改情況，并對整改情況進行比對匯總，未整改到位的在全市通報批評。2019學年市教育局學前教育指導中心對全市各類幼兒園進行常規檢查、專項檢查及抽查共33所，過程督查與專業指導相結合，對幼兒園辦園行為、幼兒園保教質量等方面存在的問題追根溯源，要求當地教育行政部門實行分級負責制，指導、監督幼兒園完成整改，并以點帶面，對幼兒園辦園行為中存在類似的行為加強督查（見圖5）。

這樣的管理模式已形成常態，除市級層面，區級層面也會建立相關督導工作機制。下城區教育局設有學前教育督導中心，配備專職督導人員，對幼兒園課程建設、保教質量等進行專項督導，將督導結果與幼兒園年終考評相結合。2019～2020年，市教育局學前教育指導中心還對15個區、縣（市）普惠性民辦幼兒園辦學水平進行了連續兩年的跟蹤檢查，對普惠性民辦幼兒園辦園過程中存在的問題追蹤落實整改，壓實責任主體，進一步提升學前教育保教質量。

2. 強化城鄉交流，創新辦園模式

杭州市通過名園集團化和城鄉學校互助共同體等形式，推動公辦“名園+新園”等多種模式運作，擴大名園在師資、管理、服務等方面的輸出，加快新辦園發展，讓更多的適齡兒童享有優質學前教育。目前，杭州市共有幼兒園（園區）1573個，城鄉互助共同體覆蓋率達99.6%，全市幼兒園名園集團化占比72.2%。杭州市教育局每兩年開展城鄉互助共同體交流專題研討活動，同時也希望通過城鄉互助共同體這個平臺，推動區域學前教育協同發展，持續提升幼兒園辦園內涵。

3. 加強日常監管，落實保教結合

杭州市在抓好幼兒園日常教育教學活動的同時，要求各級政府高度重視幼兒園的安全工作。市、縣（區、市）兩級均建立安全工作領導及工作小組，建立突發事件應急處置問責機制，組織開展安全教育和應急疏散演練。同時，有關部門適時組織開展安全巡查，將安全工作納入考核，對安全管理工作目標管理責任考核實行“一票否決”。各幼兒園均能建立并執行健康檢查、衛生消毒及衛生保健登記統計等各項衛生保健制度，全面建設“陽光食堂”，普遍落實人防、物防、技防等保障措施，實現“三防”全覆蓋，幼兒園制訂各項應急預案，采取多種形式的教育活動和演練活動，提高幼兒自我保護、自我救助意識和能力。

為鼓勵各類幼兒園上等級，創品牌，杭州市將省一、二級幼兒園在園兒童覆蓋率納入年度政府績效考核已有數年，截至2020年底，杭州市省一級和省二級幼兒園在園兒童占比達到90.39%，位居全省第一。

（四）保障教職工權益，提高幼教專業水平

在《條例》中明確了學前教育工作者的法律地位和依法享有的權利和義務。政府對學前教育工作者權益的保障力度，很大程度上與學前教育的發展水平呈正比。

1. 嚴格依標配備教職工

據《關于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》和《關于進一步做好幼兒園教職工編制核定和人員配備工作的通知》文件要求，杭州市公辦園依據班級規模核定園長、專任教師、醫務保健人員、財會人員等教職工編制，同時做好輔助崗位定員工作，推動公辦幼兒園教職工隊伍結構的優化調整。下一步將繼續按市幼兒園教職工人員編制配備標準，科學核定公辦園教職工編制，強化公辦幼兒園人員力量使用保障，創新編制管理，著力緩解編制總量控制和幼兒園教職工編制剛性增長需求矛盾。

2. 依法保障教師地位和待遇

杭州市委市政府要求各地依法落實幼兒園事業編制教師工資待遇保障政策，全面實施農村特崗教師制度，按政府購買服務范圍的規定將公辦幼兒園的保育員、保安、廚師等工作人員服務納入政府購買服務范圍，資金從地方財政預算中統籌安排。民辦園按照等級要求，合理確定教職工的工資收入，各類幼兒園依法依規、足額足項為教職工繳納社保和公積金。根據學前教育特點和教師專業標準，完善職稱評聘標準，暢通職稱評聘的通道，不斷提高幼兒園教師中級、高級職稱比例。

3. 加強保教隊伍建設和管理

杭州市一直認真落實教師資格準入及定期注冊制度，嚴格執行園長、幼兒園教師專業標準，全面落實教職工持證上崗。第三輪行動計劃中還提出要依法保障教師進修培訓、專業技術資格評審、表彰評比、教研活動等權利。有計劃、有針對性地開展幼兒園教師分層培訓，進一步加強骨干教師培養力度，將幼兒園骨干教師培訓納入新一輪“中小學（幼兒園）名師151培養工程”、優秀園長納入“名校長525培育工程”范圍，遴選幼兒園園長參加“國培計劃”“省培計劃”等專題培訓，全面提高幼兒園園長素質[8]。同時積極打造“陽光教師”展示平臺。定期開展教師、園長和保育員等人員的研修活動，積極建設以需求為導向、教研訓一體的學前教育培訓網，開設適應不同崗位保教人員專業發展的在職培訓課程，增強培訓針對性和實效性，多形式多渠道提升幼兒園教職工整體素質。

（五）健全與激勵監管督導，打造高品質學前教育

杭州市為健全督導與激勵制度，開展學前教育達標縣、強縣和學前教育達標鄉鎮、先進鄉鎮創建系列活動，定期復核創建單位，對評上達標縣和強縣的區、縣（市）及學前教育先進鄉鎮給予獎勵。同時，杭州市也在探索第三方評估機制，不斷優化完善督導制度，優化課程實施質量，打造高品質學前教育。

1. “檢查+督導”提升內涵

第三輪《行動計劃》中要求市、區（縣、市）教育督導委員會要加大對各地學前教育事業發展督導考核力度，重點開展學前教育經費投入和使用、小區配套幼兒園建設使用、教職員工配備及待遇保障問題、“小學化傾向”治理等專項督查督導。市政府教育督導室建立年度考核督導制度，各區、縣（市）政府教育督導室聯合教育行政部門對學前教育開展常態督查，督促鄉鎮落實責任主體，加大投入建設、規范辦園行為、理順管理體制，強化幼兒園督學，全省實現每所幼兒園都有責任督導。督導采用常規長線督導與短期的專項督導相結合，以“專項督查+規范檢查”等形式，加強對各級各類幼兒園規范辦園、保教質量、教師隊伍建設等方面的監測評估，不斷抓落實，促幼兒園內涵品質提升。

2. “評價+激勵”促優發展

早在《關于加快推進學前教育均衡優質發展的若干意見》中就要求市政府教育督導室修訂《杭州市學前教育達標和學前教育強縣督導評估指標體系》，繼續開展杭州市學前教育達標縣、強縣、達標鄉鎮、先進鄉鎮創建活動，對已評上學前教育達標縣和學前教育強縣的區、縣（市）要進行復核[9]。在第三輪《行動計劃》中也指出鼓勵各地探索開展第三方辦園質量評估[10]，并將評估結果作為年度考核重要依據。通過面向普惠性民辦園開展“一園一品”特色項目研討等活動。在規范民辦幼兒園辦園行為的同時，注重強化科學的學前教育管理理念，推廣優秀的管理經驗和內涵提升典型案例。以“評價+激勵”的推進引導幼兒園上等級、創示范、成名園，全面提升辦園質量，通過浙江省等級、現代化幼兒園評估等方式，以評促管、以評促優，滿足廣大人民群眾就近“入好園”的需求。

學前教育普及普惠以及優質的發展，杭州市一直在探索切實可行的路徑，不同時代人民對“美好教育”的要求也各不相同，雖然在學前教育普及普惠發展方面杭州不是浙江省做得最好的城市，希望通過本文拋磚引玉，期待各地學前教育普及普惠工作能夠有更好的前景與未來。

【參考文獻】

[1] 中華人民共和國中央人民政府.教育部關于印發《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》的通知[EB/OL].http：// www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5515284.htm.2021-03-16.

[2][7] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 杭州市學前教育促進條例[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov.cn/art/2017/11/16/ art_1228974653_40636261.html.2021-03-20.

[3] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 杭州市學前教育第二輪三年行動計劃（2016-2018年）的通知[EB/OL].http：//www. hangzhou.gov.cn/art/2016/10/19/art_1256295_7052633.html.2021-03-26.

[4][6][8][10] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 杭州市學前教育第三輪行動計劃的通知[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov. cn/art/2020/1/22/art_1228996548_6909.html.2021-03-26.

[5] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 杭州市學前教育三年行動計劃（2011-2013年）的通知[EB/OL].http：//www.hangzhou. gov.cn/art/2011/9/27/art_807782_1561.html.2021-03-26.

[9] 中共杭州市委 杭州市人民政府. 關于加快推進學前教育均衡優質發展的若干意見[EB/OL]. http：//www.hangzhou. gov.cn/art/2010/12/21/art_807919_1327.html.2021-03-20.

通訊作者：虞鄭娜，240056545@qq.com

（責任編輯 張付慶）