制度優勢到治理效能的轉化研究

吳增禮 肖佳

[提 要]把我國的獨特制度優勢更好轉化為國家治理效能，是新時代國家治理活動的重要價值追求，也是推進國家治理現代化建設的應有之義。制度優勢與治理效能具有緊密的內在聯系，制度優勢是實現理想治理效能的基本前提，治理效能是檢驗制度優勢的重要標準，治理效能的發揮“倒逼”制度優勢的自我完善和發展。當前，推動制度優勢更好向治理效能轉化還面臨一些困境，外部環境錯綜復雜阻礙制度優勢的彰顯、治理體系不夠完善制約制度優勢的轉化、治理能力供給不足削弱治理效能的實現程度。要實現制度優勢向治理效能的轉化，必須堅持黨的全面領導，提升治理能力;改革完善治理體系，強化制度執行;提升全民參與治理，凝聚社會共識。

[關鍵詞]制度優勢;轉化;治理效能;內在關系;轉化困境;推動路徑

[作者簡介]吳增禮：湖南大學馬克思主義學院教授，博士生導師，主要研究方向為中國傳統文化與思想政治教育、中國傳統文化與馬克思主義中國化;肖佳：湖南大學馬克思主義學院博士研究生。

我們黨在總結我國國家制度和國家治理體系顯著優勢的基礎上，明確提出要把制度優勢更好轉化為治理效能。黨的十九屆五中全會把“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時期我國經濟社會發展的主要目標之一，這為新時代開啟“中國之治”提供了科學指引和基本遵循。站在社會主義現代化建設新征程的新起點上，探索如何繼續保持和彰顯中國特色社會主義制度的顯著優勢，并將其更好地轉化為治理效能，就成為亟待我們深入研究的重大現實課題。本文擬探討以下三個方面的問題：第一，明晰制度優勢與治理效能之間的內在關系;第二，分析制度優勢向治理效能轉化面臨的現實困境;第三，尋求制度優勢更好向治理效能轉化的實現路徑，以期為國家治理效能提升和國家治理體系和治理能力現代化建設提供有益借鑒。

一 制度優勢與治理效能的內在關系

中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，相較于資本主義制度，具有多方面的顯著優勢。新中國成立70多年來的實踐充分證明，中國特色社會主義制度是一套科學、務實、有效的制度體系。治理效能是治理能力和治理效果的有機結合，能夠反映國家制度和治理體系所指向的治理目標的實現程度。制度優勢與治理效能相輔相成、相互促進，是辯證發展、雙向互動的有機整體。深刻把握制度優勢與治理效能的內在聯系，是把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能的基本前提。

（一）制度優勢是實現理想治理效能的重要前提

制度為治理服務，同理，國家治理效能實現的背后離不開制度優勢的支撐。效益論認為，“獲取效益是一個組織存在的根本，也是管理的終極目標”王益鋒.管理學[M].西安：西安電子科技大學出版社，2007：79.]。要獲得最佳管理效益，離不開管理者、管理思想、管理制度、管理方法、管理環境等基本資源的有效整合。國家治理效能是治理體系和治理能力現代化的效果目標體現，如何在治理成本支出更低的條件下取得更高收益，不斷提高國家治理效能，離不開完備制度體系和強大治理能力的有力支撐。鄧小平強調，“要從制度方面來解決問題”[鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：348.]，“制度是決定因素”[鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：308.]，就是強調制度的國家治理價值。“制度優勢是優秀的治理效能的必要前提。”[歐陽康，楊國斌.將制度優勢更好地轉化為治理效能——訪華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康教授[J].馬克思主義理論學科研究，2020，6（01）：8.]傳統舊中國制度貧乏，“最終未能找到一種制度設定，來實現一種和諧、進步的社會”[文池.北大訪談錄[M].北京：中國社會科學出版社，2001：8.]。但是，新中國成立后，中國特色社會主義制度日趨完善，其獨特而顯著的優勢為提升國家治理效能提供了必要前提。在黨的十九屆四中全會上我們黨全面總結和概括了中國特色社會主義制度的13個優勢，依靠這些制度優勢，黨領導人民創造出經濟快速發展和社會長期穩定的兩大奇跡，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。可以說，中國特色社會主義制度的顯著優勢是全面提升國家治理效能的制度前提和堅實保障。

縱觀中國特色社會主義制度的三大發展階段，可以發現，治理效能的實現程度，關鍵在于充分發揮制度優勢。在制度初創階段，為了實現民族獨立和人民解放，黨領導人民通過革命不斷探索和構建了社會主義基本制度，為提升國家治理效能提供了根本制度保障。隨著制度體系的進一步完善，中國特色社會主義制度在治理實踐中日益彰顯出強大生命力和顯著優勢，助推國家治理效能不斷提升。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“十三五”時期，“國家治理體系和治理能力現代化加快推進，中國共產黨領導和我國社會主義制度優勢進一步彰顯”[中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[N].人民日報，2020-11-04（01）.]。依靠具有顯著內在優勢和鮮明比較優勢的中國特色社會主義制度，黨和國家在政治、經濟、文化、社會、生態等多個領域取得了一系列歷史性成就，有效提升了國家治理效能。與此同時，堅持黨的集中統一領導、堅持全面依法治國、堅持獨立自主和對外開放相統一等顯著制度優勢不斷顯現，為實現人民幸福安康、社會和諧安寧、國家團結統一提供了堅實保障。為此，可以說，制度優勢是治理效能的源泉，治理效能有賴于制度優勢來實現。在走向第二個百年奮斗目標的新征程上，必須充分發揮中國特色社會主義制度的巨大優越性，以“中國之制”支撐“中國之治”，進而才能在治理實踐中產生良好國家治理效能。

（二）治理效能是檢驗制度優勢的重要標準

馬克思認為，“人的思維是否具有客觀的真理性，這并不是一個理論的問題，而是一個實踐的問題。人應該在實踐中證明自己思維的真理性，即自己思維的現實性和力量。”[馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972：16.]實踐是檢驗真理的唯一標準，判斷一種制度是否科學有效，是否具有顯著優勢或優越性，需要通過國家治理的實際成效來檢驗。按照歷史唯物主義的基本原理，“能夠順應、保護、促進生產力和經濟基礎發展，并能夠根據其需要而自我更新的生產關系和上層建筑就是好的、具有優勢的制度。”[歐陽康.制度優勢轉化為治理效能的內在機理[J].河南社會科學，2021，29（07）：3.]中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的，始終深深扎根于中國的社會土壤，牢牢立足我國發展實際，國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開。這一制度體系能否有效解決現實社會問題，是否真正具有顯著優勢和有效性，需要通過我國的治理實踐和治理效能來驗證。

治理體系的有效性需要在國家治理廣泛實踐中加以檢驗。國家治理效能是驗證和彰顯制度優勢的有效途徑。[參見：歐陽康，楊國斌.將制度優勢更好地轉化為治理效能——訪華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康教授[J].馬克思主義理論學科研究，2020，6（01）：10.

]經過黨和人民長期的接續奮斗，我們開創性地建立了黨的集中統一領導制度、人民代表大會制度等根本制度，建立了民族區域自治制度、社會主義市場經濟體制等基本制度，創新和完善了包括經濟體制、政治體制、文化體制等在內的重要制度，推動中國特色社會主義制度更加完善。習近平強調，“看一個制度好不好、優越不優越，要從政治上、大的方面去評判和把握。”[習近平.習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：122.]因此，要檢驗中國特色社會主義制度是否具有明顯優勢，就是要看這一制度體系在治國理政的實踐中能否有效預見和應對國內外復雜風險挑戰，保障國家和社會生活有序運行;是否有利于國家的長治久安、經濟的快速發展和社會的穩定和諧;能否始終堅持以人民為中心，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，實現發展成果由人民共享;是否具有自我完善的制度韌性，能夠促進治理體系更加科學、治理方式更加有效、治理水平更加突出，等等。新中國成立70多年來的治理實踐和治理效能充分證明，這些制度是順應時代發展潮流、符合中國具體國情和滿足人民美好生活需要的。它們在改善民生、增進人民福祉、促進社會公平正義方面發揮了重要作用，最大程度地促進了我國社會生產力的發展，是被我國治理實踐和治理效能所證明的具有強大生命力和顯著優勢的制度體系。當然，在制度構建完善的過程中，也曾經歷過曲折，甚至犯過失誤。但是我們黨始終堅持把治理效能作為檢驗制度是否具有優勢的重要標準，根據治理效果及時改革和調適不符合社會發展要求的各項體制機制和法律規章制度，不斷促進我國制度和治理體系與時俱新，促使治理效能不斷提升。因此，國家治理效能成為反映制度優勢的重要指標，中國特色社會主義制度的鮮明優勢也必須通過治理效能來實現和彰顯。

（三）治理效能的發揮“倒逼”制度優勢的自我完善和發展

我們黨的治國理政實踐充分表明，治理效能發揮和顯現的過程，就是進一步完善和創新治理體系、形成和彰顯制度優勢的過程。“歷史層累”理論認為，“凡是一件史事，應當看他最先是怎樣的，以后逐步的變遷是怎樣的”[顧頡剛.古史辨：第1冊[M].上海：上海古籍出版社，1982：59-60.];任何一件事情的發生和發展“都有其前因后果，其產生不是孤立的，其發展是相互聯系的”[劉俐娜.顧頡剛學術思想評傳[M].北京：北京圖書館出版社，1999：168.]。這一理論主張用動態和發展的觀點去考察事物演進的歷程，為認識我國制度優勢的生成過程提供了非常重要的參考。中國特色社會主義制度優勢并不是天然形成的，而是經歷了一個漫長的發展過程。在這一過程中，治理效能的不斷顯現“倒逼”我國制度優勢的自我完善和發展。

不同時期對治理效能目標的追求以及在治理實踐中展現出來的成效，都能夠在一定程度上激勵或“倒逼”我國制度優勢的不斷完善和發展，也進一步明確了今后應該堅持和鞏固什么，完善和發展什么。一方面，我國一系列歷史性成就的取得彰顯了中國特色社會主義制度和治理體系的巨大優勢，并進一步堅定了人們的制度自信。新中國成立70多年來，我們黨領導人民創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡，這一偉大成就的取得凸顯出中國特色社會主義制度多方面的顯著優勢和適用性。譬如黨的領導制度、人民代表大會制度、社會主義市場經濟制度，等等，這些能夠轉化和生成高效治理效能的制度優勢值得進一步堅持和鞏固，進而在新發展階段發揮更大的價值，實現更高層面的完善和發展。另一方面，原先適應生產力發展水平的某些治理體制和機制，沒有隨著經濟社會發展及時改革完善，逐步成為發展的“絆腳石”。習近平強調：“搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題。可以說，改革是由問題倒逼而產生。”[十八大以來重要文獻選編：上[G].北京：中央文獻出版社，2014：497.]由于受到多重復雜因素的影響，在治理實踐中可能會產生治理效能不足或者生成負面治理效能等問題，而這些負面效應反過來會促進我國治理體系的不斷調試和優化，“倒逼”制度優勢的完善和創新。科學分析某些負面效能產生的深刻原因，我們就能聚焦一些關鍵領域和關鍵環節對制度優勢進行動態調試，基于問題導向對制度設計和制度優勢本身進行審視，激勵我們敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬，積極推進治理體系的優化和制度優勢的進一步合理與科學。

二 制度優勢向治理效能轉化面臨的困境

經過新中國成立以來的長期努力，我國制度建設取得了一定成效，在治理實踐中彰顯出巨大生機活力和制度優勢，特別是進入新發展階段，“制度優勢顯著，治理效能提升”[中共十九屆五中全會在京舉行[N].人民日報，2020-10-30（01）.]。但與我們黨和國家肩負的歷史使命和治理現代化建設的目標相比，還存在一些不盡適應之處，“我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上還需要下更大功夫”[習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：105.]。同時，已有的制度優勢不會自動轉化為治理效能，為此，在堅持和鞏固制度優勢的同時，做好“反向制度預設”[江必新，馬世嬡.將制度優勢轉化為治理效能的若干思考[J].科學社會主義，2021（02）：134.]同樣重要。以反向思維自覺思考和深入探析當前妨礙制度優勢向治理效能轉化的現實困境，是推動我國制度優勢更好轉化為國家治理效能的基本前提。

（一）外部環境錯綜復雜阻礙制度優勢的彰顯

外部環境帶來的風險挑戰，是影響制度優勢彰顯和國家治理效能實現程度的重要外部要素。當前，世界正面臨百年未有之大變局，我國正處于民族偉大復興的關鍵時期，又踏上了實現社會主義現代化強國的新的趕考之路，不穩定不確定因素顯著增多，對制度優勢的彰顯和治理效能的提升帶來了嚴峻挑戰。從國際上看，百年變局與世紀疫情交織疊加，經濟全球化、文化全球化不斷擴張，多元價值交融、多元思想交鋒問題日益凸顯，意識形態領域看不見硝煙的戰爭無處不在，各種不同思想文化相互激蕩甚至發生沖突。一些西方媒體大力宣揚西方價值理念和制度模式，抹黑、攻擊中國制度和中國模式，不斷拋出“中國威脅論”“中國崩潰論”等論調，致使部分民眾在思想觀念上出現了某種程度的迷茫、困惑與混亂，對強化中國特色社會主義制度認同、彰顯中國特色社會主義制度優勢產生了不利影響。如何在國際環境已經發生深刻變化的背景下更好彰顯出我國制度優勢，并順利實現向國家治理效能的轉化，已經成為當前國家治理研究亟須直面和解決的復雜難題。

另外，從國內宏觀環境來看，我國制度優勢尚未完全轉變為全民的思想共識，[參見：歐陽康，楊國斌.將制度優勢更好地轉化為治理效能——訪華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康教授[J].馬克思主義理論學科研究，2020，6（01）：11.]促進制度優勢更好向治理效能轉化的社會氛圍不夠濃厚。“我們現在所處的，是一個船到中流浪更急、人到半山路更陡的時候，是一個愈進愈難、愈進愈險而又不進則退、非進不可的時候”[習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話[N].人民日報，2018-12-19（02）.]，擺在全黨全國各族人民面前的任務尤為艱巨。新發展階段對我國國家治理能力、治理成效、治理格局等方面也提出了新的更高要求。但目前現實生活中漠視制度、藐視法規的現象還不同程度存在，部分社會成員尚未從思想上牢固樹立制度權威意識，自覺按制度法規辦事的意識不強。其次，部分民眾對我國制度及其優勢認識模糊。一些人由于知識水平有限，只能從簡單生活體驗進行理解，未能對中國特色社會主義制度及其優勢形成深層認識。尤其是在中國特色社會主義制度如何形成、中國特色社會主義制度的優越性體現在哪些方面、中國特色社會主義制度建設和國家治理能力建設取得了哪些歷史成就等重大問題上理解不夠透徹深刻，甚至還存在“國家治理現代化就是西方化”的錯誤認識。再次，在某些領域某些環節，一些職能部門和相關人員對我國制度及其優勢的宣傳教育缺乏足夠重視，制度宣傳教育的手段和方法比較傳統，還不能夠完全適應現代化的建設步伐及治理方式，再加上一些人學習了解中國特色社會主義制度及其優勢的積極性不高，致使制度宣傳效果不盡如人意。此外，盡管我國制度建設取得了一定成效，但還存在一些體制機制弊端，在制度執行過程中還存在不全面、不完善的問題，制度空置、制度失靈現象也還時有發生，這在一定程度上影響了民眾對我國制度體系及其治理優勢的認同，妨礙了制度優勢的彰顯和治理效能的實現。

（二）治理體系不夠完善制約制度優勢的轉化

實踐證明，制度優勢轉化為治理效能的程度和質量取決于治理體系是否達到了“更好轉化”的要求。習近平指出，中國特色社會主義制度盡管富有效率，“但還不是盡善盡美、成熟定型的”[十八大以來重要文獻選編：上[G].北京：中央文獻出版社，2014：75.]。從我國的現實情況來看，我國治理體系和治理能力的總體狀況良好，具有獨特優勢。同時也要看到，我們的制度和治理體系還不夠完善，還存在不少短板和薄弱環節，還不能完全適應經濟社會快速發展的需要，不同程度地阻礙著制度優勢更好轉化為治理效能。

首先，我國治理體系內部個別要素之間的協調性不夠，部分制度之間的兼容性不強，有時可能相互掣肘和抵觸，不能協同發揮應有功用。黨的十九屆五中全會提出，要“加強國家治理體系和治理能力現代化建設，破除制約高質量發展、高品質生活的體制機制障礙”[中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[N].人民日報，2020-11-04（01）.]。從辯證法的角度來看，這說明盡管目前我們在治理體系建設方面取得了重要進展，但與形成更完備、更穩定、更管用的治理體系目標相比，還存在一定差距。我國治理體系涉及政治、經濟、社會、文化、生態等多方面多領域的國家制度，但目前各方面體制機制尚不能做到同頻共振、同向發力，運行過程未能有效協調發揮應有功用。比如治理體系內部個別制度之間缺乏必要的銜接機制，在運行過程中難以同向而行，容易發生沖突，進而消減制度本身優勢的效用。此外，在制度設計的過程中，部分制定主體忽視治理體系構成要素之間的相互聯系，出臺某些政策時沒有充分考慮相關政策法規出臺的先后次序或力度，導致個別政策效應疊加、效應相互抵消的問題比較突出。其次，部分制度優勢尚未完全轉化為具體可操作的制度要求和政策法規。制度作為社會關系的抽象化、規范化表達，要真正在國家治理實踐中發揮應然效用，必然要細化為不同領域的公約、規章、準則等。但在當前的制度實踐過程中，“重宏觀部署、輕細化落實”現象還不同程度存在，部分制度優勢仍然停留在理論論述層面，個別法規制度的可執行性、可操作性不強，難以為社會大眾提供可遵循的具體行動準則。再次，制度從上到下的貫通落實尚不徹底，中央與地方的治理效果出現目標偏差。當前，“上有政策、下有對策”、地方“解釋隨性、執法任性”現象仍舊存在，制度落實的“最后一公里”難題還沒有完全解決，治理還存在不均衡、不充分的問題。同時，由于過多強調“整齊劃一”，個別政策未能照顧到各地區的差別，未能動員和組織廣大人民群眾積極參與到基層社會治理中，導致地方不能因地制宜地創造性開展工作，從而很難把國家制度的頂層設計完全落到實處，制度優勢在地方治理實踐中未能得到充分彰顯。

（三）治理能力供給不足削弱治理效能實現度

更大程度地推動制度優勢向治理效能轉化，不僅要求具備完善的治理體系，也離不開治理主體高效治理能力的有力支撐。黨中央明確指出，中國特色社會主義制度和國家治理體系是具有強大生命力和巨大優越性的制度與治理體系。但習近平指出，“不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強”，并就此強調兩個方面，其一，“治理能力由于客觀情況和主觀努力的差異又有或大或小的差距”，其二，“同一個國家在同一種治理體系下不同歷史時期的治理能力也有很大差距”。[本報評論部.把制度優勢轉化為治理效能[N].人民日報，2019-10-30（05）.]新中國成立70多年來，我們在治理體系建設方面取得了顯著成效，但與實現國家治理能力現代化的目標要求相比，我們在制度執行能力和治理能力方面還有許多亟待改進和加強的地方，治理能力供給不足在一定程度上削弱了治理效能的實現程度。

首先，治理主體所承載的治理期待與自身實際的治理理念和治理能力之間存在一定程度的落差，未能將制度優勢充分轉化為治理效能。目前，部分治理主體的治理理念相對滯后，在治理實踐中依然按照“全能型政府”治理模式開展工作，未能廣泛調動其他治理主體參與的積極性，導致未能形成多方治理大合力，實現多方協作。另外，在制度實施過程中，由于缺乏健全高效的制度執行監督機制，部分治理主體執行不力、執行乏力、執行偏力的問題還不同程度的存在，這已經成為制約治理效能提升的重要短板。“現在，有的人對制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至隨意更改制度;有的人千方百計鉆制度空子、打擦邊球;有的人不敢也不愿遵守制度，極力逃避制度的約束和監管，等等。”[習近平.堅持、完善和發展中國特色社會主義國家制度與法律制度[J].求是，2019（23）：8.]這些自律不強、他律缺失的問題既掩蓋了制度優勢，也削弱了治理效能。其次，多元治理主體之間缺乏有機協調，導致治理效果不盡如人意。轉型期國家治理和社會管理問題的復雜性已經不能單靠某一社會力量解決，而需要依靠政府和社會等多元主體協同協作，齊抓共治。但由于各個治理主體的功能和作用各不相同，在治理實踐中很難協調一致開展工作，甚至出現“九龍治水，久治無功”的現象，這在一定程度上妨礙了制度優勢的發揮和國家優良治理效能的實現。此外，個別治理主體之間的具體分工和職責還不夠明晰，治理邊界難以完全分明，在工作中容易出現規避或者責任轉移的現象，導致治理整體效能不高。如何協調多元治理主體合作共治形成國家治理整體合力，推動制度優勢更好轉化為國家治理效能，還需要全黨全社會付出更為艱苦的努力。

三 制度優勢更好轉化為治理效能的推動路徑

“社會主義制度優勢不是自然而然地體現和釋放出來的，需要通過完備有效的現代化治理體系和治理能力發揮作用。”[羅宗毅.國家治理現代化：把制度優勢轉化為治理效能[N].學習時報，2019-10-07（01）.]如何把國家治理體系與治理能力充分展現出來，如何把制度優勢充分發揮出來，直接關乎國家治理效能的實現程度。為此，黨中央明確指出，要把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，并指明了“固根基、揚優勢、補短板、強弱項”的轉化和推動方向。國家治理效能的轉化與提升是一項復雜的系統工程，基于制度優勢與治理效能之間的內在聯系，在明確轉化困境的基礎上，可以嘗試從政治前提、制度保障、關鍵環節三個方面探索制度優勢更好轉化為治理效能的推動路徑。

（一）政治前提：堅持黨的全面領導，提升治理能力

國家治理現代化的目標能否實現，中國共產黨起著至關重要的作用。當前國內外宏觀形勢錯綜復雜，面臨鮮明的不穩定性不確定性，“十四五”時期乃至更長時期，我國經濟社會發展要破解許多難題，應對一系列風險挑戰。在這樣的情勢下，更加凸顯了堅持和加強黨的全面領導，不斷提升治理能力的緊迫性和重要性。“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系。”[習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02（02）.]越是環境復雜、形勢多變，就越要保持政治定力，堅持和加強黨的全面領導，這不僅是加快國家治理現代化的必備要求，更是確保我國制度優勢更好轉化為治理效能的的根本政治前提。

作為制度優勢轉化和治理效能提升的主導者與推動者，我們黨必須不斷提升治理素養和治理能力，只有這樣國家治理效能才能逐步提高。首先，要將黨的領導落實到國家治理的方方面面，確保制度優勢向治理效能轉化的正確方向。習近平指出，“黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保證，是我國政治穩定、經濟發展、民族團結、社會穩定的根本點，絕對不能有絲毫動搖。”[聞言.毫不動搖堅持和加強黨對一切工作的領導[N].人民日報，2019-11-22（07）.]只有把堅持黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節，才能確保國家治理現代化建設沿著正確方向進行，才能為推進治理效能的提升提供正確方向和不竭動力。其次，要發揮黨的堅強領導核心作用，切實提升國家治理能力。“黨是領導一切的”、“黨是最高政治領導力量”[習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：20.]，黨的長期執政能力和執政水平是國家治理能力的重要體現，也是影響國家治理效能的關鍵因素。要促成制度優勢向治理效能的更好轉化，必須強化中國共產黨推進國家治理現代化的使命意識，充分認識到自身在國家治理中的角色和定位。同時也要不斷提升廣大黨員干部的制度執行力和治理能力，“把加強黨的長期執政能力建設同提高國家治理水平有機統一起來”[習近平在深化黨和國家機構改革總結會議上強調 鞏固黨和國家機構改革成果 推進國家治理體系和治理能力現代化 李克強栗戰書汪洋趙樂際韓正出席 王滬寧主持[J].中國紀檢監察，2019（14）：4.]，形成與國家治理目標相匹配的治理能力和素質，為把制度優勢更好轉化為國家治理效能貢獻智慧和力量。再次，堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，加強領導社會各種積極力量，凝聚起發揮制度優勢、提升國家治理效能的強大合力。要在中國共產黨的堅強領導下，把中國人民、各民主黨派、無黨派人士緊密團結起來，充分凝聚整合各方智慧和力量，打造國家治理多元共治的格局，進而不斷提升國家治理的有效性。最后，要最大限度發揮各級黨員領導干部帶頭執行制度、促進制度優勢更好向治理效能轉化的表率作用。黨員領導干部是制度執行的主要實踐者，也是實現制度優勢向治理效能轉化的主要推動者。為此，要建立健全相應體制機制，推動廣大黨員干部嚴格按照制度履職盡責，自覺在治理的各個環節中發揮先鋒模范作用，引領全社會齊心協力促進制度優勢向國家治理效能更好轉化。一言以蔽之，只有始終堅持和加強黨的全面領導，不斷提升治理能力，才能實現制度優勢的高效轉化。

（二）制度保障：改革完善治理體系，強化制度執行

良法是善治的前提。“將制度優勢轉化為治理效能，首要的任務是加快制度集成，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。”[虞崇勝.將制度優勢轉化為治理效能——國家治理現代化的關鍵環節[J].理論探討，2020（01）：9.]完備的國家治理體系和有效的執行能力能夠為治理效能的實現提供制度保障。可以說，國家治理效能能否實現，或者在多大程度上實現，國家治理的體系結構和制度執行能力起著至關重要的作用。為推動我國治理體系更加完善和治理效能有效提升，可以從改革完善治理體系、及時跟進制度供給、強化制度執行等方面下更大功夫。

首先，要對標補短、與時俱進改革和完善治理體系，充分體現和發揮制度優勢。恩格斯認為，“所謂‘社會主義社會不是一種一成不變的東西，而應當和任何其他社會制度一樣，把它看成是經常變化和改革的社會。”[馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯文集：第10卷[M].北京：人民出版社，2009：588.]從辯證法的角度來看，制度優勢是相對而言的，治理體系也不是完美無缺、永恒不變的，必須不斷改革完善創新，因時而進。中國共產黨清醒認識到我國治理體系在“固根基”“揚優勢”的同時，必須“補短板”“強弱項”，并為推動制度的進一步完善和發展明確了時間表：到2035年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化。因此，要在堅持好、鞏固好已經建立起來并經過實踐檢驗的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，繼續加強制度創新，揚長避短，“既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”[習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：92.]，在守正與創新的辯證統一中推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展。其次，要在治理實踐中不斷優化制度結構，縮小制度供給和制度需求之間的偏差，加快建立健全國家治理急需的制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度，促進治理結構更加科學合理。從結構功能理論視野來看，要強化系統的功能，就必須優化系統的組織結構。換言之，只有治理體系內部各要素之間相互配合、相互支持，才能不斷提升制度效率，發揮出最大的治理效能。為此，就要不斷增強制度結構的系統性，努力推動治理體系內部各要素有序銜接和有機整合，形成制度整體合力，進而更全方位地展現制度優勢，提升治理效能。再次，要根據經濟社會實際發展需要和制度建設規律，適時將理論形態的制度轉化為具有可操作性的政策法規和具體實施路徑。具體而言，要持續深入調查實踐，主動適應高質量發展階段下的治理新環境，不斷完善和健全各行業的法律規章制度，進一步探索如何將宏觀層面的制度規范細化為不同領域的法規、細則和方案，轉化為可以實施的具體舉措等，以此來提升制度治理的針對性。最后，要不斷強化制度執行，促使制度的落地生根和效能實現。制度優勢并不等于治理效能，要形成和轉化為治理效能，必須依靠執行的力量，制度執行是制度優勢向治理效能轉化的關鍵一步。因此，要進一步提升治理主體制度執行的自覺意識和執行能力，堅決克服制度執行中不到位、打折扣、搞變通等不良現象，嚴格執行和落實各項制度。強化制度執行，不僅要依靠治理主體的執行力，還要有具體制度建設的保證。為此也要加快完善制度執行監督問責機制，積極運用互聯網等現代技術手段對各領域各部門的制度執行情況進行監督，把制度執行力和治理能力作為干部考核的重要依據。堅持精準問責，維護制度尊嚴和權威，嚴肅查處違反制度的各種現象，以確保黨和國家所有制度都能得到有效執行，實現“中國之制”向“中國之治”的轉化。

（三）關鍵環節：提升全民參與治理，凝聚社會共識

推動制度優勢更好向治理效能轉化，是一個長期持續的制度建設和制度執行過程，需要依靠各方力量密切配合、協調行動、有序推進。要把我國多方面的制度優勢充分發揮出來，并實現高度的效能轉化，關鍵環節就是要提升全民參與治理，凝聚社會共識。“一個好的制度的優勢、特點或者功能，就要看其是否能夠得到最大多數人的自覺認知、認同、踐行而且從中得到享受。”[歐陽康.制度優勢轉化為治理效能的內在機理[J].河南社會科學，2021，29（07）：7.]正是在這樣的意義上，我們要堅持踐行以人民為中心的治理理念，增強大眾對我國制度優勢的廣泛認可，推動全民積極參與國家治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。

首先，要積極推進制度宣傳教育的常態化，不斷凝聚社會成員的制度共識。通過廣泛深入的宣傳教育，不斷提升民眾對中國特色社會主義制度本質特征和鮮明優勢的認知度和認同感。具體而言，就是要教育廣大人民群眾進一步認可和遵循國家制度，不斷形成制度自覺，堅定制度自信。同時要采取有效措施實現制度意識向制度實踐的轉變，促使大眾能夠主動參與到維護制度、踐行制度的國家治理行動中，確保制度的貫徹落實并實現效能轉化。在當前信息化時代場域下，還可以引入大數據、互聯網等現代智能工具和技術手段來創新制度宣傳教育方式，與時俱進地完善和運用制度宣傳教育的長效機制，以凝聚各方面的制度共識。其次，協調政府、社會等多元治理主體，構建多元動態的治理協作體系。目前很多治理問題的存在，不是主觀上“懶政怠政”和客觀上“技術手段”造成的，而是由于個別治理主體之間的行動缺乏協同統一，推諉扯皮，導致治理效能低下而造成的。因此，進入“十四五”時期的新發展階段，要深刻理解樹立整體性治理理念的重要價值，著力建立健全多元治理主體的協調互動機制，推動治理主體各歸其位、各盡其能，形成治理整體合力。再次，要積極推進頂層設計和基層探索的良性互動，確保黨和國家的各項方針政策戰略有效落實到基層一線，調動廣大人民群眾的積極性。國家制度優勢并不能直接發揮作用，要被基層人民群眾廣泛認可和嚴格執行，才能更好顯現和轉化為治理效能。是故，黨中央明確提出，要“堅持全國一盤棋，更好發揮中央、地方和各方面積極性”[中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[N].人民日報，2020-11-04（01）.]。只有不斷提升基層治理能力和制度體系的適應性與協調性，切實解決好制度運行的“最后一公里”難題，充分激發基層的積極性和創造活力，才能推動總體制度優勢更好轉化為基層治理效能，進而為治理效能的提升增添動力。最后，要健全制度執行評估機制，把群眾滿不滿意作為衡量治理效能優劣的最終標準。制度執行好不好、制度優勢向治理效能轉化充不充分，廣大人民群眾最有發言權。為此，要始終堅持把是否有利于更好實現人民美好生活需要，是否有利于增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感作為衡量制度優劣和轉化效率的重要依據和標準，群眾支持、滿意的方面繼續保持，群眾反對、痛惡的方面堅決糾正。一言以蔽之，制度治理效能的評估要始終堅守以人民為中心的價值立場，如此方能經得起新征程上偉大實踐的檢驗。

四 結語

制度優勢向治理效能的轉化是一項復雜而重大的系統工程，需要持續推進，久久為功。黨的十九屆五中全會強調，到2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化，國家治理效能得到新提升。這一目標能否實現，關鍵就在于制度優勢能否充分發揮并及時向看得見、摸得著的治理效能轉化。為此，從動態的視角，準確把握制度優勢與治理效能之間的辯證關系，自覺思考和深入探析當前妨礙制度優勢向治理效能轉化的現實困境，研究探索如何將我國的獨特制度優勢更好地向治理效能進行轉化，意義尤為重大。

從國家治理歷史演進過程來看，制度優勢與治理效能具有緊密的內在聯系，二者相輔相成、相互促進，是雙向互動、協同提升的有機整體。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央尤為重視制度建設，在推進國家治理現代化建設方面取得了重要成就，中國特色社會主義制度彰顯出巨大優勢。但制度優勢不會在治理實踐中自動轉化為治理效能，制度優勢也并非能夠始終表現出和轉化為好的治理效能，其轉化過程受到多重因素的影響。當前，推進制度優勢向治理效能的更好轉化或充分轉化還面臨一些困境，不同程度上制約了制度優勢的發揮和理想治理效能的實現。如何在高質量的新發展階段更好彰顯我國制度優勢和取得的最佳治理成效，最根本的是要堅持和加強黨的全面領導。習近平指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨……。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系。”[習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02（02）.]黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。只有堅持和加強黨的全面領導，才能堅定對中國特色社會主義制度的自信，不斷凝聚全民共識，在治理實踐中與時俱進地不斷推進制度優化，推進制度優勢向治理效能的持續轉化，促使國家制度和治理體系在新的趕考路上繼續取得優異效能和創造更多偉大奇跡。