關于加強行政事業單位國有資產管理的思考

辜曉荔

摘要：2021年2月1日，國務院發布了《行政事業性國有資產管理條例》（以下簡稱“條例”），作為我國行政事業性國有資產管理的第一部行政法規，條例填補了國有資產管理法規領域的空白，并將通過立法形式促進國有資產管理的法治化、規范化、科學化，提高整體管理水平。本文從闡述行政事業單位國有資產的概念入手，深入分析目前國有資產管理方面存在的問題，總結政府會計制度改革對國有資產管理帶來的影響，最后結合實際工作經驗，有針對性地提出了相應的完善建議。

關鍵詞：行政事業單位;政府會計制度改革;國有資產管理

行政事業單位國有資產是本單位履行政府職能、保障日常正常運轉以及提供公共服務的最基本的物質基礎。加強行政事業單位國有資產管理，對全面貫徹依法治國理念，提升政府部門的公信力，切實提高資產使用效率，具有重要的歷史意義和現實意義。

一、行政事業單位國有資產概述

行政事業單位國有資產是指本單位依法無償占有、使用的、所有權屬于國家所有的，能以貨幣形式計量的各種經濟資源的總稱。這里需要特別注意的是，廣義范圍的資產并不局限于具有實物形態的、有實物作為固定載體的資產，也包括貨幣資金、往來款項等以非實物形態形式存在的各種經濟資源。與企業持有的傳統資產相比，行政事業單位國有資產具有非營利性和無償性兩大顯著特點，其根本目的是為了保障和促進單位的發展。

二、行政事業單位國有資產管理存在的問題

（一）制度缺失，監督力度不夠

近年來，制度性文件不斷出臺，各項清理、清查等工作也持續開展，取得了一定的成效，但仍有部分單位落實情況一般。有些單位對政策法規學習不夠深入，對國有資產管理工作缺乏必要的重視，思想意識薄弱，未針對自身實際情況及時制定、強化內部管理規范，也未建立監督、評價體系，檢查、清查應付了事、浮于表面，造成內部管理缺失，存在極大的審計風險。

（二）產權不清，登記意識不強

根據產權登記的相關要求，凡占有、使用國有資產的行政事業單位，都應向國有資產管理部門申報、辦理產權登記。但在實際操作中，某些行政事業單位因分立、合并等歷史原因，產權未及時分割，賬面無記錄、重復記錄、錯誤記錄的情況時有發生。加上時間跨度過長，內部管理不善等原因，原始檔案材料缺失，后續認定工作無法開展。還有一些單位自行建造的固定資產，施工期限較長，缺乏必要的入賬依據和基礎材料，無法核定真實的價值。上述情況都對產權登記工作帶來較大的影響，無法完整體現國有資產的真實價值。

（三）臺賬不全，基礎工作薄弱

某些行政事業單位基礎工作較為薄弱，臺賬記錄不完整、不詳細，單位內部資產無法核對，賬實不符，賬賬不符的情況屢有發生;另外，年中抽查、年末盤點工作流于形式，未嚴格按照制度要求執行，賬面形成盤盈、盤虧后也未進行進一步核查，尋找原因，后續處置手續拖沓，造成賬面長期賬實不符。

（四）概念混淆，會計核算不嚴謹

根據政府會計準則中固定資產的定義，行政事業單位擁有或控制的，使用年限在1年以上的（不含1年）、單位價值超過規定標準的，且在使用過程中原有物質形態基本不改變的資產，都應作為固定資產核算。準則中同時規定，對于一次性采購的大批同類別物資，單位價值是否達到規定標準不是唯一的衡量指標，還應結合具體使用年限來判斷是否應確認為固定資產。準則中所說的規定標準，指的是單價超過1000元的通用設備，或單價超過1500元的專用設備。但在實際核算時，某些財務人員對準則的理解不夠透徹，或者是為了規避后續固定資產管理，簡單地將原本應該納入固定資產范圍的資產直接費用化，一方面使得單位的資產價值無法得到真實的體現，另一方面也使得這些資產后續管理缺乏必要的約束，形成內控管理的漏洞。

這種現象在無形資產方面更為嚴重，政府會計準則第4號中對無形資產有明確定義，但是長期以來大家重視程度不高，加上定義過于狹窄，如何判斷無形資產的標準，如何確認無形資產的入賬價值，精準劃分資本化和費用化，是很多財務人員頭痛的地方，即便是專業的審計人員，也可能因為對政策文件理解的角度不同，影響其在報告中的最終判斷。

（五）配置不齊，人員素質不高

根據內部控制管理要求，不相容崗位必須職責分離，比如貨幣資金支付的審批與執行、保管與盤點、會計記錄與審計監督、資產配置及處置的申請與審核、配置與驗收等。但是在實際工作當中，行政事業單位人員編制數有限，一人多崗的現象無法避免，長此以往舞弊風險較大。加上部分單位人員本身專業與實際業務脫鉤，后續的職業培訓教育也無法跟上，業務素質始終得不到提高，資產管理的精細化和規劃化水平始終得不到提升。

（六）效率低下，資產配置不合理

由于行政事業單位的資產無法直接產生經濟效益，且預算資金基本能得到保證，有些單位養成了隨用隨買，想買就買的不良風氣，對日常資產的采購缺乏計劃化性、前瞻性，也未進行必要的比價程序，加上有些負責人只關注業務，忽視資產管理這些細節性的具體工作，致使部分固定資產長期處在無維修、無保養、無管理的三無狀態，人為縮短了資產的使用壽命，這是對資源極大的浪費;另外也有些單位，因公用經費有限，盲目追求低價，忽略了資產實際使用的效果，特別是電子類產品，本身更新換代的速度較快，如果僅關注價格而忽視了實際的工作需求，很可能新購置的資產馬上就被淘汰，反而是另一種形式的浪費;還有一些單位，在安裝操作系統、配置安全軟件時，因正版的價格過高，轉而選擇盜版系列，從當時來看好像是為單位節省了大量的資金，但是長此以往，對系統的安全性、數據的保密性都是一種隱患。

（七）管理粗放，往來款清理不及時

在實際工作中，行政事業單位普遍對往來款項的管理較為粗放，經辦人員責任心不強，長期掛賬、呆賬、死賬大量存在，賬齡分析形同虛設。一方面行政事業單位成立年限較長，往來款項的歷史成因較為復雜，經辦人員又多番更替，檔案資料缺失，這些都給后續清理工作造成障礙，想要靠“新官理舊賬”，難度之大可想而知;另一方面，現行的會計制度中，對于逾期規定年限以上的，有確鑿證據表明確實無法收回的往來款，按規定報經批準后予以核銷。但是如何定義無法收回，如何舉證存在很大的難度，報批流程也較為繁瑣，這也是很多單位不及時處理掛賬款項的主要原因。資金管理的不規范使得國有資產流失的風險顯著增加。

三、政府會計改革對事業單位國有資產管理影響

（一）細化資產分類，規范確認標準

行政事業單位因其單位性質、資金來源和業務職能的特殊性，其所持有的資產種類較多，形成原因各異，與傳統企業所有的資產差異較大，簡單套用企業會計準則中固定資產的確認條件、分類標準、計量方式等，可能無法精確記錄、核算那些具有特殊用途的國有資產，使得行政事業單位財務報告的真實性、合理性大打折扣。出于各方面考慮，政府會計制度進一步細化了公共基礎設施、政府儲備物資、保障性住房、文物文化資產等概念，并對一些容易混淆的小類型做出具體的規定，將特殊資產與普通固定資產分門別類，單獨核算。既能保證賬面價值的完整性，大力提升了會計信息質量，同時也能充分體現行政事業單位承擔社會責任的特殊性。

（二）轉變核算模式，實提折舊、攤銷

過去行政事業單位普遍采取收付實現制的核算模式，在固定資產、無形資產的會計核算中未考慮折舊、攤銷，賬面僅體現購置或取得時的原始價值，無法準確反映資產的實際價值，也無法全面反映資產存量、配置、使用、處置、收益各環節的價值情況。作為政府會計制度中重要的一項改革，各單位需要與企業一樣，以權責發生制為基礎，按月對符合要求的固定資產、無形資產進行折舊、攤銷，充分考慮到固定資產等在使用過程中的損耗，真實完整的體現國有資產的實際價值，避免財務信息的偏差。

（三）調整核算基礎，強化往來款項管理

2011年3月，《十二五規劃綱要》提出，政府會計制度的改革對財務報告提出了更高、更新的要求，逐步建立政府財務報告制度是大勢所趨。根據財政部的工作部署，上海市作為前期試點城市，自2012年起，開始試編權責發生制政府綜合財務報告。全新的政府綜合財務報告中強調以權責發生制為基礎，并將所有的收入、費用、應收、應付款項明細到具體的往來單位，為后期合并報表時的合并、抵銷提供信息基礎，更全面、更科學、更真實的反映本單位、本級政府整體財務狀況和運行情況。根據政府綜合財務報告的編制要求，各單位之間的經濟業務都必須按年度予以確認，在一定程度上促使行政事業單位及時、主動地開展清理工作，一旦發現差錯也能及時進行賬務調整，降低了錯掛、漏掛的可能性。另外，作為公開報送的財務報告，所有數據公開透明。作為單位負責人應當充分認識到報告的重要性，對報送數據的真實性、完整性負責;作為主管部門應當主動加強政策培訓及業務指導，做好監督、審核工作。

四、加強行政事業單位國有資產管理的措施

（一）加強制度建設，轉變管理理念

行政事業單位各自承擔的政府職能不同，組織架構、管理模式各異，在制度建設方面還是應該結合各單位實際，制定、完善與自身情況相符合的內部管理制度，重在細節管理，增強制度的可操作性、可實踐性，形成事前審批、事中監督、事后評估的管理機制，真正做到有據可查、有法可依、有章可循，切實減少國有資產流失現象的發生，進一步促進提高國有資產管理水平。另外，更關鍵的是要轉變原有的管理理念，要清醒地認識到國有資產管理是單位每一個員工共同的責任，特別是主要負責人要與時俱進，改變“重業務，輕管理”的錯誤思想，多向先進單位學習、借鑒管理經驗，提升管理層級。

（二）加大監管力度，建立考核機制

對于任何一家單位來說，沒有制度將會使管理工作的進行缺乏規范性，但是空有制度，無人執行或者無人監管，那再好的制度條款也是形同虛設。要保證制度的貫徹落實，除了加大宣傳力度，做好宣貫工作之外，必要的考核機制也是不可或缺的控制手段。一方面通過制度文件將資產管理的責任落實到各人、各科室、各主管領導，堅決執行“誰領用、誰負責”“誰主管、誰擔責”的基本原則，確保資產管理不留空白;另一方面利用科學合理的考核機制反饋責任落實的實際效果，確保資產管理的全過程可追溯，可追責，并與績效相結合，獎罰分明，促使每一個員工積極主動參與到資產管理這一項工作中去。具體形式上，除了年末盤點等固定動作外，也可以采取不定期抽查等多種方式，還可以利用內外部審計、資產清查等機會對國有資產管理進行全面的專項審計，充分發揮其在規范資產管理方面的指導作用，及時發現并解決在行政事業單位內部的國有資產管理方面存在的問題。

（三）加快信息化建設，改進資產管理手段

在信息技術高速發展的今天，傳統的資產管理方式顯然無法跟上單位業務發展的步伐。充分運用信息技術手段，優化資產管理模式對單位的長遠發展有著極為重要的現實意義，也是社會不斷發展前行的必然趨勢。通過建立與本單位實際情況相符合的資產信息化系統，實現將資產管理由購置-入庫-領用-日常維修-折舊攤銷-調撥到報廢的全生命周期管理，所有檔案資料、技術數據、審批流程都通過系統流轉記錄，避免缺失或人為形成的差異;將資產系統與會計核算系統直接對接，入庫、折舊攤銷、報廢等通過模板憑證自動生成記賬憑證，既避免業務人員與財務人員對資產錄入名稱不一致造成的差異，也防止人工計算折舊攤銷產生的數字差異。另外，還可以充分考慮資產月報、預算、決算的數據對接，自動提取相關數值，為不同的報告閱讀者提供多方位的數據信息。通過這種全新的管理方式，不但可以大幅減少基層工作人員的工作量，提升工作效率，也可以最大程度的降低差錯的產生，提高內部資產管理的信息化水平。

（四）強化公物倉管理，充分盤活資產

在行政事業單位，國有資產使用效率低下、管理不善等問題，一直受到社會各方詬病。為貫徹落實黨中央、國務院關于政府要帶頭“過緊日子”要求，市財政局、市機管局于2020年9月聯合發布《上海市市級行政事業單位國有資產公物倉管理辦法》（試行），為積極盤活存量資金資產，高效使用資產指明了方向。公物倉管理主要是針對那些長期低效運轉、閑置、超標準配置的資產，通過公物倉管理信息系統開展統一管理、調配和處置。管理辦法強調，今后各行政事業在預算編制和預算執行環節，凡是涉及新增資產配置的，原則上應優先調劑使用符合條件的公物倉資產，確實無法調劑使用的再安排預算資金購置新增資產，從源頭上促進行政事業單位厲行節約。對于本單位閑置的資產，也應及時納入公物倉管理，真正做到資產的循環利用，將國有資產使用效率最大化。

五、結束語

近些年來，隨著各項制度的不斷出臺，國有資產管理工作逐漸趨于完善，但是仍存在一些不足，個別歷史問題還沒有得到有效地解決。因此，行政事業單位還應該根據自身的實際情況，加大監管力度，通過信息化管理的手段以及行之有效的考核機制，促進行政事業單位國有資產管理的進一步提高。

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