以系統整合提升 公共安全風險治理績效

楊聯 曹惠民

〔摘要〕 公共安全風險生成規律和外顯形態的復雜性決定了風險治理績效的提升，必須強化基于績效提升的系統整合與有效耦合。新發展時期風險治理績效的提升有賴于人們通過對可控因素的整合去應對潛在的風險和不確定性，而風險治理主體、風險治理過程、風險治理平臺、社會個體行為表達以及風險治理工具等關鍵成功要素則構成我國公共安全風險治理的重要載體和績效貢獻源。風險治理過程的重塑、部門協調機制的協同、信息與數據的集成以及治理工具（手段）的整合、社會公眾行為的自覺調適就成為風險治理績效提升和改進的關鍵控制點，也是新發展時期我國公共安全風險治理體系和治理能力現代化的重要“抓手”。

〔關鍵詞〕 系統整合，公共安全，風險治理，績效

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2021）02-0068-06

伴隨著現代化進程的快速推進，我國的公共安全面臨著來自于經濟、科技、政治、文化、生態環境等諸多領域的風險和挑戰，如何有效應對這些風險和挑戰就成為我國在新時代發展過程中的核心議題之一?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》把堅持系統觀念列為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則，明確強調“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進……注重防范化解重大風險挑戰，實現發展質量、結構、規模、速度、效益、安全相統一” 〔1 〕。我國的公共安全風險治理同樣要堅持系統整合原則，其根本目的就在于有效提升公共安全風險治理的整體績效、完善公共安全風險治理體系和治理能力現代化的政策制度、技術手段及其相應的治理機制與制度安排 〔2 〕。系統整合策略提出的一個重要背景是傳統公共安全風險治理機制缺乏整體性治理的思維、疏于系統整合而導致績效不彰。公共安全風險治理績效本身是一個多要素耦合的過程和結果，治理主體的協同合作、風險治理的過程的協調統一、輔助決策的信息數據集成平臺、治理工具（手段）的重組以及社會行為的自我調適從不同角度貢獻著公共安全風險的治理績效。作為公共安全風險治理績效的“抓手”，這五個方面相互影響、相互作用構成了公共安全風險治理績效的重要來源，缺一不可，而績效共識則是五個方面的重要導引，這也正是本文強調系統整合的動機所在。

一、主體整合：強化以政府為主導其他主體協同參與的合作治理機制

從整體性治理視角出發，現代公共安全風險治理是政府主導、其他社會主體協同參與的合作治理過程，相關部門或機構間的整合強調不同治理主體之間的合作與協同。從組織層面看，政府主導、其他部門和機構的協同參與應該成為公共安全風險治理績效的組織動能。因此，我們有必要從組織、領導和決策上強化對不同部門或機構間的有效整合，使得相關部門、機構在應對風險過程中能夠通過組織協同促進風險治理績效的改進和提升。

部門或機構間的協同整合程度影響風險治理績效。一方面，政府及其職能部門影響著公共安全風險治理過程中的決策、組織與協調，同樣也決定著相關的公共資源和權力的分配。另一方面，政府治理體系和治理能力的現代化程度將直接決定和影響著公共安全風險治理的績效。以疫情風險治理為例，歐美很多國家疫情失控的一個根本原因是政府的組織、引導和協調失靈。比如，有些國家在疫情出現時，不僅不專心抗擊疫情，反而將疫情問題政治化，這種政府治理與風險治理客觀需求之間的嚴重錯位導致疫情的失控。時至今日，有些國家還沒有將疫情風險治理作為本國政府的中心工作;政府和其他公共部門的組織、協調動能發揮程度也非常有限。美國聯邦政府與地方政府之間治理制度和機制的失敗也是其疫情風險治理“無解”的一個根本原因。美國的抗疫表現從反面證明了政府以及相關職能部門之間合作與協同的重要性，這種協同、合作是公共安全風險治理的組織動能的內驅動要素，它本身也是公共安全風險治理績效的重要組成部分。相對于歐美國家，我國在疫情發生之初，黨中央國務院堅持“人民至上”“生命至上”的理念，全力抗擊疫情，從中央到地方、從農村到城市形成了全國人民合作抗疫的政策和制度安排，所有政府部門和機構都將抗擊疫情、促進經濟社會有序恢復作為最大的政治。政府部門和相關部門的這種合作、協同是我國抗擊疫情取得階段性勝利的最重要的組織保障。

部門或機構間的有效整合有助于強化風險治理的組織動能?？冃П举|上是一個資源整合與機制創新耦合的過程和結果，但無論是資源整合還是機制創新，都離不開決策者和相關部門的主觀意愿及其相應的行動表示，離不開基于不同利益相關者在共識基礎上所建立的議事、協調和整合機制，它涉及諸多治理主體。它們之間如何協調并建構一個穩定的合作關系就成為一個核心議題。從風險治理績效生成的過程來看，風險治理績效的一個重要來源就是這些利益相關主體之間無縫銜接與高效的合作、溝通 〔3 〕。也就是說，在其他條件和要素不變的情況下，不同的政府職能部門、機構與智庫之間如果能夠建立一種運轉協調、溝通順暢的合作治理結構，就能夠實現風險治理績效的最大化。因此，不同部門之間必須建立一種橫向和縱向的議事、協調和整合機制，從事前的決策到事后的應急和恢復重建，在整個風險治理過程中都要強化政府與其他部門之間的協同效應，使風險治理的組織和領導過程不會產生由于組織失靈、協調失序而產生績效損失。否則，風險治理過程就不可能實現“帕累托最優”狀態，也就意味著會存在風險治理績效的損失。這種損失預示著由于部門機構之間缺乏整合而導致風險治理績效無法達到其應有的最優狀態。比如安全生產問題，它不僅僅是國家應急管理部門的監管和檢查就能解決的，它涉及多元治理主體與治理方法。從縱向看，職能部門、企業決策者甚至是一線員工都是風險治理績效創造的命運共同體;從橫向看，安全監管和其他部門，比如衛健委、生態環境部、國土資源部、工業與信息化部等部門之間，也必須就我國經濟社會發展過程中不同類型的風險建立起橫向部門協調機制、信息共享機制、業務整合機制以及溝通反饋機制。任何一個部門如果抱著固有的傳統思維，過分強調自己的部門利益，而疏忽與其他部門的協作整合，都會影響公共安全風險治理的整體績效。所以，政府的相關職能部門和其他的相關機構之間要建立一個常態化的風險防控、應急的議事、協調機制，保障不同的參與主體能夠在政府的指導下形成一個有序、有效治理的組織和領導機制，促進公共安全風險治理體系和治理能力的現代化。

二、過程整合：以績效為導向整合風險治理的三個階段

我國在快速發展過程中，公共安全風險事件或事故也頻繁出現，它涉及的領域眾多，已經對我國經濟社會的安全發展產生了較大影響。風險事件或事故的頻繁出現從另一個角度也說明了我國公共安全治理績效有待提升。如何提升風險治理績效？這里隱含著一個前置性問題即風險治理績效來自于哪里，也就是公共安全風險治理績效的來源問題。從另一個角度講，我們需要思考的問題是“誰，在哪里，以何種方式創造著公共安全風險治理的績效”。理解公共安全風險治理績效問題，需要理解風險治理的基本過程。

風險治理的三個階段整合是實現整體性治理的客觀要求。從風險生成和發展的基本規律以及人們應對的過程來看，我們可以將風險治理過程劃分為預控、應急和恢復重建三個階段，這三個階段的整合程度影響著風險治理的整體績效，政府決策、不同部門與機構之間的協調、政府與民眾間的溝通、不同社會主體的合作參與都會影響這三個階段的績效表現，因此，這三個階段對于公共風險治理整體績效的重要性不言而喻。這三個階段創造、生產風險治理績效的過程和內容各不相同，它們之間的相互協同和耦合過程最終決定著風險治理的績效。也就是說，風險治理整體績效的提升，必須以這三個階段為基本的分析單元，研究不同階段績效貢獻的作用機理，并且強調這三個階段的協同與整合，以實現公共安全風險治理績效的最大化。整體性治理是相對于傳統的碎片化治理而言的，它是三個階段整合與協同基礎上的系統治理，其目標在于提升風險治理的整體績效。以新冠肺炎疫情防控為例，2020年末及2021年初在局部地區有所反彈，在春節到來前，我國通過不同媒體，以多種形式倡導人們就地過年，同時，也積極向民眾廣泛宣傳如何有效防范、防控疫情蔓延。各地方政府也針對本地情況制定了防止疫情反彈和擴散的相關預案;具體措施更加精細化，健康碼的使用更加規范，通過網格化的管理強化了基層的疫情防控措施，體溫日報制度繼續推行。諸如此類措施，都通過基層的預防、預控措施有力地避免了疫情風險的發生和蔓延，減輕了公共衛生應急體系的壓力，同時也提升了我國疫情風險治理的整體績效水平。公共安全風險治理的整體績效對于風險治理三個階段的治理績效具有很強的依賴性。也就是說，在風險治理實踐中，政府必須高度關注這三個階段之間的整合，系統研究這三個階段績效生成的內在規律，將這三個階段作為我國公共安全風險治理績效提升的著力點和重要載體，明確公共安全風險治理績效貢獻的關鍵成功要素，從而為公共安全風險治理的精準施策提供參考。

在傳統的風險治理實踐中，預控、應急和恢復重建三個階段是相互獨立的，雖然人們對這三個階段也比較重視，但是對風險治理過程的整體績效關照不夠，導致在風險治理實踐中，這三個階段之間的“呼應和互動”比較有限，從整體績效的視角統籌三個階段的治理機制創新不夠。實踐中，甚至出現了預控、應急各自為政的困境，也就是說，我國公共安全風險治理過程中仍有改進風險治理績效的空間與可能。國家有必要從戰略的層面高度重視經濟、社會、科技、文化等不同領域風險的研究，從績效的視野系統審視預控、應急和恢復重建，系統深入研究不同階段風險治理的具體機制與相應的政策制度安排，針對每個階段的具體工作內容，精準施策，明確不同階段風險治理的堵點和難點，促進風險治理績效的有效提升。另外，國家也必須重視這三個階段的統一與協調。從避險的社會心理看，預防、預控更加重要，它是將風險控制在萌芽狀態的最重要的一個階段，避免了風險對既有的經濟社會秩序的破壞或傷害，因此，如何實現這三個階段之間的協調一致就至關重要。國家有必要通過政策引導和總體安全觀的落實，使得三個階段都得到應有的重視，實現基于績效導向的統一與協調，在精準識別風險生產和發展規律的基礎上，實現三個階段之間的有機統一。在此過程中，不能對三個階段厚此薄彼，任何一個階段都不能被忽視，政策設計必須堅持“三位一體”的整體思路。雖然風險的預控階段投入大，見效慢，甚至這個階段的風險預控績效很難外顯，決策者和領導者難以感知和體驗，但風險治理效能的內隱特征不能成為預控被輕視的理由，應該從頂層設計層面加強對風險預控的教育、引導或政策設計。國家、組織和個體都應該高度重視風險的預控或預防，將風險防控置于組織生存和發展的優先位置，這一點在信息社會、在風險迭代的背景下尤其要重視起來。要樹立安全是最高位的“1”其他是“0”的風險治理的基本理念，沒有“1”，再多的“0”都終究是0，切不可重視一方面，輕視甚至忽視其他方面。也就是說，國家及有關部門應該統籌預控、應急和事后的恢復重建階段，促進我國經濟社會的安全、高質量發展。

三、平臺整合：建立一個支持公共安全風險精準施策的信息數據集成平臺

公共安全風險自身生成和發展的形態具有特殊性，在沒有外顯之前，其自身主要以潛在的風險和不確定性狀態存在，人們無法感知，但是這種風險和不確定性確實以某種形式在累積，當這種風險和不確定性超過社會所能承受的限度時，風險就會觸發，并外顯給社會，給經濟社會秩序造成現實的破壞力?；诖耍藗儽仨氁劳行畔⒓夹g或大數據，挖掘風險生成和發展過程中的數據信息，通過運用信息技術對數據的挖掘和分析，探尋風險生成和發展的基本規律，加強風險的預測和監控，從而為風險的預控、預防和應急創造條件。

信息技術集成和交換平臺，在接收/傳播數據的同時，也反映了即將出現或已經出現的風險，因而成為應對現代公共安全風險和輔助決策的載體，對于風險治理具有重要的決策支持功能。現代公共安全風險治理能力從某種意義上講就是對信息和數據的挖掘，并系統研究信息數據背后的風險和不確定性。目前，我國各地所積極推進的信息化建設和政府數據治理創新為風險治理的技術平臺的開發與建設提供了良好的契機。

信息數據能夠幫助人們理解經濟社會發展過程中的風險與不確定性，同時也在輔助政府決策的過程中扮演著重要角色。同樣，風險的整體績效也有賴于信息的決策支持。公共安全風險治理過程中信息數據的開發、交流、共享也是貫徹總體國家安全觀的客觀需求。我們有必要研究信息數據及其集成交換的技術平臺對于風險治理決策的支持價值。從微觀上看，信息數據是風險生成和發展的一種特殊形態，信息是風險治理過程中行為、過程和結果的一種數據表達形式。從另外一個角度看，它在某種意義上又影響著人們對于風險和不確定性的認知、判斷，進而影響和制約著人們對于風險的決策和相應的響應策略。比如，在抗疫過程中，各地疫情的相關數據信息的公布一方面影響著不同地區的風險治理決策，同時也影響著普通的社會公眾的出行決策。也就是說，人們的行為受到相關風險信息數據的影響與制約。因此，政府必須高度重視相關信息和數據的收集與處理，重視風險相關的信息數據和平臺建設，重視相關風險信息數據收集、共享和利用，數據信息平臺的建立、運營和維護需要堅持政府主導、企業和其他主體協同參與的原則。地方政府要結合數據平臺建設的整體規劃，結合總體國家安全觀貫徹的要求和本地的實際情況，制定本地區公共安全風險數據及平臺的發展戰略和規劃，針對不同領域的公共安全風險，從政策上明確公共安全數據信息收集范圍、數據采集主體、數據采集方式等，這些數據和信息本身就是公共安全數據信息加工處理的具體對象和內容。

信息平臺的建設與運營是影響風險治理績效的另一個重要因素，它的建立和運行能力決定著其對于風險治理決策的輔助作用，要鼓勵相關企業和智庫積極參與，并給予相關政策和財政支持，充分發揮信息平臺的輔助決策功能。大數據和人工智能的快速發展，為風險信息過程中的信息化和集成化提供了充分的技術條件，主要體現為風險治理三個階段之間的鏈條整合、信息資源集成，特別是預控階段和應急階段的信息集成。比如，我國在疫情期間推出的健康碼，盡管有其自身的缺陷和不足，但是，毫無疑問，類似風險治理過程中的技術和服務創新為我國的疫情風險防控和應急提供了良好的基礎性支持。在此基礎上，可以在保障信息數據安全的前提下，以家庭和單位作為基本單元構建一個數據信息的集成平臺，服務于地區和組織的風險治理決策。中央政府和有關部門要打破部門與單位之間的技術壁壘，使得流動的信息實現充分自由的交互和共享，積極引導地方政府，構建統一的風險治理信息數據集成平臺，不同部門和機構之間信息交互、共享要實現技術系統接口、標準的統一和規范 〔4 〕，這有利于不同地區在共享和交換相關信息的過程中能降低成本。抗擊新冠肺炎疫情過程中，大數據和人工智能扮演著重要的角色，在優化各地的風險治理決策以及流行病學調查過程中有力地促進了風險治理績效的提升，但是相關的風險信息數據依然有改進的空間和余地。以健康碼為例，之前全國各地幾乎都有本地的健康碼，不利于疫情的整體防控 〔5 〕。2021年1月15日，國家發展改革委副主任連維良在2021年全國春運電視電話會議上表示，春運期間要落實好防疫健康碼統一政策、統一標準、全國互認、一碼通行。隨著全國各地加快推進健康碼互通互認，未來異地出行將不再需要申請當地健康碼，只需使用一個健康碼即可實現一碼通行、全國互認。實現“一碼通”有助于降低治理成本，從而有效提升風險防控的效能，為風險的精準施策提供技術支持。

四、工具整合：借助技術治理與政策規制的整合實現風險治理工具、手段的協同效應

治理工具本身是影響風險治理績效的重要因素。就公共安全風險治理而言，技術治理和政策規制是兩個傳統的風險治理工具。實踐中，這兩類治理工具各有所長，但它們之間的耦合程度不高，這也是影響風險治理績效的因素。因此，我國公共安全風險治理必須注重二者的整合，促進風險治理績效的提升。

從應對風險策略本身的內容和性質來劃分，主要有技術治理和政策規制兩種路徑。技術治理主要通過精細的技術開發去測量風險、評估風險，秉持“技術的更新或迭代能夠有效消解風險”這一原則，強調技術本身的開發與更新迭代，通過技術創新去有效規避風險，降低風險的破壞力，以技術應對風險，比如疫苗的研發，這就是一種防控風險的技術手段;再比如疫情防控期間的健康碼起初因為有漏洞而容易被人復制，后來技術人員就開發了動態的二維碼，防止人們進行復制，這是風險治理需求驅動的技術改進。政策規制則主要是政府、智庫等機構通過政策和制度創新，有效約束和規制個體行為、進而有效預控風險和消解風險的策略，比如政府的動員、引導等手段。

單純的技術和政策都不足以應對風險和挑戰，因此有必要借助于頂層設計實現技術和政策之間的有機統一，強化技術治理和政策規制的相互融合。以疫情防控為例，在應用疫苗研發、開發健康碼等技術手段的同時，還要依靠政府的政策和制度創新，為風險治理績效的提升提供雙重保障，這是風險治理績效提升的兩大關鍵策略。我國目前的風險研究雖然也強調合作治理，但是，風險治理的理論研究，同樣存在著技術和政策之爭，這兩種范式研究的優勢和不足都同樣明顯，如果能夠實現二者之間的整合，無疑將會大幅度提升風險治理過程的協同性，真正實現1+1>2的效果。技術治理策略如果輔之以良好的政策制度體系，必然使技術治理的優勢得以充分發揮;同樣，一個良好的政策制度體系，如果輔之以良好的技術，也必將有效提升政策實施的效果，提升政策本身的治理效能。技術治理和政策規制之間有整合的可能，也具備相應條件，關鍵在于不同的治理主體要正視二者之間的整合對于風險治理績效的價值。

在現代化過程中，我們所面對的風險已經成了新常態，需要正確認知風險及其治理效能。我國所面對的各種風險性質可能不同，但是它們有一個共同特點，即需要相關風險治理主體加強彼此間的系統合作，針對風險自身的生成邏輯，實施精準治理，強化預控，通過對“可控因素的整合”實現對“不可控風險”的有效管控。具體來講，需要實現風險治理過程的一體化、集成化，實現部門之間的無縫對接與高效合作，構建一個基于信息數據共享的信息交流平臺，實現人類行為與風險治理績效的內在統一，借助于技術治理和政策制度的供給實現績效導向的公共安全風險整體性治理機制的建構與完善。從系統論視角看，系統內部的整合有助于風險治理績效的提升，現實中，我們有必要詳細研究這種整合本身的可能性及可操作性方案，這是未來風險整體性治理策略實施的一個重點內容，需要進行深入研究。

五、行為整合：加強社會個體行為的協同整合與自我調適

行為之所以需要整合，是因為其與風險、不確定性之間有著紛繁復雜的內在關聯。不同治理主體的價值偏好和行為表達具有很強的異質性，這種異質性本身可能直接引致風險和不確定性。所以，公共安全風險治理體系和治理能力的現代化不僅要重視意識塑造、機構整合、制度更新，更重要的是從行為角度去理解風險，因為行為與風險有著紛繁復雜的內在邏輯，公共安全場域內尤其如此。

行為本身具有創造風險和消解風險的雙重屬性，正如著名的風險治理研究專家Renn O.所言：所有的風險都是人類創造和選擇的結果 〔6 〕2-4。如前所述，人的行為本身具有兩面性特征，即人的行為可能是風險的引致性因素，同樣人類行為的科學調適也可以成為風險治理績效的重要來源。也就是說，風險治理績效的提升要求我們重新認識人類的自身行為，有必要從系統思維的角度反思人類行為的整合與重塑。公共場域內，在風險治理過程中涉及不同的利益相關者：政府、企業、社區、學校、智庫，它們承擔著不同的角色與職能，尤其是在風險治理的不同階段，比如預控和應急階段，它們的分工是截然不同的。在風險治理實踐中，它們的行為本身表現出巨大的差異性，這種行為本身與潛在的風險、不確定性之間有著內在的邏輯關聯。它們所表現出的行為，或者創造著風險，或者成為抑制風險的核心力量?；诖?，公共安全風險的整體性風險治理必須充分考慮不同主體行為之于風險治理績效的邏輯與價值，進行行為整合。

行為整合是為了規避人類行為背后的風險和不確定性，實現經濟社會的安全發展和可持續發展。行為整合本身沒有一個確定的模板，但有一個基本原則：遵從國家的法律、政策和社會的公序良俗，以公共價值作為規范和約束人類行為的基本準則。如果類似的行為本身能形成一種合力，就會避免風險治理過程中的績效損失，有力提升風險治理的整體績效。具體來講，人們要對風險有個正確的認知和判斷，主動規避自己行為過程中的風險。就個體而言，人的行為包括認知、決策、合作、溝通等具體內容。在行為表達中，不同利益主體（政府、企業、大學和智庫等）需要就風險治理達成一致，建立一個不同利益相關者相互協同、合作的治理機制，充分發揮各自的優勢，促進風險治理績效的提升。歐美疫情防控最慘痛的教訓就是政府引導不夠，科學家的建議和意見并沒有切實應用于風險治理實踐。以最簡單的“戴不戴口罩”為例，歐美國家的一些民眾至今依然拒絕聽從科學家的意見和建議去佩戴口罩，有些人甚至為了拒絕佩戴口罩而游行示威。這是一種典型的民間反智主義傾向，這種行為加劇了疫情的嚴重程度。毫無疑問，政府、科學家和公眾針對風險的認知、判斷和決策的異質化、多極化、碎片化，是一些歐美國家疫情風險“失控”的重要原因之一。我國以及其他亞洲國家的實踐表明，佩戴口罩能有效阻斷疫情風險的擴散與傳播，實踐也充分證明，我國這種政府主導、嚴格限制社交距離，甚至在一定時間一定范圍內封城的做法能有效控制疫情的蔓延和擴散。歐美國家疫情失控與我國所取得的抗疫整體績效的比較，也啟示我們，面對這種史無前例的公共衛生安全風險時，政府、科學家和公眾不能各行其是，必須就風險及其治理進行充分有效的協商或溝通，達成高度共識，以提升風險治理的整體績效為導向，強化政府和其他相關社會主體的行為整合，為風險的整體性治理和治理績效的提升提供良好的社會基礎。

參考文獻：

〔1〕中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.

〔2〕胡象明，唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式〔J〕.華中師范大學學報（人文社會科學版），2010（01）：11-15.

〔3〕張玉磊.城市公共安全的跨界治理：屬性特征、治理困境與模式構建〔J〕.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2020（06）：32-38+129.

〔4〕張 喆，楊 松，王 寧，等.關于新冠肺炎疫情相關數據集成共享平臺研究〔J〕.統計理論與實踐，2020（01）：45-52.

〔5〕文 宏，林 彬.應急需求、技術賦能與政務服務創新——對“健康碼”數據流轉的考察〔J〕.電子政務，2021（01）：12-20.

〔6〕Renn O.Risk governance：coping with uncertainty in a complex world〔M〕.London ：Earthscan，2008.

責任編輯 周 榮