城市數字化轉型與國際大都市治理

汪玉凱

【關鍵詞】數字化轉型 國際大都市 數字治理 智慧城市

2019年11月，習近平總書記在上海考察時強調，“著力提升城市能級和核心競爭力，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平”。此后，有關國際大都市治理的話題日益引起各方面的關注。那么，究竟什么是國際大都市？國際大都市現代化發展中遇到的突出問題是什么？在城市數字化轉型中如何通過提高數據能力，促進國際大都市的有效治理？這些問題都需要我們進行深入分析和探討。

國際大都市治理的多維視角

分析國際大都市治理的多維視角，首先遇到的一個問題就是，如何定義國際大都市？按照中外一些學者的觀點，所謂國際大都市，是指具有超群的政治、經濟、科技實力，并且和世界有著廣泛經濟、政治、科技、文化交流關系，具有全球性影響力的世界一流城市。可見，國際大都市可以稱得上是城市化進程中的一頂皇冠，是一座偉大城市的頂級搭配。對于國際大都市應該具備什么樣的條件和資格，美國學者米爾頓·弗里德曼給出了七項標準，即主要的金融中心、跨國公司總部所在地、國際性機構的集中地、第三產業高度增長、主要先進制造業中心、國際交通的重要樞紐、城市人口達到一定標準等。這七個條件在一定意義上對國際大都市的基本形體作出了比較具體的描繪，也可以看作是其質的規定性，其中每一條都有豐富的內涵和很高的要求。

從全球來看，目前國際社會比較公認的國際大都市至少有五個：紐約、倫敦、巴黎、東京、香港，這是2018年的評價結果。2020年11月18日，國際管理咨詢公司科爾尼管理咨詢公司（A.T. Kearney）發布《2020全球城市指數報告》（GCI），基于商業活動、人力資本、信息交流、文化體驗、政治事務等五個維度對世界城市的綜合實力進行排名，其中前10名分別為：紐約、倫敦、巴黎、東京、北京、香港、洛杉磯、芝加哥、新加坡、華盛頓特區。[1]這也從另一個側面反映出全球國際大都市的整體狀況。

從我國的具體情況看，國務院發布的《全國主體功能區規劃》對一些重要城市都有明確的目標定位，如北京定位：世界城市，政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心;上海定位：國際經濟、金融、貿易、航運中心和國際大都市;深圳定位：發揮經濟特區的示范帶動作用，建設國家創新型城市和國際化城市。在國家發展規劃中，上海、重慶、廣州都明確提出建設國際大都市的目標。值得注意的是，《2020全球城市指數報告》（GCI）共有151個城市入選，我國占據27席。其中上海、廣州、深圳等一線城市以及南京、杭州、成都、重慶等新一線城市排名都有所上升，如上海排名12，廣州63，深圳82。[2]

上述排名反映了目前國際社會比較認可的綜合國際大都市視角，此外，人口規模也是一個重要的觀察角度。聯合國2019年統計數據顯示，全球有33個城市人口超過1000萬規模;全球55%的人口居住在城市，2030年全球60%的人口將居住在城市。超過1000萬人口的城市從2014年的28個增加到2019年的33個，是1990年的三倍多。在超過1000萬人口的城市中，亞洲最多，共19個：東京都市圈、大阪都市圈、曼谷、雅加達，馬尼拉、欽奈、班加羅爾、加爾各答、孟買、德里、卡拉奇、拉合爾、達卡以及中國的上海、北京、天津、廣州、深圳、重慶。美洲8個：紐約、墨西哥城、洛杉磯地區、利馬、波哥大、里約熱內盧、布宜諾斯艾利斯、圣保羅。歐洲3個：巴黎、莫斯科、伊斯坦布爾。非洲3個：開羅、拉各斯、金薩沙。

從人口規模看，超過千萬人口的城市，其實多數都不是真正的國際大都市。根據第七次全國人口普查結果，2020年中國常住人口達到1000萬人口的城市共18個，包括重慶、上海、北京、成都、廣州、深圳、天津、西安、蘇州、鄭州、武漢、杭州、臨沂、石家莊、東莞、青島、長沙和哈爾濱;超過500萬常住人口的城市達91個。[3]

除了綜合實力和人口規模外，觀察國際大都市的第三個視角是城市治理。城市治理的重要性不言而喻，特別是對超級國際大都市而言更是如此。一個體量巨大、經濟社會發達的超級大都市，如果缺乏有效的治理，是完全不可能有效運轉的。不同國家的治理體制和制度對國際大都市治理的影響是十分顯著的。因為不同國家的政治制度、管理體制在很大程度上決定著一個國家城市治理的基本樣式或者形態，盡管在基本的治理邏輯和目標方面存在許多共同點，但其管理手段、實現路徑無疑要受到一定制度、法律等的嚴格約束。從這個意義上說，國際大都市治理的比較和分析需要基于特定的前提和條件。

一般而言，關于國際大都市的治理，在四個維度是能夠找到共識的，即經濟發展、城市管理、社會治理、公共服務。在一定意義上，這四個維度反映著一個城市的治理水平。第一，經濟發展是任何一個國際大都市都必須面對的問題，盡管不同類型的國家大都市對其發展和定位會有所側重，但是經濟發展永遠是其需要認真對待的關鍵性問題，也是衡量城市治理水平最重要的指標之一。第二，從城市管理來看，健全的治理架構以及適合自身發展的治理模式，對一個城市治理的結果會產生深刻影響，因此，當代國際大都市都把提升城市治理水平和能力作為重要的目標，不斷進行優化和完善。第三，社會治理是衡量一個城市治理水平的直接體現，良好的社會秩序和環境對國際大都市的健康發展無疑具有重要意義。第四，公共服務是市民幸福感、獲得感的重要來源，也是考量市民主體地位、城市政府公共服務能力的重要指標和參數。畢竟，不管生活在何種政治制度下的市民，都離不開醫療、教育、養老、社保、就業、住房等最基本的民生問題。從某種意義上說，對市民普遍關注的民生問題解決的程度、能力、水準，直接反映著政民關系的基本走向。從《2020全球城市指數報告》中全球城市綜合實力排名次序可以發現，凡是在城市管理、社會治理，特別是公共服務方面做得好的城市，大多都排名靠前，也獲得了國際社會的普遍認同。

城市數字化轉型的發展趨勢

在思考當代國際大都市治理這一重大問題時，必須要與數字時代的城市數字化轉型相聯系。因為科學化、精細化、智能化幾乎是絕大多數國際大都市普遍追求的目標。而對一座具體城市而言，雖同樣處于數字化轉型之中，但其差異性也顯而易見。不過從總體趨勢上看，有三個問題不管對于哪一類型的國際大都市都是至關重要的：一是城市數字化轉型中，現代化的大趨勢和目標究竟是什么;二是城市治理應該秉持什么樣的價值導向;三是未來實現城市治理現代化的路徑在哪里。這幾個問題對城市數字化轉型的方向目標會有很大的影響。

從趨勢和目標來看，城市治理現代化要實現科學化、精細化、智能化的目標。這一目標高度濃縮了當下中國城市治理大的趨勢。在這個大趨勢下，城市治理現代化必須堅持四個細化目標。一是要促進城市高質量發展。也就是說，不管哪一類城市，如特大城市、大城市、中等城市、小城市，首先要有高質量發展的清晰思路。二是保障城市高水平的運轉，這是城市生存發展的重要前提。三是提供高質量的公共產品，對地方政府而言，要始終把提供醫療、教育、養老、社保、就業、保障性住房、公共安全等高質量的公共產品放在最重要的地位。四是不斷解決城市發展運轉中的難點和痛點，從我國城市發展的實際狀況看，不管是綜合性城市，還是資源型城市、旅游型城市，都會在發展中遇到很多的難點和痛點。因此，提高城市治理的針對性，圍繞要解決的難點和痛點深化城市治理，就成為城市數字化轉型必須遵循的方向和目標。

從城市治理現代化過程中應該遵循的價值來看，至少有三種價值導向不能缺位。一是人本性。我們一再強調中國共產黨要以人民為中心，人民是我們黨的執政基礎，也是我們必須遵循的基本施政理念。對一座城市而言，要堅持以市民為中心，一切圍繞市民來運轉;要提高老百姓的五種感受，即便捷感、安全感、獲得感、公正感、幸福感。二是公共性。對地方政府來說，政策制定和施行的所有舉措都要圍繞“公共”兩個字展開，比如行使公共權力、代表公共利益、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、承擔公共責任。在這六個方面，都有“公共”兩個字，如果不是公共事務，就可能屬于私人領域，也就不屬于政府的責任范圍了。從這個意義上說，政府的作為是有邊界的。三是協同性。城市治理中，政府主體不能單打獨斗，必須秉承政府、市場、社會、公眾共治的價值理念，堅持多元參與和共建共享的原則，這樣才能在數字化時代真正實現協同治理。

從城市數字化轉型的實踐看，智慧城市成為城市現代化的一個新路徑。智慧城市是中國乃至全球治理現代化的一個重要路徑。1992年，新加坡首次提出了“智慧島”計劃，并發起了智慧城市的運動，旨在推動信息技術在城市能耗、交通擁堵以及環境污染等方面的應用，這是最早的“智慧城市”概念。2008年，美國IBM公司首次提出“智慧地球”（Smart Planet），并在其后首度發布智慧城市的研究報告。如今，全球智慧城市建設方興未艾。2012年，住房和城鄉建設部印發《國家智慧城市試點暫行管理辦法》，確定并啟動了90個智慧城市的示點示范;2013年10月，住建部公布第二批103個試點智慧城市。放眼全球，目前智慧城市發展勢頭強勁，其中一半都在中國。可以預見，智慧城市將是城市數字化轉型、走向治理現代化的一個非常重要的途徑。

大都市發展中暴露出的主要問題

不管是城市數字化轉型還是智慧城市建設，都在城市發展建設中遇到諸多問題。對中國這樣一個后來居上的轉型國家來說更是如此。在過去的幾十年間，中國城鎮化速度非常之快，遇到的問題也非常突出。因此，瞄準城市治理現代化創新發展中的問題，就成為城市數字化轉型中必須高度重視的問題。

第一，城鎮化的快速發展為數字治理提出了多方面需求。快速城鎮化是一把雙刃劍，一方面，中國用40多年的時間走完了發達國家100多年的城鎮化道路;另一方面，這樣的一種快速發展給城市治理帶來的問題也是前所未有的。改革開放初期，中國城市化率只有17.8%，2020年超過60%，城市人口超過8.5億。應該說中國已經整體進入到了城市社會。但在8.5億城市常住人口中，約有1.6～1.7億人是不具有城市市民身份的外來人口，尤其在北上廣深這四個一線城市，集聚了數千萬外來人口。

第二，城鎮化過程中的貧富差距問題不容忽視。本來，城鎮化的過程應該通過大中城市來帶動鄉村發展，走城鄉一體化發展道路，但實際上我們似乎走了一條大城市化的道路。大量的資金、人才、資源都源源不斷地向大城市集中，城鄉差距不但沒有縮小，反而在城市化進程中被擴大了，這必然會帶來一系列新的問題。

第三，快速的城鎮化，使社會結構從二元演變成三元。當前中國社會在傳統的農村人口和城市人口之外，還有約2.8億的農民工群體。李克強總理在2021年3月11日十三屆全國人大四次會議舉行的記者會上表示，要為兩億七八千萬農民工提供打工的機會，通過經濟穩定恢復增長，帶動更多的就業崗位，而更多的就業崗位會推動經濟穩中向好。

第四，快速城鎮化給城市治理帶來巨大挑戰。我國快速城鎮化給社會轉型帶來了不可估量的風險，城鎮化持續健康發展面臨諸多不確定性因素，如“城市病”、資源透支、環境惡化、交通擁堵、未富先老等多方面問題。

第五，從政府服務和城市治理本身來看，也暴露出一些短板。如民生問題突出，民眾對醫療、教育、養老、社保、住房等方面的訴求上升，政府的公共服務能力有待提升;社會監管能力相對薄弱，安全隱患增加;城市治理的管理體制、管理機制還存在明顯不足，等等。

第六，智慧城市建設各地差異較大，暴露出一些突出問題。智慧城市是近年來提升城市治理能力和水平重點推進的戰略舉措。在智慧城市建設過程中，各地發展也很不平衡。有不少城市做得很不錯，成效明顯;也有一些城市雖付出很大的代價，但產出并不盡如人意，比如有的城市投入巨資構建信息化系統，但是數據資源共享難、業務協同難、互聯互通難等問題并沒有解決好。

此外，重復建設、資金浪費的問題也比較突出。例如數據中心，當前許多地級市和區縣，都在大規模建設數據中心項目。資料顯示，目前我國市縣數據中心的上架率不到15%，省級以上數據中心的上架率也只有20%。未來，應該以省為中心統一規劃、統一建設，防止數據中心“遍地開花”造成的資金和能源浪費。

增強數據治理能力是提升國際大都市治理水平的關鍵

智慧城市是城市治理現代化的一個重要的途徑。在城市數字化轉型中，如果能把數據治理做好了，就等于抓住了城市治理的“牛鼻子”。因此，補上城市數據治理這個短板尤為重要。

數據治理在城市創新發展中的意義重大。那么究竟何為數據治理呢？簡單說，數據治理是指組織對數據事務所采取的行動，其核心是組織中與數據事務相關的決策權以及相關職責的分配。數據治理的概念是非常寬泛的，涉及數據主權、數據責任、數據標準、數據安全等。從技術層面看，數據治理涉及數據采集、數據歸集、數據開發利用、數據保存等;從數據結構看，數據治理涵蓋宏觀、中觀、微觀三個層面。宏觀層面，主要包括數據治理的原則、制度和機制（如決策、激勵、約束機制等）、制定戰略方針、建立組織架構、明確職責分工等;中觀層面，包括規章、權利、組織結構、個人責任以及信息系統等;微觀層面，包括具體的程序、規范、工具及其場景化、針對性等特征。

從上面的分析可以看到，在智慧城市建設和城市數字創新發展中，數據治理無疑是非常關鍵的。當前，其在宏觀、中觀和微觀層面上都存在很多問題，需要我們加以認真思考和解決。

另外，從服務架構來看，城市數據治理既包括治，也包括理。從治的方面看，圍繞數據全生命周期設計數據治理平臺非常重要，具體包括數據采集系統、數據服務系統等。從理的方面看，就是圍繞數據治理進行的規劃設計、制度規范、數據標準、數據智力開發等開展的一系列工作。

由此觀之，在城市治理創新發展和城市現代化中，數據治理的意義至少表現在三個方面。首先，提升公共數據治理能力，是實現城市治理現代化的重要路徑。數據治理是城市治理精準化的基礎，如果沒有數據作為基礎，精準化治理就是一句空話。應按照智能化、科學化、精準化的方向，推動形成共建共治共享的數據治理格局。其次，加強公共數據治理可以極大地整合公共數據資源，提高公共數據的共享水平。最后，加強公共數據治理，可以更好地造福社會，體現以人民為中心的城市治理理念。

當前，從城市數據治理的實際狀況看，以下幾方面問題還是比較突出的。從“三難”（互聯互通難、數據資源共享難、業務協同難）到“三通”（網絡通、數據通、業務通）再到“三跨”（跨層級、跨部門、跨地區），數據治理成為制約當前智慧城市建設和城市數字創新發展的主要瓶頸。近年來，通過全國政務一體化平臺和全國政務大數據中心的構建，網絡通、數據通、業務通已經初步實現，但要實現跨部門、跨層級、跨區域的一體化政務服務并不容易。特別是在今年的政府工作報告中，提出了“實現更多政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦。企業和群眾經常辦理的事項，今年要基本實現‘跨省通辦”。如果沒有強大的數據治理能力，這個目標就很難實現。與此同時，公共數據治理在某些方面也出現了新的“三低”現象，即公共數據治理的整合度低、資源共享度低、開放度低，在很大程度上制約了公共數據治理的發展和提升，應該引起我們的重視。

公共數據治理的難度主要不在于技術問題，而是權力的問題，與部門權利、部門壁壘有很大關系。針對這些問題，應從如下幾個方面提升城市數據治理能力。

首先，加強城市數字化轉型中公共數據基礎設施的統籌和整合，防止重復建設。基礎設施一定要統籌推進，不能各自為政，關鍵是要改變觀念和思路。提高數據治理能力絕不意味著在各地大規模建設數據中心，而是要統籌規劃，通過提高數據治理能力，消除體制內部的壁壘和障礙，打造政府、市場、社會協作大平臺，提供便民利民大通道。

其次，深化改革，加大公共數據資源的整合力度，提高共享度。這個整合不僅僅是對公共數據資源的整合，還應該包括事業單位、公共企業等主體數據資源的整合，因為包括醫療、教育，社保、養老、就業等在內的許多公共服務都是由事業單位和公共企業提供的。因此，要進一步加強政府、事業單位、公共企業等主體在城市治理中的數據有效利用和共享，從整體上提升城市的數據治理能力。

最后，要制定嚴格的制度規范，保障公共數據的開放。這里所說的數據開放，既包括政務信息的定期公開;也包括政府為了業務協同在政府部門之間進行的數據開放，這是數據共享的基礎;還包括政府公共數據定期向社會的公開和發布，即引導相關IT企業、互聯網企業對數據進行加工處理，產生新的價值，進一步用數據造福社會，為公眾服務。在這三個開放的維度上，每一個方面我們都有很多事情要做，特別是政府數據向社會的開放，盡管目前來看困難重重，但是這一步必須要邁出。當然，政府數據向社會開放不一定都是無償的，有些數據是可以通過市場化手段實現交易的。在推動數據開放方面，有四個關系需要認真協調處理：一是公共安全和公共數據開放的關系。二是政府部門在橫向和縱向兩個維度開放共享公共數據資源的關系，其中橫向指各部委之間、省級各部門之間的關系，縱向指中央、省、市、區縣之間的關系。三是處理好公共數據開放和保護個人隱私之間的關系。在這次新冠肺炎疫情期間，我國抗疫實踐之所以能為世界應對公共衛生危機和經濟衰退提供有益借鑒，一個重要原因就是大數據追蹤等數字化手段發揮了重要作用。當然，這是在特殊情況下的“非常之舉”，未來要嚴格按照法律規定保護個人數據，這對數據治理能力也是一個很大的考驗。四是要在實踐中探索將部分公共數據資源通過市場交易的方式進行開放，實現雙贏，這應該是未來的大趨勢。當然，公共數據資源的交易需要相關制度和機制的支撐和規范。城市數據治理對于提高城市治理現代化非常重要，特別是對于建設具有世界影響力的國際大都市更為關鍵和緊迫，且中間還有很長的路要走。只有不懈地探索和努力，才能達到一個新的境界。