他山之石，何以攻玉？

本社記者 李天琪

>>《中華人民共和國監(jiān)察法》 資料圖

腐敗如螻蟻，可其害卻猛于虎。“啃食”人民群眾的利益，“腐蝕”社會發(fā)展的肌體，“動搖”黨和國家執(zhí)政的根基。

反腐敗之路任重道遠(yuǎn)，反腐敗立法及其法理研究理應(yīng)與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“反腐敗國家立法”的重大決策部署，既是事關(guān)全局的重大政治體制改革，亦是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

可喜的是，在推進(jìn)“反腐敗國家立法”方面，我國已于2018年3月正式頒布實施了《中華人民共和國監(jiān)察法》。值得期許的是，在以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)的時代背景下，通過反腐敗司法實踐的不懈努力和學(xué)理界的研究創(chuàng)新，我國的反腐敗立法工作必定會邁向更加系統(tǒng)、更加規(guī)范、更加科學(xué)的新階段。

與此同時，腐敗現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)普遍存在，對腐敗進(jìn)行預(yù)防和懲治是全球的共識。

因此，加強反腐敗立法，我們可以借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國立法實際和反腐敗需要，制定系列法律法規(guī)，形成預(yù)防懲治腐敗的法律體系。

既然說到學(xué)習(xí)，域外反腐有哪些經(jīng)驗，值得我們借鑒呢？

“事先預(yù)防”好過“事后治理”

有學(xué)者說，反腐敗的重點在于高度重視事先的預(yù)防。

這話不假，縱觀域外反腐敗斗爭的歷史發(fā)展，反腐敗立法有一個由懲治型立法向預(yù)防型立法的必然轉(zhuǎn)變。有意思的是，哪怕是英美法系國家，在面對嚴(yán)峻的腐敗形勢，也大多一改傳統(tǒng)的判例法模式，果斷采取了制定法模式，逐步踏上了“預(yù)防型”立法這條道路。

如美國聯(lián)邦政府非常重視腐敗預(yù)防，同樣認(rèn)為將腐敗扼殺在搖籃中比事后治理腐敗更重要。不僅政府在腐敗的預(yù)防階段就有大量的投入，還頒布《政府道德法》《政府陽光法案》等法律法規(guī)。

通過道德規(guī)范制度和信息公開制度來防范公職人員的“利益沖突”，遏止腐敗發(fā)生的源頭，這是美國聯(lián)邦政府防治腐敗的重要手段之一。在加強行政人員的道德倫理規(guī)范的同時，通過立法對公職人員的財產(chǎn)申報、行為準(zhǔn)則以及政治捐款、反腐機構(gòu)的運作等作出了詳細(xì)的規(guī)定，建立起了細(xì)密、周全的反腐敗立法體系。

不止在美國，在預(yù)防腐敗立法方面，財產(chǎn)申報制度成為現(xiàn)代法治國家應(yīng)對反腐敗必不可少的立法設(shè)計，涉及申報時間、主體、項目、監(jiān)督等內(nèi)容。而從配套制度方面來看，財產(chǎn)申報制度較為成熟的國家，均具有相對完備的金融實名制、征信系統(tǒng)、個人信息保護(hù)法、新聞出版自由法等配套法規(guī)體系。確保官員財產(chǎn)應(yīng)申報盡申報、應(yīng)公開盡公開，從而達(dá)到接受社會廣泛監(jiān)督的目的。

從各國反腐敗經(jīng)驗來看，若想在反腐敗的實踐中占據(jù)主動，建立起預(yù)防為主的制度極其必要。從腐敗產(chǎn)生的階段來看，預(yù)防腐敗就是要在腐敗產(chǎn)生的可能性階段進(jìn)行干預(yù)，及時修補制度漏洞并加強監(jiān)管，使腐敗的可能性變?yōu)椴豢赡埽谷瞬桓腋⒉荒芨⒉幌敫?/p>

說到這里，想必大家已經(jīng)意識到，反腐之路上擁有一套完備的監(jiān)督機制有多重要。

>>國際反貪污組織“透明國際”公布的2020年廉潔排行榜 資料圖

根據(jù)國際反貪污組織“透明國際”公布的2020年廉潔排行榜，新加坡在2020年度廉潔排行榜上與芬蘭、瑞士和瑞典并列第三，是唯一躋身該排行榜前十名的亞洲國家。

提到新加坡的反腐成果，很多人用到“奇跡”這個字眼。雖然稍許有夸張的成分，但不管從遏制腐敗成效非凡的結(jié)果來看，還是其取得成績是在短時間的效率上看，很多經(jīng)驗都值得研究借鑒。

眾所周知，新加坡能從根本上遏制腐敗的滋生，離不開逐漸建立起來的廉政文化。有學(xué)者說，只有建立起一種痛恨腐敗、拒絕腐敗、對腐敗不妥協(xié)并積極對抗腐敗的公民態(tài)度與社會風(fēng)氣，腐敗現(xiàn)象才能無所遁形，甚至被消除于萌芽狀態(tài)。

不過，新加坡這種廉潔正氣也不是自始就有的，上世紀(jì)四五十年代，貪污腐敗也曾橫行無忌。但新加坡經(jīng)過短短幾十年的努力，一躍成為聞名遐邇的廉潔之邦，全民反腐的廉政文化意識培育功不可沒。

相比之下，中國公眾雖然對腐敗深惡痛絕，但卻至今未形成對腐敗零容忍的廉政文化。“人情社會”“熟人社會”催動下，一旦涉及自身利益，中國公眾的態(tài)度就顯得曖昧了一些。看病就醫(yī)、孩子入學(xué)、工作升職……這些場景中，送禮請客成了“人之常情”。也難怪有人認(rèn)為：“樹立廉政、規(guī)則與法治的現(xiàn)代公民文化是一條漫長而艱難的道路。”

不過從社會長遠(yuǎn)效益來看，這樣的等待和努力肯定是值得的。建立和完善全體社會成員對公共權(quán)力行使的監(jiān)督機制，是充分暴露隱蔽性腐敗和個體腐敗、斬斷腐敗現(xiàn)象蔓延鏈條的最有效手段。

不知何時起，“螃蟹券”“禮品卡”“代金券”等一度淪為腐敗的“通行證”、行賄受賄的“遮羞布”。浙江恒風(fēng)集團(tuán)原黨委書記、董事長吳仕寶多次違規(guī)收受管理服務(wù)對象所送“煙票”、購物卡等禮品禮金，其中“煙票”價值人民幣52 萬余元。吳仕寶還存在其他嚴(yán)重違紀(jì)違法問題。2019年1月，吳仕寶受到開除黨籍、開除公職處分。2019年4月，吳仕寶因受賄罪被一審判處有期徒刑十二年，并處罰金人民幣一百萬元。

諸如購物卡、代金券這樣的禮品贈與，累積起來數(shù)額巨大，且隱蔽性極強，變現(xiàn)也相對容易，成了一些心思不純之人眼中行賄受賄的“佳品”。不過，這種隱蔽性腐敗和個體腐敗處于“脆弱階段”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)并消除，不會導(dǎo)致更為嚴(yán)重的后果發(fā)生，也不會造成大的不良影響。

只有通過全體社會成員的有效監(jiān)督，才能將隱蔽性腐敗和個體腐敗充分地曝光。在打擊腐敗現(xiàn)象的同時，還會營造出不敢腐、不能腐、不想腐的氛圍，對想要腐敗的人造成巨大的壓力，從而將腐敗發(fā)生的可能性降到最低。

由此可見，防止腐敗發(fā)生需要綜合性聯(lián)動機制。不能僅僅單靠立法的規(guī)制，公務(wù)人員個人道德行為準(zhǔn)則的約束、透明公開的政治環(huán)境、民主決策的科學(xué)機制以及社會大眾廉政文化氛圍的構(gòu)筑……一個因素都不能缺少。

“程序立法”保障“執(zhí)行獨立”

新加坡的政治生態(tài)從黑暗到重獲曙光，除了依靠不斷塑造風(fēng)清氣正的廉政文化，還依靠在時任總理李光耀的帶領(lǐng)下，嚴(yán)厲打擊各種貪腐行為，制定出臺各種廉政法律法規(guī)，創(chuàng)建獨立的廉政監(jiān)察機構(gòu)貪污調(diào)查局。

探究新加坡搭建廉政大國的歷程和秘訣，反腐敗“立法與執(zhí)行并重”“實體與程序并重”是關(guān)鍵。實體法是規(guī)范權(quán)利和義務(wù)的本源，程序法是保障實體權(quán)利和義務(wù)得以實現(xiàn)的重要工具和途徑，也是對實體法漏洞和不足的有益補充。

>>劉源制圖

在推進(jìn)反腐敗立法過程中，越來越多的國際組織和國家逐步認(rèn)識到加強程序立法的重要性，并有意識地進(jìn)行了立法傾斜。于是我們漸漸看到，立足于以“權(quán)力制約、預(yù)防腐敗”的基本要求，反腐敗立法在完善實體立法的基礎(chǔ)上，不斷加快程序立法建設(shè)步伐。

2005年12月14日正式生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》是聯(lián)合國史上第一部專門用來指導(dǎo)不同國家和地區(qū)反腐敗斗爭的法律文件，也是第一部專門用來明確規(guī)范和打擊腐敗活動的國際公約。其堅持“程序公正是實現(xiàn)實體公正的保障”原則，體現(xiàn)了實體法與程序法相結(jié)合的反腐敗立法理念。

同時，如新加坡的“貪污調(diào)查局”、印度尼西亞的“根除腐敗委員會”、泰國的“反貪污委員會”、韓國的“反腐敗委員會”等，實踐中發(fā)現(xiàn)各國的反腐敗立法一般都會要求成立某一專門的反腐敗機構(gòu)去執(zhí)行法律。當(dāng)然，反腐成效不能單看有無獨立執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置，如菲律賓、印度等一些其他國家，在國家層面上雖然也出臺了一些反腐敗法，但由于其執(zhí)法機構(gòu)缺乏執(zhí)行力，使得國家整體的腐敗狀況未能產(chǎn)生明顯的好轉(zhuǎn)。

于是，答案不言自明，法律的生命力需要以執(zhí)法機構(gòu)強大的執(zhí)行力作為根基。光有立法不行，單有機構(gòu)設(shè)置也不行，若要使立法綻放生命力，必須具備權(quán)威獨立的執(zhí)行機構(gòu)。

隨著新加坡《防止貪污法》的多次修訂，新加坡貪污調(diào)查局的職權(quán)不斷擴充，反貪污的偵查職能及手段不斷強化，逐漸發(fā)展成為一個強有力的反貪執(zhí)法機構(gòu)。

盤點新加坡貪污調(diào)查局的特點，“高效率”和“獨立性”令人尤為印象深刻。

新加坡政府特別強調(diào)貪污調(diào)查局的行動效率，對于署名的投訴和舉報，貪污調(diào)查局必須在一個星期內(nèi)給予正式答復(fù)；一旦決定調(diào)查的案子，必須在確定查案官員后的48 小時內(nèi)展開調(diào)查；除非案情復(fù)雜，所有的貪污案件要求在3 個月內(nèi)調(diào)查完畢。

而貪污調(diào)查局的獨立性主要表現(xiàn)在兩方面：在機構(gòu)性質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)計上，貪污調(diào)查局既是行政機構(gòu)，又是執(zhí)法機關(guān)，直接隸屬于總理公署，局長由總統(tǒng)根據(jù)總理的提名任命，工作由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，對總理負(fù)責(zé)；貪污調(diào)查局享有廣泛的職權(quán)，在反貪調(diào)查的過程中，不必借助警察局等執(zhí)法機關(guān)的力量，就能夠獨立地對貪腐案件進(jìn)行立案和偵查。

>>視覺中國供圖

“集中立法”穩(wěn)固“規(guī)則體系”

縱覽域外反腐立法模式，不外乎兩種：集中型立法模式與分散型立法模式。

前者針對反腐敗而進(jìn)行專門的立法，表現(xiàn)形式基本為專門的反腐敗法或者單行的反腐敗法律。代表性國家有美國的《反海外腐敗法》《政府道德法》、英國的《反賄賂法》、新加坡的《防止貪污法》等。除此之外，越南、泰國、印度、韓國等國家也都制定了獨立的《反腐敗法》，甚至擁有統(tǒng)一的反腐敗法典。

當(dāng)然，采納集中型立法模式的國家不是說僅有一部或者幾部反腐專門立法，而是說專門立法在國家反腐敗法律體系中起到統(tǒng)領(lǐng)的作用，還會頒布其他單行法律法規(guī)與之相互配合，共同對腐敗問題中的預(yù)防和懲治進(jìn)行規(guī)定。

依舊拿新加坡舉例：1960年，《防止貪污法》頒布，共涵蓋37 條細(xì)則，包括了序言、人員任命、犯罪與刑罰、逮捕權(quán)和調(diào)查權(quán)、證據(jù)及其他規(guī)定六大部分，具有很強的操作性。但除了專門立法，要知道新加坡廉政法律政策，首先是反映在憲法之中。憲法中囊括了禁止公務(wù)員經(jīng)商、提供優(yōu)厚的待遇保障、設(shè)置公務(wù)員委員會等相關(guān)規(guī)定。在憲法的提綱挈領(lǐng)下，在專門立法的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步規(guī)制公務(wù)員行為，規(guī)范公務(wù)員的道德自律，新加坡還制定了包括《公務(wù)員守則和條例》《公務(wù)員指導(dǎo)手冊》《公務(wù)員法》《公務(wù)懲戒性程序規(guī)則》《財產(chǎn)審核法》和《沒收貪污所得利益法》在內(nèi)的多部行政性法律，形成了一套嚴(yán)格、完整和實用的法律體系。

采納后者分散立法模式的國家則不為腐敗問題的治理制定專門的法典，相關(guān)規(guī)定散見在各單行法律法規(guī)中，即沒有專門反腐敗立法。我國目前即采納此種模式，關(guān)于反腐敗的立法散見于刑法、刑事訴訟法、《政府信息公開條例》、公務(wù)員法等多部法律法規(guī)中。除我國外，芬蘭、日本等國家也采取此辦法。

集中型模式與分散型模式在立法模式的選取上各有千秋。“立法理念明確”“立法層次與體系清晰”是集中型立法模式的優(yōu)勢，不過亦擁有“立法難以細(xì)致”“法律修正不便”的缺點。

分散型立法模式的優(yōu)勢在于可以順應(yīng)現(xiàn)下新環(huán)境，及時對腐敗發(fā)生的新情況、新發(fā)展進(jìn)行專門的、有針對性的規(guī)定，但缺點在于立法數(shù)量眾多，體系龐大，易導(dǎo)致銜接不暢，且容易重復(fù)。

具體選擇哪種模式，肯定要從具體國情出發(fā)。

十八大以來，我國反腐敗立法取得了前所未有的成就。修改完善了《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律法規(guī)中有關(guān)懲治腐敗的條文，制定了《中華人民共和國監(jiān)察法》，制定和修改了一系列旨在加強和指引反腐敗斗爭的黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，出臺了若干法律解釋、監(jiān)察解釋、司法解釋。

尤其是《中華人民共和國監(jiān)察法》的制定和實施，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，為“打虎”“拍蠅”“獵狐”提供了法律依據(jù)，為反腐敗斗爭取得壓倒性勝利提供了強有力的制度保障。

與此同時，也如前所述，近年來，為完善我國腐敗的預(yù)防和懲治法律體系，制定和修改了刑法、刑事訴訟法、政府采購法、公務(wù)員法、招標(biāo)投標(biāo)法、反洗錢法等多部法律，雖然對反腐敗工作的開展取得了一定的成效，但仍然缺少一部統(tǒng)領(lǐng)性的反腐敗法律，從而導(dǎo)致了各部門在反腐敗立法方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。另一方面，反腐敗規(guī)定的內(nèi)容大都散見于規(guī)章、政策性文件里，這種立法現(xiàn)狀，有學(xué)者認(rèn)為反映了我國反腐敗立法的層次還不夠高。

中國法學(xué)會黨組成員、學(xué)術(shù)委員會主任張文顯曾發(fā)文表示，反腐敗立法，既包括實體法也包括程序法；既要進(jìn)一步完善《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律中有關(guān)懲治腐敗的規(guī)則體系，又要探索制定一部專門的、綜合性反腐敗法律，使反腐敗法律法典化；既要立足國情、總結(jié)十八大以來反腐敗斗爭的成功經(jīng)驗并使之及時轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，又要研究和傳承中國古代反腐敗的立法經(jīng)驗、批判地借鑒國外行之有效的反腐敗法律法規(guī)。

保證反腐的科學(xué)性與系統(tǒng)性，站在國家層面讓反腐觸角不留死角，探索制定一部專門化、綜合性的反腐敗法律，不失為一計良策。