基于社會脆弱性理論的城市災害風險防范機制研究

文/貴州工程應用技術學院經濟與管理學院 王永綦

一、社會脆弱性研究模型綜述

1976年，英國學者最早提出脆弱性對于災害研究的重要性。早期脆弱性概念一般用于自然災害的研究。而近年的研究則將重點轉移至人和社會在風險、災害形成時產生的脆弱性及其影響。

具有代表性的社會脆弱性研究模型主要有PAR模型、人－環境耦合模型、BBC模型、MOVE模型。

PAR（壓力和釋放）模型由Wisner（2004）提出，認為脆弱性是通過根源、動態壓力和不安全條件3個過程來確定的。模型明確了脆弱性的根源和驅動力，同時提出如何緩解脆弱性。但同時模型沒有考慮外部擾動、壓力和風險的作用。

2003年Turner、Kasperson等提出人－環境耦合系統分析模型。模型由三個層次構成：一是耦合系統中的人文與環境；二是人文、環境相互作用過程中面臨的擾動或壓力；三是耦合系統脆弱性的暴露、敏感性和恢復力的表現。模型重點從人文與環境耦合的角度進行脆弱性分析，充分考慮了脆弱性的暴露度、敏感性、應對與恢復力情況。但模型沒有區分環境脆弱性和社會脆弱性對整體脆弱性影響程度的差異。

BBC模型由Bogardi，Birkmann等（2004）提出。模型從環境、社會和經濟3個層面對脆弱性進行分析，暴露于脆弱性狀態下的不同層面受應對能力差異所限，導致不同程度風險發生。反饋－回路模型，針對風險和災難發生的不同階段，采取不同措施降低脆弱性影響。

MOVE模型由Birkmann，Cardona等在2013年提出。模型涵蓋脆弱性多元特征，解釋暴露、敏感性、社會響應能力與適應能力等核心因素，并整合脆弱性的不同維度。一方面，模型提出了暴露于風險下的系統，由于預防、應對和恢復能力不同，使得不同維度遭受損失程度不同，通過組織、規劃和實施可進行風險管治。另一方面，模型對社會脆弱性的發生機理解釋不夠充分。

比較而言，四個模型中MOVE模型更好地考慮了不同維度脆弱性因子，并提出通過組織、規劃和實施可進行風險管治，可有效降低重大突發事件中社會脆弱性的影響。

二、城市災害中社會脆弱性的作用機制

城市災害由自然原因或人為原因導致發生，對城市中人類生存發展造成威脅、對社會財產造成損失。一方面，城市災害易產生連鎖效應，即原生災害引發其他次生災害。如地震為原發災害，地震發生后，接續產生城市內建筑物坍塌、水電煤氣系統中斷等災害即為次生災害。往往次生災害造成的損失要遠遠大于原生災害。另一方面，城市災害具有放大效應。城市中人口高度聚集，社會經濟活動頻繁，因此可能產生的次生災害概率也越大，產生的損失也越嚴重。

高度人口聚集的城市在面臨突發災害時，表現出明顯的脆弱性特征。隨著城市化進程的推進，人類對自然的影響大大增強，地震、洪水、旱災、蟲災等自然災害造成的損失越來越小，而由人為因素引起的社會性災害快速增加。自然脆弱性在不斷向社會脆弱性轉變。

社會的暴露、敏感性和恢復力缺失，體現了社會脆弱性與城市災害間的交互耦合關系。在城市災害發生之前、中間與之后，通過風險防范機制的組織規劃實施，可以有效干預社會脆弱性，減少暴露、降低敏感性、提升恢復力。社會脆弱性作用機制如圖1所示：

圖1 基于MOVE模型的社會脆弱性作用機制

城市化進程快速發展催生了多重風險隱患。人口高度聚集，引發環境污染、能源短缺，使交通、供水、供電、醫療等公共服務設施承受巨大壓力，增加了城市脆弱性，極易引發各種災害。建立成熟有效的災害防范機制，將有效提升城市對災害的抵抗力。

三、城市災害風險防范機制構建

（一）多元協同是建立城市災害風險防范機制的基礎。1.民眾對城市災害的認知與響應。民眾對城市災害的認知與響應水平，影響了風險防范機制的建立。民眾間差異較大，不同年齡、受教育程度、職業等，都會產生不同的對城市災害的認知與響應。提升民眾整體的城市災害相關知識、減災技能、政策掌握、自救互救、災后心理恢復能力，都將有效減少城市災害中的社會脆弱性。2.社區在城市災害風險防范中起到戰斗堡壘作用。構建安全社區可以有效降低城市災害對民眾的影響，減少造成的社會經濟損失。構建安全社區需要做到以下幾項：一是要高效運行跨部門的合作；二是要針對不同類別民眾和不同災害形式，設立防災預防計劃；三是針對高風險人群、高風險環境設立有針對性的防災措施；四是有效溝通民眾與公共服務機構、民眾與政府間關系，做好信息、物質傳遞工作。3.政府是城市災害風險防范機制的核心。政府在城市災害中，如果對災害嚴重性認知不足、響應不及時、恢復能力低，將會產生政府脆弱性，即沒有提前預警，應對危機不及時，延誤最佳干預時間等。城市災害的風險防范機制綜合性強、復雜性高，需要一個強有力的主體成為核心主導。政府掌握豐富資源，同時掌握主流媒體。風險防范機制只有上升到國家行政高度，才能形成一套行之有效的體系。因此構建以政府為主導，協同民眾、社會、公共服務機制，形成風險防范體系，將對城市災害中的社會脆弱性產生良好的干預效果。

（二）城市災害風險防范機制構建。基于民眾、社區、政府等多元協同的風險防范機制，其路徑為減少暴露、降低敏感度、提升恢復力。1.減少暴露，提升應急響應能力。一是完善監測預警機制。風險防范成功與否取決于監測預警系統的有效性。首先，應采集城市災害相關數據，設立城市災害綜合數據庫。其次，應改造或開發滿足城市災害風險應急響應的集成化軟件，以此滿足不同風險水平控制。再次, 應充分利用現存的各類災害監測資源，提高城市災害預測預警與實時評估能力。最后，應依托社區信息，建設有效的早期城市災害監測預警體系。二是加強信息共享。風險防范機制的重點在于綜合性和時效性，即需要各層次、各領域之間的深度合作。在城市災害發生前或即將發生時，各個公共服務部門或管理部門之間如果可以做到信息資源的完全共享，可以提升城市災害應急響應的速度與有效性，最大限度減少災害損失。包括公安、醫療急救、水上遇險、森林防火、高速公路事故、市政搶修等方面，如果可以整合至同一平臺，將會實現快速反應、協調高效的應急聯動，達到防災減災的作用。2.降低敏感度，增強應對能力。一是加強城市規劃中的防災規劃。政府在進行城市規劃之初，就應加入防災規劃。對城市發展戰略進行風險評估，對城市建設項目進行風險評估，可以確保城市發展避開高風險區。二是保障政府防災投入。保證防災資金足額投入是開展防災工作的前提。不論是災前的物資儲備能力建設和基礎設施建設，災中應急能力建設，還是災后恢復重建工作，都必須要有資金保障。三是加強宣傳教育工作。應加強對民眾的防災減災宣傳，提升民眾的應對能力。有針對性地對青少年、中老年人受教育程度較低群體加大宣傳力度。3.提升恢復力。遇到重大城市災害，需通過提升恢復力來減低災害造成的惡劣影響。從民眾角度看，不應恐慌，以國家發布的信息為準，不傳謠，不造謠。增強自身的心理素質將有利于提升恢復力。從社區角度，按政府要求，嚴格執行防災減災要求，關心關愛社區民眾，在政府支持下，引入數字化、智能化、網絡化，有效提升社區自身抵御風險能力。從政府角度，應建立健全完備的應急預案，各級各部門政府機關聯動，開展災后恢復經濟工作。同時，還應積極發動社會各界力量參與，使提升恢復力措施有效落實。