從多元治理到高效共治: 構建社區治理共同體

許張琨琦

摘 要：社區作為我國公共危機治理體系的基層部分，在推動治理力量下沉上發揮了重大作用。本文從社區治理現狀入手，剖析了多元主體參與治理的實踐邏輯與運作機制。突發公共危機中社區治理共同體建設既是時代環境的任務與要求，也是基層社會面臨治理難題的現實選擇。疫情期間的社區多元治理呈現出鮮明的“一核多元”式治理特征，同時圍繞著“問題呈現、利益賦予、動員、協作”的過程運行。社區多元治理中存在著治理參與碎片化、治理中心懸浮化等問題，通過構建多元主體間的縱向互嵌式協同機制、依法劃分權責等途徑打造“社區治理共同體”，可以有效消解多元共治的阻滯因素，提升城市基層社會抵御公共危機的治理能力。

關鍵詞：疫情防控;社區治理共同體;協同共治

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.32.051

1 問題的提出

社區作為國家與社會的連接點，既承擔著國家賦予的基層政權建設任務和公共服務供給職能，也是城市居民自我治理的重要場域。我國的社會經歷了從“統一管理”到“集中管理”再到“共同治理”的發展路徑，在此期間積累了諸多社區治理經驗，并在社區多元治理方面進行了諸多探索。自20世紀90年代中后期國家大規模的城市建設開始，伴隨著市場經濟的發展以及行政體制的改革，社區治理日漸多元化、自主化、開放化、精細化。在這一過程中，學者紛紛提出了“有效性治理”“復合式治理”“協商共治”等理念，并在社區治理實踐領域探索出“圈層結構社區”“三社聯動”“社區治理聯席機制”等多種治理方案，這些探索在促進社區居民良性互動、推動社區自治組織發展、構建新型公民文化等方面均發揮了重要作用。

實踐證明，多元主體參與社區治理已成為目前城市社區建設的主流模式。基于此，如何建構起突發公共危機中的基層社會有效治理模式，應從多元視角反思當下社區治理現狀，充分協調傳統治理主體與新興治理主體之間的協作關系，推動社區治理從“多元狀態”走向“高效共治”狀態。

2 實踐運作：疫情防控中的多元治理

2.1 突發公共危機中社區多元治理系統情境

社區治理共同體建設是時代任務要求與基層治理難題倒逼雙重作用下的選擇。

第一，突發公共危機往往具有多樣性、復雜性、威脅性等特點，從而在短時間內對整個社會的治理能力提出了極大挑戰。疫情期間的防控管理包含雙重治理任務，一方面是對疾病本身的醫療救治與風險防范，例如隔離傳染源、調配資源等;另一方面是對社會風險的防控，如社會的輿情引導、特殊期間的企業行為與社會行為規制等。當下隨著治理任務不斷增加，環境復雜性和風險性不斷提升，單純以政府為主體采用行政力量的管理方式已不再具有絕對優勢，這就要求社區在精準服務、需求保障等方面做出更多回應，多元主體引入治理系統也就成了應然之舉。

第二，疫情期間城市社區治理體系呈現出的不是無差別的多元主體平等并立式結構，而是一種黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的“一核多元”式治理結構，其中“一核”是指黨委政府，“多元”是指企事業單位、基層自治組織等主體。這種結構決定了黨委政府是社區治理的決定性力量，其他組織則為社區服務供給起補充作用。在調研中筆者也發現，許多城市社區均由黨委統籌安排了核酸檢測、安全值守、流動巡邏等工作。比如，有的社區由黨委牽頭成立了社區共治理事會，該理事會可以有機聯結具有一定規模的商圈企業、社會組織、駐地單位，從而借助社區黨委“軸心”功能，推動各單位經常化聯動、制度化共建。

第三，疫情期間社區治理的問題在“資源調度、協調合作、共識凝聚”等方面呈現出一定程度的增長趨勢。首先，在資源的分配上，作為居民民生體系的網底，疫情中的基層社區在日常生活、醫療衛生領域反映出了一定程度的資源供給不充足、分配不完善等問題。筆者通過實地訪談得知，志愿者和黨委干部在對住戶的信息調查、摸排工作上，常常需要“加班加點”工作;在配合協調上，疫情期間社區“一核多元”的治理結構在發揮組織動員的制度優勢同時也容易產生一種“中心——邊緣”的協作關系，讓一些自治組織、社會組織對政府形成非對稱性依賴。疫情期間許多社區都實行由黨委統籌安排、分配任務的治理模式，也有部分社區選擇由居委會、樓棟小組長等成立“買菜社群”，為出行不便的居民調配、供應物資，但大部分社區均未產生較為成熟的制度化自治組織，社會主體參與度不足，而居委會和基層黨委則承擔了大量工作，負擔較重。

2.2 突發公共危機中社區多元治理的運作機制研究

從運作機制來看，危機狀態下的社區總體上圍繞著“問題呈現——利益賦予（授權）——動員——協作”的機制運行。在危機爆發之初，各主體圍繞危機產生利益關聯的共同協作基礎，作為核心行動者的黨組織、居委會黨支部從而發揮引領、帶動作用，出于對政績的追求和現實情況的復雜多變，上級治理任務往往會層層加碼，最終落實到基層，這種行政體制一方面確保了危機狀態下的基層政府的組織能力與宏觀調控能力，另一方面也可能由于強烈的目標導向性驅使行動者過分注重量化考核的硬性任務，輕視難以量化考核的軟性任務，造成行政邏輯所代表的工具理性和民生邏輯所代表的價值理性之間失準與偏差。

當社區無法為居民提供足夠的制度化參與渠道和利益表達途徑時，上層權力與社區居民群體渴望獲取資源、放權增能的訴求之間就會形成一定張力，表現在供需鏈條上就是供給端引導的政策無法滿足需求端的真正需求，同時需求端的治理要求也無法有效進入供給端的視野和議程。供需不平衡所引發的矛盾往往會倒逼基層政府授權賦能以及轉移治理重點，最后多元主體功能發揮就進入了動員階段，此時社區常依托議事會、社區論壇等載體，集結社區里的有威望、有能力的積極成員帶動其他主體參與自發性社會組織，以協商共治來促進民生表達的實現。