論“雙循環”新發展格局下的政府審計

田冠軍　 胡珺媛　 袁媛

【摘要】“雙循環”新發展格局是在對經濟環境、發展階段和制約條件變化的審慎思考下做出的必然抉擇， 是事關全局的重大戰略舉措。 通過分析我國在國內消費能力、關鍵核心技術、產業鏈供應鏈、高水平“走出去”等方面面臨的關鍵問題， 明確“雙循環”新發展格局下的政府審計定位; 圍繞關鍵問題和審計定位， 分析政府審計在“雙循環”新發展格局中的預警反饋機制、調控協調機制和評價問責機制。 以此為基礎， 提出政府審計在“雙循環”新發展格局下的實施路徑及建議。

【關鍵詞】政府審計;雙循環;作用機制;實施路徑

【中圖分類號】 F239.44? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）22-0084-7

一、引言

從20世紀80年代開始， 我國以勞動力資源優勢推動出口， 支撐國內經濟發展， 取得了顯著成效。 但隨著我國勞動力成本的不斷攀升， 加之全球經濟、政治和社會的形勢發生變化， 以出口為導向的國際循環戰略的缺陷逐漸暴露出來。 之前我國在國際分工中的地位相對低端， 造就了外向與內需分割的“二元經濟”[1] ， 因此必須更重視以國內經濟循環為主的發展戰略， 增加國內生產、投資和消費需求以刺激經濟增長， 使我國經濟擺脫嚴重依賴出口導向的傳統模式， 加快構建以國內大循環為主體、國內國際“雙循環”相互促進的新發展格局。

近幾年國際關系持續發生變化， 經濟一體化受挫， 國際經貿規則和多邊主義飽受沖擊， 新冠肺炎疫情進一步加劇了“逆全球化”思潮。 一些發達國家挑起單邊主義和貿易保護主義， 采取關稅、實體清單等方式遏制我國跨國企業拓展海外市場[2] ， 此外， 也有部分國家企圖以制造業回流或轉移等方式擺脫對“中國制造”的依賴， 這種“去中國化”的影響非常深刻和長遠[3] 。 一些西方國家的公共政策失靈、經濟不平等且經濟增長乏力， 試圖為經濟調節失敗找尋“替罪羊”。 這些風險和挑戰直接促使我國“雙循環”新發展格局應運而生。

為了直面和化解“雙循環”新發展格局所面臨的問題， 必須充分調動政府審計等各種治理力量， 更好地發揮政府審計在監督體系中的重要功能。 隨著所面臨環境的愈加復雜， 政府審計在國家和社會治理中發揮的監督、鑒證、評價以及揭示、預防、抵御功能越來越明顯， 在保證調控政策實施落地、促進全面深化改革和推進政府良法善治、預防和治理腐敗、維護財經秩序和安全、保障經濟持續健康發展等方面的能力越來越突出。 因此， 如何在“雙循環”新發展格局下聚焦目前存在的困難， 明確政府審計的目標和職能定位， 更好地體現政府審計的治理作用， 確定其有效實施路徑， 是迫切的現實問題。

二、“雙循環”新發展格局面臨的關鍵問題與政府審計定位

在全球疫情持續蔓延、經濟發展受到重挫的情況下， 我國經濟關系中的多環節嚴重受阻， 為了解決經濟結構調整和經濟下行承壓問題， 我國構建了一種以內循環為主體的發展戰略新抉擇， 即“雙循環”新發展格局。 但是必須認識到， 當前國際國內經濟形勢仍然嚴峻， 疫情紓困政策對經濟刺激的作用有限， 經濟發展的態勢呈現出強烈的不穩定、不確定和不均衡性， 面臨著一些亟需突破的困境和亟待解決的難題。

1. “雙循環”新發展格局所面臨的關鍵問題。

（1）國內消費能力未得到充分發揮。 當前全球經濟持續低迷、不確定性加大， 外需面臨嚴峻挑戰， 擴內需、促消費對于促進中國經濟穩中向好發展的重要性毋庸置疑。 然而， 最近的外貿進出口和社會消費品零售總額等宏觀數據顯示， 國內需求并未強勁反彈， 消費需求增長趨勢不明朗， 這可能會制約我國經濟復蘇的進程， 成為構建“雙循環”新發展格局面臨的重要難題。 究其原因： 從供給側來看， 消費結構老化且不平衡， 產品和服務的質量偏離消費者“性價比”期望值， 消費升級需求并未得到滿足， 加之物價的增長過快， 使供需結構失衡; 從需求側來看， 由于疫情的重創， 就業穩定和可支配收入增長的預期不樂觀， 消費者減少了對非必需品的需求， 使促進消費的政策舉措難以見效。 實際上， 我國超大規模市場消費潛力巨大， 并未達到飽和狀態， 因此， 應以政府審計治理等有效手段狠抓政策落實、壓實任務責任， 從供需雙向發力， 充分發揮消費需求對經濟發展的基礎性作用。

（2）關鍵核心技術有待突破瓶頸制約。 近年來， 我國綜合科技水平不斷提升， 在部分領域如5G、人工智能等信息科技領域表現突出。 但是科研基礎偏弱， 地域科技實力分布不均衡， 企業研發能力弱且投入強度較低， 信息科技的迅猛發展與核心零部件、基礎材料、基礎工藝等的制約并存， 整體上仍未完全改變關鍵技術受制于人的困境。 造成這種現象的原因較復雜， 最主要的原因是創新的體制機制尚未完全理順， 如缺乏戰略設計， 研發投入不足且產出效率低下， 市場激勵偏弱， 創新人才培養乏力以及考核上的重量輕質、重實用輕基礎、重成果輕轉化等。 2020年8月， 習近平總書記指出， 形成以國內大循環為主體的關鍵在于依靠創新驅動的內涵型增長。 只有大力提振科技創新， 才能從根本上促進我國產業經濟的平穩發展[4] 。 因此， 應加大財稅、科技、人才等政策支持和監督力度， 強化科技創新支撐引領能力， 實現關鍵領域自主可控， 以科技產業鏈的創新和升級來暢通科技與產業“內循環”。

（3）產業鏈供應鏈不穩定性風險加劇。 我國擁有全球最大規模的產業鏈供應鏈， 是全球120多個國家和地區的主要貿易伙伴， 具備特有的經濟優勢和市場供需結構。 在新冠肺炎疫情的沖擊下， 先是我國部分企業停工停產， 不同程度地影響了全球各國的供應鏈; 后是疫情蔓延， 海外供應鏈受阻和需求回落， 反過來進一步影響了全球供應鏈產業鏈。 由于國內外經濟社會環境發生變化， 一些國家的單邊主義盛行、地緣政治風險上升， 試圖對本國的供應鏈產業鏈進行“再工業化”和回流調整， 全球經濟鏈條面臨重構， 使得我國產業鏈供應鏈的不穩定性加劇。 因此， 應充分考慮可能出現的情況， 強化產業鏈供應鏈安全監測和政策效果評估， 揭示政策執行“打折”導致保產業鏈供應鏈穩定的關鍵政策“扭曲”“變味”， 是我國構建和促進“雙循環”發展亟需警惕的重要問題。

（4）高水平“走出去”需求更加迫切。 隨著世界經濟發展模式、貿易結構和治理規則發生重大變化， 原有的外向型發展策略亟需調整。 “雙循環”新發展格局不是封閉的國內循環， 其本質上具有開放性， 且對開放提出了更高層次的要求。 在當前經濟格局和產業結構下， 構建“雙循環”新發展格局就是以國內分工體系和產業體系為支撐， 國內國際循環互動協同， 通過互利共贏推進“一帶一路”高質量可持續發展。 盡管已取得豐碩成果， 但“一帶一路”沿線國家也存在發展基礎薄弱、經濟體量偏小、勞動力素質較差、政治風險高等問題[5] 。 目前， “走出去”受到疫情的影響， 一方面國際市場規則和治理體系存在差異， 另一方面部分“走出去”企業風險預估不足、文化融合困難、相關人才儲備不足， 甚至還有部分企業惡意造假、社會責任感差， 導致其陷入海外投資經營困境。 因此， 應發揮政府審計服務經濟高質量發展功能， 為“走出去”企業在國際市場上提供“導航”保障， 引導企業建立健全內外部約束機制， 構建更有責任感的可持續治理和管理體系， 對沖對外投資風險， 保障跨境經營提質增效。

2. “雙循環”新發展格局下的政府審計定位。

（1）重視風險控制與目標導向。 激活“雙循環”必然要求深入分析研判所處環境對“一帶一路”和“走出去”的影響， 打通生產、分配、流通、消費各環節， 促進商品、資金、技術、人員在更大范圍內流動， 激發內循環潛力、升級跨境合作、提升創新質效。 政府審計應定準、壓實目標任務和時間節點， 著眼于重大風險的防范與化解， 以問題為導向， 對于重點領域和范圍要分析其目的和目標， 揭露可能存在的問題和風險， 更重視政策或項目的執行結果和績效評價， 積極探索績效審計方式方法， 既預防、發現和整改問題， 也圍繞中心工作評價其綜合效益和后續影響， 從機制體制層面明確目標和價值定位。

（2）充分擴展和發揮引導職能。 “雙循環”新發展格局從構建國內國際市場規則、地方產業政策調整轉型、完善基礎研究和技術創新體系、打通內外循環的痛點和堵點等各方面， 均需政府發揮核心引導作用。 作為經濟監督體系的重要組成部分， 政府審計在貫徹落實國家決策部署、推進國家治理中具有不可替代的作用。 關注影響“雙循環”暢通的全部領域和環節， 加強疫情應對下的紓困政策落實， 激活高質量發展的強勁內生力量， 均需要政府審計去跟蹤、調查、發現和督促整改。 “雙循環”新發展格局也需要激發市場創新， 因此政府審計應有效地引導市場資源， 整合內部審計和社會審計力量， 同時加強控制和管理， 高質量推進審計監管。

（3）創新審計方式并提升效能。 “雙循環”新發展格局是我國根據形勢變化作出的一項戰略舉措和中長期決策， 旨在充分利用國際國內兩個市場、兩種資源， 意味著在此格局下， 審計覆蓋范圍不斷拓寬、審計對象發生巨大轉變， 因此需大力推進“科技強審”， 面向“雙循環”新發展格局下外部環境的復雜性、公共決策的綜合性、業務類型的多樣性、數據資料的繁瑣性， 將大數據技術（如遠程審計、網絡爬蟲、GPS、遙感等）應用于審計領域， 克服原有審計方式的固有弊端， 從而較大程度地提高審計效能。

（4）服務與監管精準協同發力。 “雙循環”新發展格局要求我們在不確定性、不穩定性增大的形勢下， 審視國際經貿態勢和地方發展需求， 堅持高水平開放和改革創新， 找準工作的突破點和著力點， 以更長遠的目光、更開放的理念、更務實的創新、更有效的舉措對沖風險。 政府審計能在重大政策及執行效果、區域協調發展戰略實施、營商環境與資源配置、供給側改革與外貿提質升級、資本市場規范與發展等方面履行監督職責， 促進政府良治， 助力經濟社會健康穩定地運行。 在新發展格局下， 更應加強審計國際合作與跨境協調， 完善監管、優化服務， 從規則、技術、動能機制上暢通國內國際循環， 推進經濟高質量發展。

三、政府審計在“雙循環”新發展格局中的作用機制

1. 預警反饋機制。

（1）風險預警機制。 國際經濟形勢面臨著疫情蔓延及持續影響、需求乏力與供應鏈受損、實體經濟與資本市場恐慌等多重風險。 因此， 可分別從國內、國際循環角度考慮： 在國內循環中， 需加強減稅降費政策落實情況審計、社會保障資金籌集和使用審計、新基建等重大工程項目審計、鄉村振興相關政策與資金審計、戰略性新興產業資金審計等， 增強消費信心、提振消費市場， 穩定投資需求， 加強技術和產業結構升級， 確保產業鏈供應鏈安全; 在國際循環中， “走出去”戰略伴有大量的基建投資、企業直接投資和金融業務， 需加強投資審計和金融審計， 增強外部風險防御能力和承壓能力。 政府審計應以風險為導向， 將預警和防范職能前置， 充分運用不同渠道獲取的信息， 采用一定技術手段， 研判、分析和評價風險級別， 進行動態監測和事前預警， 及時采取措施， 將各種風險控制在可接受水平。

（2）信息反饋機制。 在加強頂層設計的前提下， 暢通審計信息收集、加工分析和披露渠道， 完善信息反饋機制。 審計前， 需改變風險信息多處、點式采集的現狀， 建立集中、統一的信息采集平臺， 完善風險響應系統， 在常規審計之外構建應急審計體系， 及時研判風險、確定審計計劃和審計重點; 審計中， 應加強與其他監督主體如審計委員會、人大、紀委監察等的溝通， 注重與財政、業務主管部門的信息交流， 把握審計方向、互通審計進展、商討問題解決方案; 審計后， 及時向政府有關部門、公眾、媒體等發布審計結果， 及時將發現的問題和漏洞向被審計單位反饋， 督促其整改。 在“雙循環”新發展格局下， 政府審計不僅在作用范圍上“擴圍”， 而且在貫徹國家重大決策、保障國家經濟安全、促進經濟高質量發展等層面提升了作用空間， 有助于促進制度完善和經濟業務規范運行。

2. 調控協調機制。

（1）宏觀調控機制。 “雙循環”新發展格局要求在宏觀層面打通供給和需求“堵點”， 實現供需的高水平動態平衡， 在產業層面構建更高層次的創新格局， 補齊產業鏈供應鏈短板， 擴大戰略性新興產業投資， 促進技術升級。 政府審計需及時報告預算績效審計、經濟責任審計、重大工程項目審計和專項資金審計等查明的問題并提出風控方案， 為優化供給結構、保持投資合理增長、引導經濟高質量發展提供依據; 還需關注國民經濟發展的瓶頸問題、安全問題、重大社會問題， 就法律法規、政策措施的制定和全過程執行向有關部門反饋意見及改革建議， 促進制度完善和體制機制創新， 推動宏觀調控政策的完善和推進落實。

（2）經濟協調機制。 “雙循環”新發展格局統籌國際國內兩個大局， 政府、企業、中介機構、社會組織等都是系統中的重要環節。 政府審計可收集、傳遞信息， 監控政策執行的全過程和實施效果， 為創新經濟運行調節機制提供準確依據; 打通信息傳遞渠道， 做好上級機關、其他監管部門、業務主管部門間的協調工作， 對各部門的數據進行驗證分析， 提出審計建議， 促進各部門在共同目標下通力合作; 掌握被審計單位的運行情況和國內外市場信息， 協調微觀主體之間的矛盾， 促進其合作共贏。 “雙循環”新發展格局既涉及從供應、生產、流通到消費的全環節， 也涉及國內和國際要素的跨國循環， 鏈條長、覆蓋面廣、項目種類繁多， 政府審計需通過部門內適當放權、上下聯動， 與社會審計和內部審計加強協調， 在規范微觀主體行為和保護國家經濟安全上進行動態交流， 整合審計資源， 消除監督“盲點”， 不斷提高構建“雙循環”新發展格局的效率和質量。

3. 評價問責機制。

（1）績效評價機制。 為構建“雙循環”新發展格局， 各部門會出臺相應的政策并予以資金資源配置， 優化投放結構， 增加基礎設施、鄉村建設、公共安全、生態環保、科技創新等重點領域的有效供給， 暢通要素市場， 降低交易成本， 實現防風險、穩增長和促戰略動態平衡。 因此， 需建立績效評價和績效審計的補充印證機制， 以強化績效審計為前提進行綜合性分析評價。 政府審計應立足于經濟增長質量和效益， 重點關注考核政府部門制定政策的情況， 著眼于政策執行不到位問題并提出整改措施， 將績效理念融入財政支出審計、農業農村審計、國有企業審計、社會保障審計、經濟責任審計和金融審計等常規審計中， 對部門和項目的資金使用、資源占用和工作推進的績效進行分析評估， 保障經濟增長和結構布局協調推進、速度和質量及效益相統一。

（2）問責追責機制。 在“雙循環”新發展格局中， 資源整合統籌的及時性和準確性、政策制定實施的科學性和合理性、資金分配使用的安全性和有效性以及項目建設運作的連續性和穩定性， 都需要政府審計充分發揮問責職能， 提供監督和改進管理計劃及運作的信息。 在促進構建“雙循環”新發展格局中， 政府審計需提高審計縱深度， 嚴格落實審計責任， 靠前監督、精準監督、“回頭”監督， 突出審計結果運用， 完善問責追責機制。 政府審計部門通過解讀、分析當前政策和重點工作計劃， 檢查并驗證政策執行環節和單位履職盡責是否到位， 以審計整改報告、整改意見和整改結果公告等多種形式督促整改。 不僅要追究被審計單位的責任， 還要追究歸口管理責任與行業監管的責任， 并與組織人事、財稅金融、紀檢監察等部門建立工作聯動機制， 形成監管合力。

四、政府審計在“雙循環”新發展格局中的實施路徑

在“雙循環”新發展格局下， 更應以審計全覆蓋為契機， 發揮政府審計在全方位監督體系中的重要作用， 關注經濟社會運行的方向與邏輯、公共領域的資金投入與跟蹤以及國有資產和資源的合規與效能， 針對“雙循環”面臨的困難和定位， 充分找準政府審計的切入點、著力點、突破點和支撐點， 在更高層次上發揮審計的職能作用， 助力“雙循環”協調、有序、高效運行。

1. 政府審計促進消費能力提升。

（1）促進就業優先政策落實。 就業是最大的民生， 是居民收入和消費能力提升的前提。 各地政府采取就業見習補助、職業技能培訓、失業保險申領、就業協調服務、創業補貼和創業擔保貸款等方式促進勞動者就業創業， 并采取稅費減免、財政補貼、金融支持等紓困政策援企穩崗。 政府審計應重點關注政策執行中的難點和“堵點”， 收集和整理財政、信貸、社保等領域的政策法規文件， 列明審計事項清單和操作指南， 針對就業政策落實及就業資金的籌集、管理和使用情況， 通過數據的篩選和比對分析， 并結合現場調閱資料、詢問調查等揭示現有體制機制制約、職責履行、資金合規使用、政策落實效果等問題， 促進創業帶動就業、多渠道靈活就業， 支持和規范發展新業態和新就業形態， 為以消費促進國內大循環提供穩定就業支撐。

（2）促進居民收入水平提高。 要提升消費能力就要多渠道地提高居民收入水平， 不斷加強收入調節力度， 縮小地區間、群體間收入分配差距。 比如： 加大“三農”的公共財政投入， 減少農村農民負擔， 通過提高財產性收入等方式提高農民的收入水平; 通過財政、稅收、人力資源等政策手段發揮調控作用， 促進中低收入群體提高收入、合理控制過高收入、查處非法收入。 政府審計需要針對惠農和強農資金、工資與津補貼、“三公”經費、捐贈物資與資金等分配和使用中存在的問題， 進一步擴大審查范圍， 重點分析其結構和變化趨勢， 強化對重點單位、重點項目、重點行為的審計， 保障政策落實和財物管理使用的高效安全， 提高收入分配質量， 為實現消費促進“雙循環”發展提供有力保障。

（3）促進社會保障體系建設。 提振內需市場， 不僅要解決就業和收入等“消費能力”問題， 還要解決群眾的后顧之憂、促進“消費愿望”提升。 因此， 應立足于多層次社會保障體系建設， 著眼于群眾關心的養老、醫療、子女教育、住房等問題， 加強社保及公積金管理部門的審計監督以及與民生保障相關的民政、衛生、教育等部門的有關資金監管。 針對此類部門和資金的性質特點及其管理使用的復雜性和特殊性， 做好審前調查， 擬定審計中應重視的關鍵環節， 制訂審計實施方案; 通過審計查處和審計結果運用， 分析現有政策和管理機制的缺陷， 深挖產生問題的根源， 提出完善、改進政策與管理制度的建議。 以政府審計的作用機制， 為實現消費拉動“雙循環”建設提供安全邊際和“消費信心”保障。

2. 政府審計促進科技實力增強。

（1）促進科技創新政策落實。 科技創新是“雙循環”發展的不竭動力， 科技創新政策在科研資源配置中發揮著重要作用。 但科技創新政策的推行與落實面臨著復雜的現實環境， 容易出現資源重復配置、創新力量分散等問題。 政府審計應重點關注科技財政政策、金融政策、稅收優惠政策、科研項目與經費管理政策的制定和執行， 將科技創新政策跟蹤審計與相關單位的預算執行審計、專項資金審計和經濟責任審計有機結合起來， 通過實地查看、問卷調查、詢問等方式了解政策運行情況， 運用多種方法加強審計綜合分析， 揭示阻礙科技創新政策執行和科技成果轉化的重大問題， 持續推動科技創新政策在謀劃上的戰略設計和執行中的落地生根; 并通過深層次分析從體制機制層面提出審計意見， 為相關政策修訂提供決策建議， 加快推進制度性改革， 為“雙循環”新發展格局注入強大的創新動力。

（2）促進科技創新實力提升。 高端技術研發投入不足、成果轉化機制不暢等問題已成為當前制約“雙循環”的突出短板。 構建新發展格局， 既要重視戰略新興產業的核心技術、基礎研發工具等， 也應以現代技術改造傳統產業。 科技創新體系是一個復雜系統， 需要協調政策、平臺、資金、人才、服務等各類創新資源。 政府審計應充分發揮職能， 規范審計流程。 審計中應重點關注經費安排、資金撥付、分配使用和效果成果， 揭示投入不足、分配失衡、資金濫用、管理過細過死等問題， 從項目申報、預算核批、資金使用、項目驗收及科技成果轉化的全流程、各環節加強監督， 同時尊重科研規律， 服務和監管并重， 建立容錯糾錯的審慎監管機制， 引導科技創新要素集聚并促進科技成果向產品轉化和產業化。

（3）促進基礎研究長遠發展。 基礎研究需長期積累且效益預期不明顯， 而且基礎研究是科技之源， 其效益衡量不能與應用研究和產品、技術開發相提并論， 在基礎研究中可能衍生突破性、顛覆性的新知識、新技術和新業態。 我國的科技經費用于基礎研究的比例過低， 因此需加大基礎研究投入， 提高基礎研究水平， 提升科技創新原動力。 在政府審計中， 應分類分析基礎研究、應用研究和技術產品開發的差異， 理解基礎研究投入的周期長、政府主導、穩定等特征， 通過管理理念、抽檢周期、方式方法、評價指標的改進， 加強基礎研究項目特別是交叉學科項目的銜接， 從而促進基礎研究高質量發展。

3. 政府審計促進經濟鏈條暢通。

（1）促進經濟鏈條安全穩定。 在逆全球化、貿易保護主義疊加新冠肺炎疫情的多重影響下， 世界貿易和投資大幅萎縮， 全球供應鏈產業鏈遭受重創， 給“雙循環”帶來嚴重阻礙， 造成了一些問題。 比如： 產銷銜接不暢， 流通環節阻滯， 成本攀升; 產業鏈供應鏈中斷， 協同乏力， 高效運轉滯緩; 現金流吃緊， 賬款互相拖欠， 企業遭受新一輪資金鏈危機; 等等。 “雙循環”新發展格局要求順應產業發展規律， 盤活存量資產和資源， 新增一批擴內需、補短板、強弱項的重點項目， 通過產業鏈協同的方式和機制創新， 在供需對接上提供助力、激活市場， 減少庫存、降低成本， 進一步打通、修復產業鏈， 保障經濟鏈條順暢。

為此， 就需要政府審計： 聚焦財政扶持、稅費減免、金融支持等刺激政策和紓困措施， 參與并持續關注政策制定、咨詢和跟蹤服務情況， 推動“疏堵點”“補漏點”“接斷點”政策精準落地; 基于風險預警， 加大對產業鏈項目重要階段和關鍵環節的復審、復評力度， 完善有針對性的審計評價指標體系， 如增加應急項目的“打表”完成度和對經濟鏈條疏通的貢獻度等; 引導金融機構支持供應鏈核心企業的資金和信用需求， 完善供應鏈金融政策體系和融資方式， 緩解上下游企業的資金壓力， 降低融資成本， 保障資金鏈安全; 結合經濟責任審計， 評價政府機關在優化營商環境與“放管服”改革中的職責履行情況， 清退違規收費， 清償對企業欠款， 保障企業減負上陣、勇過難關。

（2）促進經濟鏈條良性循環。 為搶占“雙循環”先機、解決瓶頸問題， 要求瞄準國家戰略布局和關鍵領域， 分析資源優劣勢和行業企業的基礎構成， 確定區域重點領域的產業鏈發展戰略、行動計劃和扶持方案， 推動產業鏈優化升級的總體設計; 從財政、土地、金融、建設、人力等方面提供政策便利， 搭建平臺、精準施策， 動態調整資金投向， 淘汰落后產能， 促進傳統企業深度融入現代先進產業鏈; 順應產業組織形態和運營模式的變化， 培育和打造“龍頭”企業， 以其為核心形成優質優勢產業集群， 帶動配套企業協同創新和供應鏈整體能力升級; 以體制機制創新和產業轉型升級為導向， 嚴控“拍腦袋”決策、好大喜功、不顧資源能力的“一窩蜂”式的低端擴張， 以防出現新的資源浪費和產能過剩。

政府審計應以目標為導向， 強化重大項目、重點高端項目審計， 力促形成新的產業集群和“磁場效應”， 針對新形勢、新格局下的建設項目， 其建設和運營周期、參與主體、管理職責分配等可能與以前的項目差異較大， 因此應重新定位、重塑作用機制， 切實保證長期效益和公眾利益的實現。 作為強有力的引導者、監督者和協調者， 政府審計應重點分析以產業鏈為載體的資金投入和管理機制， 通過資金管理、績效評價等監督服務機制， 揭示產業鏈資金投入和使用效率不高、合規性差、促進產業結構優化升級的效益目標不明顯等問題。 除此以外， 還應加強對新增資金、資產和資源的審計調查和分析， 并覆蓋至原有資本資產要素， 進一步減少閑置資源、挖掘潛能， 促進經濟增量穩步增加。

4. 政府審計促進對外貿易轉型。

（1）促進出口貿易結構優化。 隨著國外市場需求、貿易保護主義和比較成本優勢的環境變遷， 更需要采取有力的政策引導和激勵機制， 優化產業結構、市場結構和產品結構， 促進“雙循環”下出口貿易的健康發展。 在產業結構上， 加快結構調整， 推動產業轉移、轉型和升級， 增強出口產業的優化聚合能力; 在市場結構上， 推動“一帶一路”沿線、新興市場和高端市場在我國對外貿易中的占比持續提升， 以RCEP（區域全面經濟伙伴關系協定）簽署為契機， 進一步穩定市場聯系和經濟依存; 在產品結構上， 控制出口產品品類， 提高出口產品質量， 提升貿易地位， 降低出口貿易風險敞口。 政府審計應著重審查國家的出口政策、法規與管制清單的貫徹執行情況， 出口貿易監管制度的健全性和是否有效執行， 出口合同的簽訂和執行是否符合外貿原則、國家利益和國際慣例， 各部門對出口的協作管理情況（如責任界定和協同作業流程規范等）， 出口產品的價格、品種和質量監管情況， 出口環節監督激勵機制的建立等， 從而進一步維護本國和國際貿易規則， 整頓出口市場秩序， 保護國家產業安全， 促進出口結構優化， 整體回穩向好。

（2）推動進出兩端良性互動。 “雙循環”新發展格局需要國內外市場聯通， 進出口兩端良性互動， 由“出口拉動”的模式向“優進優出”并重的模式轉型。 通過國內外市場的深度結合， 有利于抓住先進設備、關鍵技術和零部件等進口的機遇期， 實施“新進口”策略， 對接國內生產和消費新需求， 激發內循環創新活力; 也有利于帶動國內企業與國際一流企業的深度合作， 在全球化運營和科技管理上加強經驗互學互鑒， 為貿易交流帶來廣闊空間。 2020年我國開始實施全面禁止進口固體廢物等商務領域新規， 并出臺了力度更大的降低進口關稅稅率和調整稅則稅目的舉措， 使之更適應我國的產業發展、科技進步和消費需求， 從而暢通供需循環。 應發揮政府審計的監督反映職能， 分析政府管理服務與新形勢體制機制改革的適應程度， 審查采購政策、進口合同、采購預算、資金和技術引進計劃的制定和執行， 測試外貿業務內控系統， 查閱招標文書或合同， 關注所購買貨物、無形資產或服務支出品目是否為創新、節能環保產品和保證人民福祉的必需品等， 收集和反饋其對采購、資金和技術引進等政策功能的影響信息。

（3）促進“一帶一路”走深走實。 “雙循環”新發展格局要求建立“走出去”企業投資服務和管理體系， 促進“一帶一路”高質量發展。 “走出去”企業應抓住戰略契機， 結合業務調整， 開展國際產能及貿易合作， 與境外市場建立更緊密的產業、資金、技術循環關系。 這需要發揮政府、市場與社會的多維協同治理作用， 加強引導和監管。 除強化境外投資的法律政策建設外， 還需要構建數字化服務體系， 通過數字平臺的建設運營降低信息搜尋成本和交易成本， 助推“雙循環”的系統生態。 政府審計應做到： 與發展改革委、商務、財稅、國資等部門加強信息溝通與資料交換， 調查“走出去”企業的資產和經營情況; 針對“走出去”企業經營范圍的拓寬和經營業務的轉型， 擴大審計覆蓋面， 為企業“免疫”和“強肌”提供防護和保障; 針對“走出去”企業的實際情況， 結合審計目標， 擬定審計實施方案; 區別不同的審計對象和審計任務， 確定審計計劃和關鍵審計事項; 按照時間節點， 控制審計執行進度， 高效完成對外投資經營的審計任務。 此外， 還應發揮政府審計的宏觀視野和資源優勢， 通過調查分析評價“一帶一路”沿線政府和經濟實體的財政財務狀況及信譽， 為“走出去”提供決策借鑒。

五、研究結論和建議

1. 研究結論。 作為國家經濟社會運行的“免疫系統”， 政府審計在國家治理中發揮著重要作用。 隨著經濟和社會環境的變化， 政府審計必定在常態化“經濟體檢”、經濟評價、問責整改中依法全面發揮更加重要的職能。 “雙循環”是我國根據國際國內環境作出的重要戰略決策， 在實施中面臨著國內消費需求、關鍵核心技術等一系列“短板”， 因此需要對政府審計進行重新定位， 厘清其在“雙循環”新發展格局中的作用機制， 并探索其實施落地的路徑， 在促消費、強科技、延鏈條、謀轉型上精準發力， 助力“雙循環”協調、有序、高效運行。

2. 建議。

（1）以制度保障優化審計環境。 國際國內兩個市場要素豐富， 其“良性互動”關系著未來發展方向和路徑。 現行制度還存在一些體制機制問題， 需及時彌補完善。 因此， 要結合環境變遷， 注重規則等制度型開放， 做到審計權責、工作程序、審計方式、審計標準有法可依、運行合規; 結合工作的新要求評價審計權責的分配， 對于出現的體制機制問題應追蹤原因、動態改進; 在“雙循環”新發展格局下更應拓寬審計覆蓋面（如審計范圍、審計對象、審計客體等）， 強化審計的事前預防職能; 切實做到審計監管和審計服務并重， 既體現審計監督的力度， 為經濟穩健運行開好“藥方”， 又體現審計服務的溫度， 充當“雙循環”發展的“催化劑”; 針對新發展格局下的治理重點， 政府審計應推動優化營商環境等改革措施落地見效， 提高公共行政效率和市場效率。

（2）以科技創新助推審計決策。 “雙循環”新發展格局涉及國際國內兩個市場， 在決策層面涵蓋宏觀、中觀和微觀三個層級， 在實施層面要“基層設計”和“頂層設計”并重， 這就需推進“科技強審”和數字化審計， 運用科技手段精準預判、動態跟蹤、科學調度， 全面踐行國家和地方發展策略。 通過審計手段創新完善信息采集規則、技術分析流程、質量標準規范， 全面推進標準化管理體系; 拓寬政府審計的覆蓋面， 創新審計模式及審計策略， 彌補傳統審計高成本、低效率、滯后性等問題; 優化政府審計、社會審計和內部審計的協調機制， 創新審計資源的整合路徑， 控制審計項目周期， 提高工作效率; 在境外投資審計中， 要完善遠程審計、實時監控和動態評價系統， 大力推進數字化持續審計; 運用技術手段將審計監督融入監督體系并形成合力， 提高協作效率， 不僅要促使監督機制結合、監督路徑融合， 而且要強化監督結果運用、推進監督執紀問責。

（3）以責任引領提升審計效能。 “雙循環”新發展格局是黨和國家的重要戰略決策， 需要貫徹新發展理念， 明確重大政治責任， 立足本職工作推進“雙循環”高質量發展， 將黨的建設、組織治理與審計業務深度融合， 合理制定審計目標、風險評估和審計流程， 健全績效考核機制， 全力落實責任擔當。 “雙循環”新發展格局對審計人員的政治素質、道德品質和業務能力提出了新要求， 因此需擴展審計人員的宏觀視野， 提高其在復雜局面下的綜合判斷能力， 立足重大決策部署實施落地， 確保審計計劃順利執行; 適應新發展格局下審計工作的新變化、新特點， 強化法律、統計、金融、涉外審計等復合型人才的培養， 提高其問題把握水準， 及時反饋審計結果; 以盡責履職帶動治理機制創新， 提升審計質量和審計效率， 推動審計監督和決策咨詢作用的發揮， 為“雙循環”提供有力引擎。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 賈根良.國際大循環經濟發展戰略的致命弊端[ J].馬克思主義研究，2010（12）：53 ～ 64.

[2] 王樹強.中美經貿摩擦的現狀和發展趨勢[ J].法制與社會，2020（15）：99 ～ 103.

[3] 李猛.新時期構建國內國際雙循環相互促進新發展格局的戰略意義、主要問題和政策建議[ J].當代經濟管理，2021（1）：1 ～ 17.

[4] 裴長洪，劉洪愧.中國外貿高質量發展：基于習近平百年大變局重要論斷的思考[ J].經濟研究，2020（5）：4 ～ 20.

[5] 姚樹潔，房景.“雙循環”發展戰略的內在邏輯和理論機制研究[ J].重慶大學學報（社會科學版），2020（6）：10 ～ 23.