財政支持水環境治理政策研究

作者簡介：宋俊生（1987— ），男，漢族，安徽合肥人。主要研究方向：財政。

摘 要：財政支持對于資源型城市發展不可或缺。水環境治理是污染防治攻堅戰的最重要的內容之一。水環境的治理關系著城市的存亡和發展，也和人們的健康息息相關。面對我國水環境日趨惡化的現狀，當務之急是治理水環境，國家治理的基礎和重要支柱就是財政支持，應該積極建設生態文明，制定相應措施，建立健全相應的法律法規，政府的財政支持不僅起到宏觀的調控作用，更應該提出具體可行的指導方法。在水環境治理推進工作中取得了成效，并為建設生態友好型公共財政做出貢獻。

關鍵詞：財政支持;水環境;治理;政策

資源型城市可持續發展是目前很多國家面臨的共同課題，隨著全球經濟的迅猛發展，原來追求經濟高速發展的粗放型經濟發展方式，為現在的生態環境和資源帶來了不可忽視的約束和壓力，尤其是水環境的治理又直接會對人民的健康產生影響。環保支出戰略意義和重點加大投資的地位得到確立，這就需要政府開始著手調整職能和財政支出結構，政府的財政支持是水環境治理的基礎，下面本文就對財政支持水環境治理政策展開研究。

一、政府對資源型城市實施財政支持的必要性

資源型城市即城市的生產和發展與資源開發有密切關系。政府有必要向資源型城市提供財政支持。具體體現在：

1）在資源型城市發展中有助于克服負外部問題和市場失靈。資源型城市的特點是產業結構單一。簡而言之，資源型城市依靠城市資源來發展本土經濟。資源型產業的壟斷發展使其他產業無法進入經濟發展，并對其他產業具有“排外效應”，降低了資源配置效率。另一方面，在自身發展過程中資源型城市也存在著嚴重的負外部性問題。資源型社會依托對資源的開采，但是資源分為可再生資源和不可再生資源，尤其是不可再生資源，無節制的開采會造成生態環境的失衡和資源的嚴重破壞，這種情況下，負責開采的企業又要對生態環境進行修復，企業發生額外的費用，不能充分反映商品的社會邊際成本，有限的資源負擔著很多產品，直接導致了負外部性問題，例如污染產品的大量生產、污染成本高和嚴重的環境污染等問題。發生這種情況后，僅僅依靠市場機制已不能解決該問題了，只有讓政府加強干預，并通過宏觀調控等手段干預市場，才能實現資源的有效配置，有效緩解了資源型城市發展過程中的負外部性問題和市場失靈。

2）對資源型城市的資本存量有效增長，并促進經濟發展。通過實現自身資本的積累或者引進外部資金方式，可以有效帶動經濟欠發達國家或者地區的經濟增長。由于近年來全球經濟都呈下滑趨勢，使我國資源型城市在發展過程中資金方面都普遍面臨嚴重的問題，而且目前又收到疫情的影響，進出口都變得特別困難，導致我國的市場供給側產過剩，國際市場資源類的產品價格一直呈下降趨勢，我國產品出口困難，不能產生經濟效益，對資源型城市財政的收入直接產生退減;另一方面，呈現“放養”方式的是資源型城市發展，城市規劃也取決于資源，結構混亂，有很多棚戶區改造以及環境污染嚴重。近年來，政府在資源型城市的民生安全和環境保護以及失業保險等方面投入了大量資金，導致資金缺口擴大和資金瓶頸。只有對資源型城市的財政支持，才能有效地增加區域資本存量，促進區域經濟發展。

3）有助于資源型城市的可持續發展。資源型城市的可持續發展情況更嚴重比普通的城市。資源型社會實現可持續發展，它將涉及經濟轉型，調整資源使用模式、生態環境管理和優化，以及許多其他任務。它的改變是單一的證明了其中的一種方式是無用的。不能實現城市可持續發展。其中，“經濟轉型”是最核心和最關鍵的問題。

4）致力于解決資源型城市發展中的社會問題。相比其他行業，如加工、制造業和高科技，資源型產業對人力資本較低層次的需求。資源型產業是我國的傳統行業，較低的閾值和投資時間短。人力資本的投資比重遠低于高新技術的投資比重。因此，工業資源型城市的人員素質的總體水平相對較低，他們吸引杰出人才能力薄弱，存在嚴重的人才流失現象并且人力資本的積累嚴重不足;資源型社會資源的開采，資源正在逐漸減少。需要更少的人力資本，下崗工人的數量迅速增加。此外，這些下崗工人通常單一技能，不能從事更復雜的工作。由于單一的社會形態，資源型社會不能提供更多的就業機會，很難就業，導致嚴重的社會問題。資源型城市很難獨自處理這些社會問題。政府必須有效地通過財政支持政策干預來解決上述在資源型城市社會問題，維護社會穩定。

二、政府財政支持水環境治理的現狀

（一）資源開發補償政策現狀

在資源開發補償方面，按照有償使用資源開發的原則，資源開發者方面，一定的稅費還是要對其征收，所增收上來的稅款用來補償對資源使用造成的資源缺口。在資源稅方面，近十年來資源稅收收入平均增長率超27%，增長速度很快。稅收是地方政府主要收入的主要來源，對于部分地區更是重要收入。目前我國主要針對多數礦產資源征收資源稅，其他資源等尚未開征資源稅。資源稅征收的主要目的就是將外部花費內部化，提高資源的使用效率，減少浪費。我國十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了資源稅法，資源稅法于2020年9月1日實施。2016年從河北開始水資源稅試點，已經擴大到北京、山西等9個省市區，新稅法總體有序平穩的進行著，征管也比較順暢，稅收的調節作用明顯，強化了納稅人的節水意識，抑制了地下水的開采，倒逼了高耗水企業節水，提高了用水效率，但是對于個人來講并沒有增加負擔。

（二）財政轉移支付政策現狀

作為新中國成立以后，長期實行的工業優先戰略的重要組成部分，為了增快發展速度，滿足大局觀得要求，資源型城市需要犧牲自身利益，煤炭、石油、木材等資源產品的價格被長期地壓低，這些資源產品是資源型城市的重要經濟來源，這在客觀上帶來了對資源型城市的不公平，長期以來，這導致資源型城市的財政困難和經濟發展水平低下，直接導致當前資源型城市的管理困境。另一方面，為了增加資源型城市的財政收入，中央政府也采取了多種措施，引導地方政府不斷增加對資源型城市的財政投入，換句話說，就是上至中央下至地方政府都在積極地加大資源型城市的財政撥款，以維持城市的持續發展。

（三）衰退產業援助政策現狀

隨著經濟結構的轉變，資源型產業已成為資源型城市的衰落產業。資源型城市的資源逐漸枯竭，城市處于被動轉型之中，但是依靠城市自身來實現轉型是困難的。資源型產業向其他產業的轉變需要政府的大力支持。中央和地方政府已經對資源型城市實施了產業出口支持機制。在援助的道路上，它包括直接援助和間接援助。近年來，資源型城市向產業下降的支撐方式已經調整。應實施以目標財政援助為主要手段的直接援助和以輔助手段為間接援助的手段，以提高援助的及時性，針對性和準確性。當中國的轉型取得初步成果時，政府應該回來幫助那些為發展做出巨大犧牲的資源型城市，并幫助資源型產業將損失轉化為利潤。

（四）替代產業扶持政策現狀

隨著資源的枯竭和國家生態保護意識的提高，原有的資源型產業逐漸衰落。可持續發展的關鍵是大力發展替代產業。中央和地方政府應采取措施，為資源型城市發展替代產業提供政策支持，建立和完善法律法規，完善城市基礎設施建設。采用多種渠道同時進行的方式，在政府財政支持的基礎上，吸引民間資本在資源型城市投資，發展替代產業;大力培養優秀人才，制定人才計劃，推動整個城市的素質的提升。政府調控是一只無形的手，帶動資源型城市實現產業結構的調整和優化并且利用市場機制幫助企業調整產品結構。為了順應現在的潮流，促進城市的可持續發展，政府加大對于資源型城市的科技投入，科技是改變生產方式的原動力，政府幫助資源型城市提高整體的科技研究水平，明確財政撥款的使用范圍，有針對性的實現轉型。

三、對政府財政支持政策實施問題的分析

近年來開展的一項全新工作就是水環境治理。其工作措施和保障政策也都在一個積極探索的過程中，盡管已經取得了良好的成效，但是仍然存在一些問題。財政保障政策所面臨的問題如下：

（一）地方財政收入總量小，制約了財政支持能力

資源型城市的資本積累不足，經濟結構單一，地方財政收入總量小，導致地方政府的財政收入不足以應付轉型需要的各項開支需求。財政資金保障的有限性與資金需求不斷增加之間的矛盾十分突出，這極大的制約了地方政府依靠自身實現資源轉型的能力。我們以合肥市環巢湖生態保護與修復治理工程為例，2012至2020年，環巢湖生態保護與修復工程累計投入資金250億元，其中市本級投入資金170億元，2021年計劃投資40.6億元，這是合肥市本級財政支持環巢湖生態保護與修復工程的最大力量，但仍與實際需要差距較大。

（二）吸引社會資金投入的難度大

水資源是不可再生資源，我們不能源源不斷地索取，就要另辟蹊徑，對已經被污染的水資源進行治理再利用，實現可持續發展，我們依舊用合肥市環巢湖生態保護與修復治理工程為例，合肥市在相關縣市（區）成立環巢湖生態示范區建設領導小組，領導小組下設辦公室，具體負責環巢湖生態保護與修復工程項目的調度。合肥市也積極探索“投、融、建、管”一體化的市場運作機制，積極探索搭建融資平臺，嘗試用融資，但受到方方面面多種因素的制約，首先巢湖的經濟效益在一些投資者看來經濟效益并不明顯;其次，巢湖的治理并不是一個能快速看到效果事情，治理過程較長，收回資本的時間就更長;最后，巢湖的治理難度較大，不可預見性也很高，無法保證治理過后是否能達到理想的經濟收益。這些都是導致吸引社會資金投入巢湖保護難度大的原因。

（三）資金使用管理有待強化

合肥市在進行環巢湖生態保護與修復治理工程項目時，所需要投入使用的保護治理資金，都是需要從政府申請財政撥款的，像這種資金有的是省級專項資金、有的是市本級配套資金。這些資金在投入使用和監管的時候，因為相關監管制度還不完善，并且資金的使用手續也在完善階段，績效評價系統也處于嘗試摸索階段，所以對專項監督檢查的力度還不夠大，就需要加大加強對專項自建的使用和管理。

（四）治理事權和支出責任不對等

污染的流動性是水的流動性形成的，結果會使治污主體和排污主體和不一樣，一般是上游把污染制造了，下游把污染治理了。因此一個問題就出現了，從支出責任與財政事權的方向來看，下游的治理的事權是水環境，但是責任卻是上游的支出責任，規章制度沒有明確的規定權責任，責任雙方，互相推諉，各執一詞，責任的分配不均勻，因為是上游的責任，卻要下游花費巨大的資金與人力來治理，使下游治理的積極性和主動性嚴重受影響了。

四、政府財政支持水環境治理的策略

（一）明確責任制度推動水環境的設施建設

按照“誰污染、誰治理”的原則，要明確權責劃分。具體來說，明確規范責任范圍，設立責任連坐制度，不管是河流的上游還是下游，只要這一段的水域發生污染，那么上游和下游就負有連同責任，兩個地方共同治理，共同治理有諸多好處，能夠搭建一支專業的人才隊伍，又能夠增加治理的財政預算，更能全面的掌握問題，提出最合適的解決方法。把污染的程度分級，不同的級別采用不同的治理方式。面對不同的污染級別，政府采取不同的處罰措施，可以更加及時明確的解決問題，有了一個相應的標準模板，就能更快的制定解決方案。對于相對表現較好的地區，政府要實行鼓勵政策，比如減免稅務調整用水費用標準等方式。

隨著中國人口的大規模增長，人民生活水平逐步提高，對水質的要求也逐步提高，現有的水環境的基礎設施已經無法滿足人民日益增長的用水需求。這就需要對現有污水處理廠進行提標改造或新建污水處理廠，增加現有的用水管道長度，提高污水處理設施的處理能力，擴大污水處理廠的覆蓋范圍。污水處理廠也避免沿用傳統的處理方式，污水處理廠的位置要選的合理，既能覆蓋居民的生活區域又不能占用過多的城市空間，面對污水處理廠的二次污染也要做到無害化的處理。要確保設施建設合理，覆蓋范圍廣，并且能夠有效的改善水質。

（二）探索建立長效的生態補償機制

建立流域水環境水平生態補償體系。詳細的來講，把補償段應該設置在行政區域的河流交叉口，制定出水質的標準，還要成立專門的定期檢測水質的小組，從而實現實時監測的目的。當河流中水的質撿超標時，上游應向下游支付生態補償資金。要保持制定的補償標準靈活性。在固定標準下，上游水質超標時，補償資金應高于下游污染控制成本，把補償機制當成污染控制主體的懲罰和激勵。運用經濟手段加強水環境治理工作，建立橫向的水環境生態補償機制，促進上游采取積極措施治理水環境，形成上下游水環境共同治理的新模式。我們不僅要實行橫向的補償機制，還要實行縱向的補償機制。縱向補償機制由政府驅動，要以財務控制為主導，依法懲處破壞水資源環境的行為，補償和獎勵保護資源和環境的行為，建立生態保護利益相關者的利益調節機制。

（三）設立新的監督模式

以水資源為主要立足自身的資源型城市應加快調整產業結構，并通過對產業結構進行優化，增加財政收入，在政府的財政支持政策下，現在是實現轉型的最佳時機。實施按效付費模式，進一步提高水環境治理資金績效。按水質付費其實是一種科學有效的河道整治效果考核評價體系。為什么這么說呢？因為按水質付費能督促地方政府注重往河道管養重保潔，提高保護管道的意識，為了收取更高的費用，就要嚴格的按照水質的標準執行，將河道水質作為河道養護的重要工作內容，居民每月可以通過水務部門看到每月的監測結果，如果水質不達標就有權利降低付費標準，非常有效的督促了水資源的管控。這一舉措提高河道水質，切實鞏固河道整治成果。

五、結語

綜上所述，財政支持對于水環境治理的發展非常重要，水環境治理的任務較為繁重，時間也非常緊張，需要集中大量資金和人力資源并投入，在污染治理領域，我們必須要多措并舉，實行由政府財政支持為主導的，各界社會資本參與為輔助的水資源綜合治理。通過明確責任制度，推動水環境的基礎設施建設，建立橫向的和縱向的生態補償機制，設立新的監督模式，按水質付費的全新方式來監督水質，以達到可持續發展的最終目的。

參考文獻：

[1]周立東，劉海源.財政支持水環境治理政策研究[J].環球市場，2019，000（008）：95.