“線上”和“線下”融合：數據時代防返貧機制構建

陳思蘭 植子倫

（1.廣西貧困地區干部培訓中心，廣西 南寧530022；2.南寧師范大學鄉村振興研究院，廣西 南寧530001）

1 問題的提出

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上發表重要講話，莊嚴宣告中國脫貧攻堅取得全面勝利，如期打贏脫貧攻堅戰，歷史性地解決了困擾中國千百年的絕對貧困問題。雖然脫貧攻堅已經全面勝利，但鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。相對貧困問題具有一定的復雜性和系統性，決定了仍然需要持續關注和防止返貧致貧[1]。一是現有的一些脫貧戶脫貧基礎還比較薄弱。因病、因災、因殘、突發性事故等不可預見性原因會出現返貧風險。二是脫貧地區特別是原深度貧困地區經濟社會發展基礎還比較薄弱，容易發生返貧致貧現象。“十四五”時期，需在全面解決絕對貧困問題的基礎上，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接，這就需要建立健全防止返貧動態監測和幫扶機制，從制度上預防和解決返貧問題。收集健全的潛在返貧風險農戶信息是建立防止返貧動態監測機制的第一步。脫貧攻堅初期，“精準識別”主要是通過傳統單一的人工地毯式方法排查搜集農戶數據，這一方式對早期建立從無到有的“精準扶貧數據庫”發揮了基礎性作用。經過脫貧攻堅后，脫貧農戶信息數據庫已經比較完善，并形成了信息化和數據化的特征。為此，在大數據信息化時代下，利用大數據技術和大數據環境能夠為貧困治理提供全面和可持續的信息數據基礎，這是推進貧困治理的重要資源[2]。“十四五”時期，如何利用脫貧大數據，構建“部門線上排查+線下網格監控”數據化模式進行返貧監測，是推進鄉村全面振興亟待解決的問題。

2 有關防貧返貧監測的文獻綜述

在中國知網上以關鍵詞“防止返貧”進行搜索，自1992年至今共計205篇學術文獻。其中1992—2016年，該領域的發文量只有1篇，關注度較低。自2018年起該領域的發文量急劇增加，至2020年發文量達到112篇。原因為2018年臨近脫貧攻堅決勝時期，如何防止返貧監測，解決一邊脫貧一邊返貧或新增致貧的現象，鞏固提升脫貧攻堅戰成果，成為學術界研究的重要內容。學術界對“防止返貧”監測的研究基礎大致分為以下三個方面。

2.1 有關構建防止返貧的長效機制研究

蔣和勝等認為防止返貧的長效機制應從宏觀視角著手，主要包括監測機制、相應幫扶機制和動態回溯機制的三位一體長效體系[3]。同時，他們還從動態監測的角度闡述了“動態識別→市場化助推→戰略聯動”的三向閉環路徑[4]。黃海棠等針對返貧現狀的特征進行分析，探索了風險辨識、暴露評估、強度評估和風險評價四步評估方法，并構建了防病、保護生態、非義務教育救學、新農村養老和人文鄉村模式[5]。張詩瑤從社會保障、產業發展、群眾內生動力和多方參與等路徑搭建防貧機制[6]。

2.2 有關防止返貧風險的預防策略研究

部分學者從治理角度或可持續視角對脫貧戶返貧風險進行分析。徐觀琴剖析了后脫貧時代農戶的返貧風險，并從協同治理視閾以政策銜接、提升公共資源配置、因地制宜發展產業、吸收非政府組織協同參與防止返貧、激發貧困人口內生動力等路徑防止返貧[7]。蔡磊以某村為例，利用數理統計方法分析返貧人口原因并進行可持續視角的路徑探索[8]。楊靜鳳對貴州三個民族村的428戶農戶進行實地走訪，針對性地建構阻斷農戶返貧風險和可持續發展生計的預防機制[9]。

2.3 有關如何防止返貧的對策研究

關于防止返貧的研究大多以實證研究為主。學者們從致貧原因的一個角度出發，如因病致貧、因災致貧等；或對某一省區、某一縣的脫貧返貧戶進行大量的實地調查。基于實證的數據基礎上剖析問題提出防止返貧對策。

2.4 文獻述評

已有研究對防止返貧監測從長效機制、預警和對策方面進行了實證研究以及理論探討和路徑機制構建。學者們對返貧現象進行了細致的調查或深刻的分析，并對返貧監測機制構建進行了深入探索。現有研究多以實地調查基礎上的問題機制為主，較少出現信息大數據機制構建防貧的預警模式。

3 防止返貧預警模式框架[1]

大數據在貧困治理中能夠發揮全面性的作用，對可持續性貧困治理具有重要的工具性作用。為此，通過脫貧信息大數據可以從橫向與縱向上搭建預警框架，實現防貧監測和幫扶工作全流程的信息化管理。一是橫向上實現信息化預警。通過與醫保、民政、教育、應急管理、住建等部門建立預警信息共享機制，由部門每個月提供風險預警信息，如醫保部門提供住院治療自費超過1萬元的農戶名單、教育部門提供學費超過1萬元的名單等，由鄉村振興部門匯總數據后導入防貧監測平臺，設置一套監測標準，由系統自動進行風險分級評估，并通過平臺反饋到市、縣、鄉、村，由鄉村進行核實。同時，通過在APP上完善風險提交，并開發農戶自主申報功能，暢通部門預警、干部走訪、農戶自主申請三個預警渠道。二是縱向上實現防貧政策落實。將存在返貧致貧風險的農戶納入監測系統后，將脫貧不穩定戶和邊緣易致貧戶名單共享給各部門，各行業部門通過比對本部門數據，跟蹤“兩類人群”政策享受情況，并將落實政策數據反饋給鄉村振興部門，由鄉村振興部門導入防貧監測平臺，形成幫扶政策庫，縣、鄉、村的干部可以在平臺和APP上查詢、統計、導出政策措施數據。為了防止出現政策措施有遺漏的問題，同時在系統上設置政策組合與推薦功能，即根據農戶返貧致貧風險以及家庭基本情況，推薦符合條件的政策措施，例如對于住院自費較高的農戶，家里沒有勞動力的農戶可以推薦“低保+臨時救助+公益崗位”等措施幫助其實現增收，確保政策落實到位。

4 基于大數據信息化的“線上”和“線下”融合防返貧路徑

構建返貧監測和幫扶工作體系，通過“部門線上排查+線下網格監控”的方式開展防貧監測。線上組織鄉村振興部門、教育、民政、醫保、住建、衛健、殘聯等有關部門通過防貧監測“大數據”信息平臺排查分析并形成重點名單；線下以網格監控形式進村入戶排查核實，按照隨時發現隨時納入的原則，不定期開展動態調整。網格員由駐村工作隊員、鄉鎮包村干部組成，每人負責1～2個屯，通過日常走訪監測或者幫扶干部反映有變故的易致貧返貧戶，存在此類戶時，則提交村級評議，按程序報審。

4.1 “線上”功能模塊

4.1.1 基礎數據支撐 夯實數據及信息化基礎是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重點環節，是數據和信息化整合轉型發展的重要契機。基礎信息數據方面，主要是抓好鄉村振興基礎數據和數據庫、中間庫、行業數據庫等數據工作，同時抓好信息數據規范化管理，完善相關工作機制；基礎設施和運維保障方面，加強數據監測管理相關工作，擴大必要的物理監測平臺或中心場所，提高數據監測指揮水平；人員力量方面，充實和整合人員力量，完善組織機構職能，逐步形成強有力的專業隊伍。

4.1.2 基礎應用平臺 鄉村振興涉及面較廣，涉及的數據和部門較多，系統建設的重點應在基礎數據庫和基礎應用平臺建設，基礎數據庫既要整合原有脫貧攻堅的數據，也要整合好防貧監測數據，加強與鄉村振興涉及的主要部門之間的數據對接。基礎數據庫和平臺建設分步驟走：第一步先把原脫貧攻堅的數據整合；第二步建設防貧監測平臺和數據整合同步；第三步整合其他部門數據，建立數據標準，逐個部門進行整合，例如水利部門整合安全飲水數據，住建部門整合所有農戶住房數據，民政部門整合低保、特困供養以及低收入人群數據，醫保部門整合農戶參保和報銷數據，教育部門整合教學數據，農業部門整合各類產業數據等。

4.1.3 部門風險數據管理 該模塊主要是從各部門導入風險數據，作為風險指標的基礎數據進行存放。通過共享民政、醫保、殘聯等單位數據，利用系統開展指標分析、數據對比、阻貧預警監測、數據檢索等，對處于貧困臨界邊緣的非貧困戶，以及因災、因病、因突發事故等出現返貧風險的脫貧戶，按照重點突出、分類管理的原則進行實時監測及動態管理，重點監測其家庭收入、支出等情況。同時，通過設置風險臨界指標值，建立定期評估機制，對出現返貧致貧風險警報的農戶，即時進行實地核實和啟動干預。

4.1.4 風險指標管理 用戶可以根據農戶的指標項制定風險指標，風險指標包括戶預警指標和部門預警指標，戶預警指標來源于戶的各項指標信息，如家庭年人均純收入、是否危房戶、住房結構、住房面積等預警信息；而部門預警指標來源于部門提供的風險數據各項指標。通過綜合這些指標，制定指標范圍，可以得出等級指標，用于體檢風險戶。

4.1.5 防貧對象跟蹤管理 根據“線下”采集和“風險指標管理”庫中預警信息，對風險對象進行管理，且在此模塊，村、鄉鎮、縣需要對風險戶進行逐級審核。對于體檢指標體檢出的風險戶，由村級信息員進行風險判斷后，提交給鄉鎮信息員進行初審，再由縣一級信息員審定確定為防貧監測對象。對于確定為防貧對象后，則進行監測人員結對，由監測人員對風險戶安排相關措施，并每月或者不定時對監測戶的情況進行監測登記，直至風險戶解除風險，還可以查看到每一戶的監測狀態情況。

4.1.6 成果展示設計 在基礎數據和平臺建設完成的基礎上，圍繞產業振興、人才振興、生態振興、組織振興、文化振興、脫貧成果鞏固拓展等6個方面內容，通過一張“地圖”，全景展示鄉村振興推進情況。其中，五個振興的內容以村為單位，即每個村的產業、人才、生態、組織、文化總體情況；對于脫貧成果鞏固拓展情況，則利用建檔立卡基礎數據關聯到戶到人，重點是防貧監測、特色產業、就業、易地搬遷、“三保障”監測幾個方面內容。

4.1.7 “亮旗”管理“亮旗”管理主要分兩類，一類是預警普通農戶的風險信息，即未進行監測前的普通農戶，通過醫保、教育、住建等部門數據共享的信息，體檢這些農戶是否存在因病、因災、因殘等致返貧風險，再將體檢出來的信息標注“紅旗”進行預警提醒。另一類是已納入監測的對象，整合醫療報銷、民政低保、臨時救助、殘疾人、危房存量、學生學籍、收入等信息，按照突出重點、分類管理的原則，根據其現有的產業、就業及家庭收支狀況，綜合判斷后，劃分風險等級。如指標值為住院保險后自付費用超過5000元、住房為泥房、家庭勞動力小于1人、有2個以上高中或大學生的家庭，則列入一級風險戶進行預警干預，亮“紅旗”；就業不穩定、產業規模較小的農戶，可劃分為二級風險，亮“黃旗”等。

“線上”預警系統建立起來后，要充分發揮群眾參與作用。脫貧攻堅期間，主要是幫扶干部、扶貧系統干部參與系統使用；在鄉村振興階段，應更多讓群眾參與系統的使用，如產業發展方面，農戶主動使用APP上傳產業信息，如農作物、家禽等患病情況，由系統對農戶產業進行分析，提供在線幫助；鄉村治理方面，農戶可以通過APP查看本村各類公示公告、資金使用情況等，提高群眾自治和鄉村治理水平。

4.2 “線下”排查監測

線下可以采用鄉村、幫扶單位和結對幫扶人員、常態化督導等方式，結合“線上”預警信息進行監測。

4.2.1 鄉村干部監測 主要由鄉鎮部署安排，各包村組具體負責落實，村第一書記、村委干部和各村民小組長具體抓，由網格員逐戶摸排收集小組內可能有風險農戶的情況，上報村委，并由包村組組織村委初審、鄉鎮研定后上報縣級。

4.2.2 幫扶單位和結對幫扶人員監測 結對幫扶人員通過實地走訪或電話訪問的方式，了解農戶生產生活狀況、家庭收支等情況。認為存在風險的，將信息上報鄉鎮包村組，按程序報審。

4.2.3 常態化督導監測 通過省（自治區）、市、縣等各級開展的各類督導，對防貧工作等相關情況進行監測，發現存在有返致貧風險情況的，直接反饋給鄉鎮進行研判。

4.2.4 農戶自行申報監測 加大防貧宣傳力度，對于家庭存在返致貧風險的，引導群眾主動向駐村工作隊、村“兩委”報告，或者通過左鄰右舍幫扶反映，對于確實存在風險的，再由工作人員指導申請。

5 結語

“十四五”期間，我國鄉村振興全面鋪開。從脫貧攻堅轉向鄉村振興，涉及的群體面更廣，更需要具備現代信息化手段的防返貧監測模式。大數據因其全面性和基礎性特點，可以多層次深度監測存在返貧風險的農戶，杜絕了鄉村干部反饋單一的渠道傳達模式。通過“線上”信息預警和“線下”線索排查等數據信息化手段，借助信息預警平臺，對存在返貧風險的農戶數據進行挖掘與綜合分析，可進一步提升防貧監測的精準性。