“兩法”施行背景下未成年人檢察工作高質(zhì)量發(fā)展路徑探析

史衛(wèi)忠　范向利

編者按：修訂后的《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》于2021年6月1日起施行，預(yù)示著我國(guó)對(duì)未成年人的保護(hù)實(shí)現(xiàn)全方位、全覆蓋、全流程。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是唯一參與未成年人司法保護(hù)全過(guò)程的政法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著未成年人司法保護(hù)的主導(dǎo)責(zé)任。藉該兩部法律實(shí)施之機(jī)，《中國(guó)檢察官》特邀專家、學(xué)者結(jié)合未成年人檢察工作重點(diǎn)，解讀落實(shí)該兩部法律的具體要求，指出未檢工作在該兩部法律修訂后作出相應(yīng)調(diào)整應(yīng)注意的主要問(wèn)題，為未成年人檢察工作提供理念指引。

摘 要：2020 年《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》修訂通過(guò)，及時(shí)回應(yīng)了未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作的迫切需求，吸收了近年來(lái)未成年人保護(hù)發(fā)展成果和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作作出明確規(guī)定，賦予了檢察機(jī)關(guān)更重要的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以這兩部法律施行為契機(jī)，更好地承擔(dān)起未成年人司法保護(hù)的主導(dǎo)責(zé)任，履行監(jiān)督促進(jìn)這兩部法律落實(shí)的法定義務(wù)，推動(dòng)未成年人檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：未成年人保護(hù)法 預(yù)防未成年人犯罪法 未成年人檢察 高質(zhì)量發(fā)展

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次作出重要批示指示和決策部署，對(duì)完善未成年人保護(hù)相關(guān)法律制度、改進(jìn)未成年人保護(hù)工作提出明確要求。全國(guó)人大及其常委會(huì)高度重視、加快推進(jìn)未成年人保護(hù)相關(guān)立法工作，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次、第二十四次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡(jiǎn)稱“兩法”），進(jìn)一步完善了未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作體系，必將為我國(guó)未成年人健康成長(zhǎng)提供更加堅(jiān)強(qiáng)有力的法制保障。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是參與未成年人司法保護(hù)全過(guò)程的政法機(jī)關(guān)，既是“兩法”修訂工作的積極參與者、推動(dòng)者，也是貫徹落實(shí)的法定責(zé)任者、監(jiān)督者，承擔(dān)著新時(shí)代未成年人保護(hù)的特殊重要責(zé)任。

一、深刻認(rèn)識(shí)“兩法”修訂給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)

（一）“兩法”修訂意義重大

未成年人是祖國(guó)的未來(lái)、民族的希望。未成年人犯罪在連續(xù)多年下降趨于平穩(wěn)后有所抬頭，侵害未成年人犯罪連續(xù)多年呈上升趨勢(shì)，未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作形勢(shì)不容樂(lè)觀。修訂后的“兩法”從滿足人民群眾對(duì)未成年人保護(hù)新的更高需求出發(fā)，積極貫徹習(xí)近平法治思想，確立了最有利于未成年人的原則，建立了未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建了具有中國(guó)特色的“家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法”未成年人保護(hù)體系，堅(jiān)持預(yù)防為主、提前干預(yù)，建立了未成年人分級(jí)預(yù)防、教育矯治機(jī)制，初步構(gòu)建起具有中國(guó)特色的未成年人保護(hù)體制機(jī)制[1]，對(duì)于加強(qiáng)未成年人權(quán)益保護(hù)、預(yù)防未成年人違法犯罪，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等都具有重要意義。

（二）“兩法”修訂吸收了檢察機(jī)關(guān)大量創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

“兩法”修訂在法律體例結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了重大調(diào)整，條文分別由原來(lái)的72條、57條增加到132條、68條。其中，吸收了檢察實(shí)踐中的不少經(jīng)驗(yàn)做法，將一些制度機(jī)制上升到法律層面。一是體現(xiàn)在新修訂的未成年人保護(hù)法中。該法第11條充分吸納了檢察機(jī)關(guān)牽頭建立的侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度，推動(dòng)解決侵害未成年人案件發(fā)現(xiàn)難、發(fā)現(xiàn)晚問(wèn)題;第62條關(guān)于建立密切接觸未成年人行業(yè)違法犯罪信息查詢制度的規(guī)定，吸收了檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合教育部、公安部會(huì)簽的《關(guān)于建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見(jiàn)》;第106條將檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展督促、支持提起訴訟以及未成年人公益訴訟工作予以吸收;第112條吸納了檢察機(jī)關(guān)關(guān)于“一站式”辦案機(jī)制的探索經(jīng)驗(yàn)，并明確規(guī)定“在詢問(wèn)未成年被害人、證人時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取同步錄音錄像等措施，盡量一次完成”，等等。二是體現(xiàn)在新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法中。比如，近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，推動(dòng)3.3萬(wàn)名檢察官在4.5萬(wàn)所學(xué)校擔(dān)任法治副校長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)四級(jí)院檢察長(zhǎng)擔(dān)任法治副校長(zhǎng)全覆蓋，這一做法被該法第18條吸收。第18條明確提出學(xué)校應(yīng)當(dāng)聘任從事法治教育的專職或者兼職教師，并可以從司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)、法學(xué)教育和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位聘請(qǐng)法治副校長(zhǎng)、校外法治輔導(dǎo)員。三是在“兩法”中都有體現(xiàn)。家庭教育和監(jiān)護(hù)缺失、缺位是未成年人違法犯罪或被侵害的重要原因。為從源頭上有效遏制未成年人違法犯罪、保護(hù)未成年人免遭侵害，四川、上海、江蘇等地積極推進(jìn)家庭親職教育，借助社會(huì)專業(yè)力量幫助涉案未成年人的監(jiān)護(hù)人提高監(jiān)護(hù)能力，改善親子關(guān)系，取得明顯成效。新修訂的《未成年人保護(hù)法》第15條、39條、82條、99條、118條和《預(yù)防未成年人犯罪法》第61條吸收這一做法，并統(tǒng)一表述為“家庭教育指導(dǎo)”。

（三）“兩法”賦予檢察機(jī)關(guān)更重的法律監(jiān)督職責(zé)

隨著未成年人保護(hù)法律體系的不斷發(fā)展完善，未成年人保護(hù)有法可依的問(wèn)題基本解決，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生。盡管憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作出明確規(guī)定，但由于未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作涉及面廣、職能部門(mén)多，加上缺少對(duì)監(jiān)督范圍、內(nèi)容等具體規(guī)定，一定程度上影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。新修訂的《未成年人保護(hù)法》第105條規(guī)定，“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，對(duì)涉及未成年人的訴訟活動(dòng)等依法進(jìn)行監(jiān)督”。新修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》第60條規(guī)定，“人民檢察院通過(guò)依法行使檢察權(quán)，對(duì)未成年人重新犯罪預(yù)防工作等進(jìn)行監(jiān)督。”“兩法”聚焦涉及未成年人的訴訟活動(dòng)和未成年人重新犯罪預(yù)防工作，以“等”字托底，既突出了涉未成年人法律監(jiān)督工作重點(diǎn)，也反映出未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作的復(fù)雜性、特殊性。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督工作的內(nèi)容并不限于訴訟活動(dòng)和重新犯罪預(yù)防工作，對(duì)于訴訟活動(dòng)和重新犯罪預(yù)防工作以外涉及未成年人權(quán)益的，可以通過(guò)提出檢察建議等方式行使檢察監(jiān)督權(quán)。[2]“兩法”確定的未成年人檢察保護(hù)和監(jiān)督職責(zé)，既是對(duì)檢察機(jī)關(guān)履職范圍和方式的不斷拓展，也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系的不斷完善。[3]

二、準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)“兩法”的具體要求

（一）以“最有利于未成年人原則”為指引

新修訂的《未成年人保護(hù)法》第4條明確規(guī)定“保護(hù)未成年人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于未成年人的原則”，并詳細(xì)列明處理涉及未成年人事項(xiàng)時(shí)的六項(xiàng)具體要求。該原則源于1989年聯(lián)合國(guó)頒布的《兒童權(quán)利公約》。[4]作為國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的未成年人權(quán)利保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，該公約所確立的“兒童最大利益原則”也成為國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可和接受的處理一切關(guān)于兒童問(wèn)題的首要考慮準(zhǔn)則。簡(jiǎn)而言之，就是在保護(hù)未成年人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其他合法權(quán)益時(shí)，要綜合各方面因素進(jìn)行權(quán)衡，選擇最有利于未成年人的方案，采取最有利于未成年人的措施，實(shí)現(xiàn)未成年人利益的最大化。這一重大原則的確立，如同一條紅線，不僅貫穿體現(xiàn)在“兩法”的方方面面，更為未成年人檢察工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了理念指引。[5]司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也在積極踐行這一原則，比如2020年4月印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代未成年人檢察工作的意見(jiàn)》在總體要求中提出“以未成年人利益最大化理念為指引，持續(xù)推進(jìn)未成年人雙向、綜合、全面司法保護(hù)。”檢察機(jī)關(guān)要更加牢固樹(shù)立最有利于未成年人的理念原則，自覺(jué)貫穿未成年人檢察工作始終，綜合運(yùn)用未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能，提升未成年人保護(hù)工作品質(zhì)與效果。

（二）積極履行未成年人司法保護(hù)的主導(dǎo)責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)在涉未成年人案件刑事訴訟中承上啟下，是參與未成年人司法保護(hù)全過(guò)程的政法機(jī)關(guān)，有責(zé)任更有條件全面履行好檢察官的主導(dǎo)責(zé)任。2021年2月，最高人民檢察院印發(fā)的《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，檢察機(jī)關(guān)要“履行未成年人司法保護(hù)主導(dǎo)責(zé)任”。在司法保護(hù)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確把握涉未成年人案件的特殊規(guī)律，堅(jiān)持“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”原則，對(duì)未成年人涉罪案件當(dāng)寬則寬，該嚴(yán)則嚴(yán)，重在轉(zhuǎn)化。探索建立檢察機(jī)關(guān)與專門(mén)學(xué)校的工作銜接機(jī)制，對(duì)于辦理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的因不滿16周歲不予刑事處罰的未成年人，因犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的未成年人，被附條件不起訴的未成年人，以及具有其他嚴(yán)重不良行為的未成年人，推動(dòng)適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的教育矯治措施。依法懲治侵害未成年人犯罪，努力遏制高發(fā)態(tài)勢(shì)，特別是性侵、暴力傷害未成年人等要依法嚴(yán)懲;落實(shí)關(guān)于性侵害、暴力傷害未成年人案件特殊辦理的規(guī)定，建設(shè)用好“一站式”詢問(wèn)、救助辦案區(qū)，協(xié)調(diào)提供心理干預(yù)、經(jīng)濟(jì)救助、法律援助、轉(zhuǎn)學(xué)安置等保護(hù)措施。積極落實(shí)督促、支持起訴和公益訴訟檢察職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)護(hù)侵害和監(jiān)護(hù)缺失監(jiān)督，推動(dòng)解決人民群眾關(guān)心關(guān)切、社會(huì)反映強(qiáng)烈的涉及眾多未成年人利益保護(hù)的難點(diǎn)痛點(diǎn)問(wèn)題。堅(jiān)持“預(yù)防是最好的保護(hù)”理念，加強(qiáng)未成年人法治教育，聯(lián)合教育部出臺(tái)檢察官擔(dān)任法治副校長(zhǎng)工作規(guī)定，提高青少年法治教育的針對(duì)性、實(shí)效性。

（三）依法履行法律監(jiān)督職責(zé)

對(duì)于司法保護(hù)外的五大保護(hù)，也需要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能促進(jìn)社會(huì)治理。比如，對(duì)涉罪未成年人的“問(wèn)題父母”進(jìn)行家庭教育指導(dǎo)，對(duì)校園欺凌犯罪依法懲治和預(yù)防，對(duì)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境結(jié)合辦案促進(jìn)加強(qiáng)治理，對(duì)政府職能部門(mén)保護(hù)不力依法監(jiān)督糾正，等等。[6]尤其是當(dāng)前有的地方和部門(mén)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象比較突出，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制尚不健全，一些重點(diǎn)領(lǐng)域損害未成年人合法權(quán)益的情況屢屢發(fā)生，誘發(fā)未成年人犯罪或者導(dǎo)致傷害的各種問(wèn)題仍然沒(méi)有得到徹底解決，嚴(yán)重影響未成年人健康成長(zhǎng)。檢察機(jī)關(guān)要積極履行“兩法”賦予的未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作法律監(jiān)督職責(zé)，以“一號(hào)檢察建議”監(jiān)督落實(shí)為牽引，立足未成年人檢察職能，注意發(fā)現(xiàn)涉未成年人案件背后暴露出來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，通過(guò)檢察建議、糾正違法、支持起訴、公益訴訟等多種方式，依法督促相關(guān)職能部門(mén)履職盡責(zé)，促進(jìn)未成年人保護(hù)制度建設(shè)和社會(huì)綜合治理，努力做到“辦理一案、治理一片”。為進(jìn)一步抓實(shí)抓好法律監(jiān)督工作，2021年4月底，最高人民檢察院印發(fā)了《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“檢愛(ài)同行 共護(hù)未來(lái)”未成年人保護(hù)法律監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，自2021年5月起至2022年12月在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)圍繞辦案和工作中發(fā)現(xiàn)的對(duì)罪錯(cuò)未成年人特殊矯治教育措施的落實(shí)、侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告落實(shí)、密切接觸未成年人行業(yè)人員入職查詢工作等8個(gè)方面問(wèn)題，切實(shí)履行未成年人保護(hù)法律監(jiān)督的重要責(zé)任，努力凝聚各方面力量共同破解未成年人保護(hù)難題，補(bǔ)齊未成年人保護(hù)短板。

三、著力提升檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)“兩法”工作成效

（一）加強(qiáng)考核引導(dǎo)

實(shí)踐證明，未成年人檢察專業(yè)化建設(shè)比較扎實(shí)、專門(mén)機(jī)構(gòu)和專門(mén)人員比較充實(shí)的地方，未成年人司法保護(hù)成效就比較突出，反之，就受到較大影響。“兩法”對(duì)專門(mén)司法機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置、評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)、詢問(wèn)取證、特殊程序落實(shí)等作出了專門(mén)規(guī)定，給未成年人司法保護(hù)工作提出了更高要求。檢察機(jī)關(guān)要落實(shí)新修訂的未成年人保護(hù)法關(guān)于實(shí)行與未成年人保護(hù)工作相適應(yīng)的評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)的要求，進(jìn)一步完善以工作質(zhì)量和幫教效果為核心，涵蓋少捕慎訴、特殊制度、教育挽救、犯罪預(yù)防、法律監(jiān)督、權(quán)益維護(hù)等內(nèi)容的未成年人檢察業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)未成年人檢察工作健康發(fā)展。要注意總結(jié)，積極將未成年人檢察條線開(kāi)展未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作的有益經(jīng)驗(yàn)和做法轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，整體推進(jìn)依法履職的基礎(chǔ)性工作。要通過(guò)組織專題培訓(xùn)、專家釋讀、以案說(shuō)法、法治巡講等多種方式，推動(dòng)“兩法”相關(guān)規(guī)定深入人心，形成全社會(huì)共同關(guān)愛(ài)保護(hù)未成年人健康成長(zhǎng)的良好氛圍。

（二）注重協(xié)作配合

未成年人保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要各方面分工協(xié)作、共同努力。為有效解決未成年人保護(hù)“救濟(jì)救火式”被動(dòng)工作局面，形成保護(hù)合力，新修訂的《未成年人保護(hù)法》第9條明確規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作。近日，國(guó)務(wù)院成立未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，賦予了檢察機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)工作機(jī)制中重要職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與政府及其有關(guān)部門(mén)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的協(xié)作配合，共同做好保護(hù)未成年人、預(yù)防未成年人犯罪工作。要與公安、法院、司法行政部門(mén)相互配合，落實(shí)社會(huì)調(diào)查、心理測(cè)評(píng)、法律援助、合適成年人到場(chǎng)、犯罪記錄封存等特殊制度和措施，妥善做好隱私保護(hù)、分管分押、安置幫教、重點(diǎn)人群管理等相關(guān)工作。要加強(qiáng)與民政等部門(mén)的協(xié)作，積極參與未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)解決未成年人保護(hù)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。要加強(qiáng)與教育行政部門(mén)的協(xié)作，積極履行專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)成員單位職責(zé)，把對(duì)有不良行為、嚴(yán)重不良行為未成年人的保護(hù)、教育、管束落到實(shí)處。要加強(qiáng)與共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委等人民團(tuán)體及有關(guān)社會(huì)組織的合作，深入推進(jìn)未成年人檢察社會(huì)支持體系建設(shè)，積極推動(dòng)涉罪未成年人教育挽救、未成年被害人關(guān)愛(ài)救助、未成年人民事和行政權(quán)益保護(hù)、家庭教育指導(dǎo)等措施有效落地，提升未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作質(zhì)效。

（三）夯實(shí)基層基礎(chǔ)

各級(jí)檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院要針對(duì)“兩法”及未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理帶來(lái)工作量大幅增加的新情況新問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，優(yōu)化現(xiàn)有辦案機(jī)構(gòu)職能，對(duì)于具備條件但此前沒(méi)有設(shè)置未成年人檢察獨(dú)立機(jī)構(gòu)的市、縣級(jí)檢察院可以進(jìn)行調(diào)整設(shè)置，或者及時(shí)充實(shí)、調(diào)配一線辦案力量，特別是要切實(shí)解決未成年人檢察“專人不專”的問(wèn)題，有效提升未成年人檢察干警履職能力水平。要保持未成年人檢察官隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，要盡量將未成年人檢察條線的先進(jìn)模范、全國(guó)未成年人檢察業(yè)務(wù)競(jìng)賽標(biāo)兵能手、“法治進(jìn)校園”全國(guó)巡講團(tuán)成員、《守護(hù)明天》主講人等留在未成年人檢察崗位上，充分發(fā)揮“傳幫帶”作用，并為他們成長(zhǎng)成才搭建舞臺(tái)。要加強(qiáng)“兩法”等新業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，積極提升司法辦案的本領(lǐng)，廣泛涉獵教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、犯罪學(xué)、心理學(xué)等知識(shí)，練就善于擔(dān)當(dāng)?shù)恼姹臼拢Π压ぷ髯龅綐O致。