沈陽市耕地保護措施的實踐與成效

黃瑩

摘要：以沈陽市土地管理為例，從項目用地評估、存量用地利用、土地監測監管等方面，總結節約用地的具體措施，探討從政府、市場和社會層面提高土地利用效率的方法，以期為有效保護耕地和合理分配土地提供理論借鑒。

關鍵詞：耕地保護;用地評估;監管;成效

中圖分類號：F321.1;F292??? 文獻標識碼：A??? 文章編號：1674-1161（2021）04-0059-02

土地是人類發展的根本，節約集約土地是可持續發展的途徑之一。在建設國家中心城市進程中，需要破解土地資源供需緊張矛盾和落實節約集約優先戰略，通過保護農業用地筑牢可持續發展的根基。在此情況下，在保護耕地基礎上優化節約集約用地措施勢在必行。以沈陽市土地管理為例，介紹落實節約集約用地目標的具體措施，探討從政府、市場和社會層面提高土地利用效率的方法，以期為有效保護耕地和合理分配土地提供理論借鑒。

1 沈陽市保護耕地的具體措施

在節約集約用地管理上，沈陽市規劃、發改兩部門積極探索新機制和新模式，采取按項目供地、規范咨詢評審程序等新舉措，在存量挖潛、節約供地、保護農業用地、保護耕地、用地監管等方面獲得新突破，實現供地用地決策的科學化和規范化，真正走出一條管理科學和具有地方特色的用地道路。

1.1 優化項目用地評估

加強對土地資源的管控，在土地指標緊張的情況下，以保護耕地為前提，針對需求矛盾愈發突出的問題，改變以往“砍塊式”的粗放供地模式。具體措施為：由市土地管理部門統籌協調、科學謀劃和果斷決策，通過實施項目用地評估從源頭控制用地，筑起保護耕地節約集約用地的“防線”。

項目用地評估是由國家發改委批準的具有甲級資質的綜合性咨詢機構，對申請新增建設用地指標的項目嚴格審核，審查立項文件、可行性研究報告、工商注冊證明、規劃及開工計劃等相關情況后，對項目用地標準進行評估，并提出用地指標分配意見。

評估可有效避免粗放低效用地的現象，保障各類重點項目的用地需求。要件不齊備、投資不足、條件不成熟的項目暫緩安排用地指標，不符合標準和要求的項目削減用地規模。近年來的核減率達28%左右，優先保障新型工業化和信息化項目、縣域經濟、基礎設施等用地，確保有限的用地計劃指標用好用足。同時，住宅用地的縮減在5%以下，極大優化項目用地結構。

1.2 挖掘存量用地利用價值

保護“耕地”紅線，挖掘存量土地的利用潛力，走活節約集約用地的“棋局”。在耕地紅線必須堅守、增量指標嚴格控制的情況下，讓現有存量用地增值增效并發揮最大潛能。調查分析結果表明，沈陽市土地二次開發的潛力巨大。將鐵西區濱河新城、和平滿融等8個區域作為低效用地再開發示范區，積極擴展地下發展空間。將地下空間列為城市空間資源的重要組成部分，強化地上地下空間一體化、規模化和綜合化，構建交通、市政、防災、商業等綜合功能協調發展的地下空間網絡。近年來，共開發地下空間約350萬m²，進一步完善城市功能，促進城市向集約化、可持續方向發展。與此同時，最大程度地減少開發農業用地，保護城市周邊耕地。

1.3 強化土地監測監管力度

節約集約用地，重在嚴格監管，切實加大閑置浪費用地的跟蹤檢查和處置力度。對超出合同約定期限外滿1 a未動工開發的，依法征收土地閑置費用，并責令限期動工、竣工;滿2 a未動工開發的，予以堅決收回;對雖按合同約定期限動工開發，但開發建設面積不足1/3或已投資不足1/4，且未經批準中止開發建設滿1 a的，嚴格按閑置土地依法進行處理;對土地閑置滿2 a但不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等措施及時處置。

改革土地利用年度計劃指標的分配方式，將上一年度土地批后使用情況與當年新增建設用地計劃指標的分配掛鉤，重點圍繞批而未供、閑置土地等情況，對各區、縣（市）建設用地批后的實施情況進行逐一審查，并以此為依據在用地指標上予以相應的獎勵或扣減，使指標分配更加科學合理。通過加大監管力度，嚴格控制土地閑置情況的發生，將閑置土地變更為農業用地，以擴大耕地面積。

2 沈陽市保護耕地取得的成效

以保護耕地為前提節約集約用地，是破解發展和保護資源環境沖突的根本出路，也是促進經濟發展轉型升級的重要抉擇。近年來，沈陽市從頂層設計到末端管理，創造出一系列全新的用地機制，并取得顯著的成效。通過保護農業用地和耕地，改革土地利用方式和管理方式，不斷釋放“土地紅利”。當前，沈陽市利用占全省20%以下的建設用地，實現全省30%的經濟總量，承載全省18%的人口，為推動老工業基地全面振興、建設國家中心城市奠定堅實基礎。

2.1 建立新機制，緩解土地供需矛盾

隨著沈陽經濟的快速發展，用地需求持續增長與土地供應剛性約束之間的矛盾愈加突出。近年來，沈陽市各地區申報新增建設用地的計劃指標激增，需要采用建設用地面積和耕地面積增減掛鉤的方式來平衡。

節約集約用地的具體舉措有：通過“土地跟著項目走”評估，核減“不實”指標，擠掉用地申報中的“水分”;通過盤活存量開展低效用地再開發項目，增加土地利用的“養分”;通過加大工業地產建設力度，增加土地利用的新“成分”;通過強化監督檢查保證土地利用效率。這些新機制的實施，有效緩解土地供需之間的矛盾，為各地區的經濟發展掃除“土地障礙”，調動各地區招商的積極性和主動性，既保“耕地紅線”又促進發展。

2.2 政府主導多方參與，提高土地利用效率

充分融合政府、市場和社會三股力量，運用科學規劃、市場配置、標準控制、監測考評等手段，切實提升節約集約用地的能力和水平。堅持規劃先行，不斷強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位和整體管控作用，對建設用地進行數量控制、空間控制、用途控制，從而確保耕地面積不減少，進而實現土地的合理開發和高效利用。近年來，地均生產總值、固定資產投資分別是10 a前的5倍和15倍。

2.3 合理分配用地，保證重點項目需求

按照“有保有壓、保證重點”的原則，對年度新增計劃用地指標進行精細化管理，優先保障重點工業項目、近期開工項目的用地需求，對面積較大的項目分年度、分期供地，切實把握供地節奏。

通過合理分配新增建設用地指標、低效用地再開發等方式，有效保證重點項目的土地供應。同時，統籌安排新型工業化和信息化、縣域經濟、基礎設施、保障房等項目用地指標。在重點項目用地上，真正實現批必供、供必用、用必盡，為保耕地紅線、穩增長做出積極貢獻。

3 結語

近年來，沈陽市充分融合政府、市場和社會三股力量，把節約集約用地和保護耕地作為土地利用和管理工作的出發點和落腳點，全面落實最嚴格的節約用地制度，致力于保護耕地和提高土地利用效率。今后，沈陽市應進一步改造盤活低效用地，充分挖掘農村建設用地的可集約潛力，以保護農業用地和耕地。同時，進一步提高新增建設用地的批后供地率，加強建設項目竣工用地驗收工作。另外，還應采用增減掛鉤的方式平衡建設用地和耕地的比例。

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Practice and Effect of Cultivated Land Protection Measures in Shenyang

HUANG Ying

（Liaoning Natural Resources Affairs Service Center， Shenyang 110032， China）

Abstract： Taking Shenyang land management as an example， this paper summarizes the concrete measures of land conservation from the aspects of project land evaluation， stock land utilization， land monitoring and supervision， and discusses the methods of improving land use efficiency from the aspects of government， market and society， in order to provide theoretical reference for the effective protection of cultivated land and reasonable land allocation.

Key words： cultivated land protection; land-use evaluation; supervision; effect