論環境法的保護優先原則

員雯幸

摘要：當今世界，環境問題日益嚴重，各國對于環境保護問題給予越來越多的關注和重視，我國對于環境保護的態度，從環境與經濟可持續發展到環境保護優先，體現了我國對環境保護問題的高度重視。2014年4月全國人大常委會修訂通過的《環境保護法》正式確立了環境保護優先的原則。本文將從環境保護優先原則的內涵、歷史發展、理論基礎及落實建議四個方面對該原則進行簡要分析，希望對該原則的發展與落實做出貢獻。

關鍵詞：優先保護原則;環境保護法;可持續發展;環境保護優先

引言

隨著我國經濟社會的迅速發展，粗放式的開發模式，護士對生態環境的保護，這些弊病已經嚴重威脅到我國的可持續發展，給人們的生產生活，身心健康帶來了危害。如何處理經濟發展與環境保護之間的關系，平衡好經濟效益與環境效益的關系，成為擺在我國發展面前的突出問題。

2014年4月全國人大常委會修訂通過的《環境保護法》，首次正式確立了環境保護優先原則。從協調發展到保護優先，我國關于的環境保護的理念與政策不斷發展與進步。保護優先原則不僅是對可持續發展理念的回應，更是我國新的社會主要矛盾的要求，滿足了人們對日益增長的生存環境質量的要求。

一、環境保護優先原則的內涵

環境保護優先原則是指在某一時段，當經濟社會發展的規模和速度超過或可能超過某地環境承載力最大值時，對環境利益進行傾斜性保護，使之優先于經濟利益的原則。保護優先原則體現我國基本國策，符合立法目的。《環境保護法》第一條明確了修訂《環境保護法》的立法目的，第四條表達了經濟發展與環境保護相協調的要求，使環境保護上升到國家基本政策的高度，強調了環境保護的重要性。同時，明確了環境保護與經濟發展的關系已經從環境保護與經濟發展相協調改變為經濟發展與環境保護相協調，兩者未知的顛倒，凸顯了環境保護的重要性，體現了保護優先原則的內涵。

二、保護環境優先原則的發展歷程

環境保護優先原則這一概念在我國并非由來已久，它是我國學者在借鑒外國環境保護立法的基礎之上，由我國的協調發展這一原則演變而來的。在第二次世界大戰之后，經濟發展成為世界各國尤其是發達國家的首要任務，然而在經濟飛速發展的同時，環境問題亦以同樣的速度日趨惡化，經濟發展全球化，環境惡化同步全球化，特別是八大公害事件的發生，給世界各國敲響了環境保護的警鐘，國際社會由此開始對環境問題和環境立法給予高度的重視。1972年6月世界各國召開了聯合國人類環境會議，我國參加了此次會議并由此開始了解環境保護問題的嚴峻形勢與迫切要求。

我國最早的關于環境保護的立法是1973年8月制定的《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，這是我國第一部綜合性的環境保護行政法規，它在當時起著環境保護基本法的作用。1978年憲法修訂案中將環境保護寫進憲法，1983我國確立了環境保護的基本國策，并提出制定相應的總方針與總政策，要求實現經濟、社會、環境三者效益的協調發展和有機統一。自此經濟發展與環境保護協調發展的理念得到了清晰的體現。

協調發展理念的首次確立是在1989年的《環保法》，該法第四條規定了環境保護與經濟發展相協調的要求，這在一定程度上將環境保護上升到了與經濟發展同等重要的高度，但是當時社會的經濟發展局勢和人們的思想理念并未將兩者并重，立法上也表明了經濟發展在先，環境保護在后，兩者發生矛盾時環境保護要讓位于經濟發展的內涵。這使得環境保護雖有立法卻不能有效落實，環境問題依然日趨嚴重。

2014年新修訂的《環境保護法》第五條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，標志著我國環境保護法制從協調發展到環境保護優先的轉變，展現了環境保護優先原則由政策到法律的立法發展進程。也一改我國環境法基本原則由學者進行總結概括的歷史，這在我國環境立法史上具有重要的進步意義。

三、環境保護優先原則作為環境法基本原則的必要性

（一）環境保護優先原則是解決經濟增長與環境之間關系的客觀需求

眾所周知，我國近年來的經濟正在飛速地增長，也在世界范圍內得到了很好。但是伴隨著經濟的增長，我國的環境出現了比較嚴峻的問題，雖然通過了一定的治理，但是也沒有出現好轉的跡象。除了資源的不合理利用之外，我國的水污染與大氣污染尤其的嚴重，在未來甚至持續惡化的趨勢。通過一定的調查我們可以發現，我國的水污染已經達到了一個非常惡劣的程度，地表水的總體污染程度為輕度污染，地下水的水質污染也比較嚴重，甚至近岸海域也出現了多次赤潮現象，對水質的影響也很大。我國的大氣污染程度也比較嚴重，由于工業污染和汽車尾氣的大量排放，城市空氣的污染越來越嚴重，尤其是在北京等城市出現了霧霾的天氣現象，對人民群眾的身體健康造成了嚴重的危害。同事森林和草原也受到了很多的自然災害。導致以上這些污染的原因就是過分追求經濟的增長，而忽略了環境保護的重要性，偶一想要讓我國的環境得到改善，就要用法律制度對其加以規范。

社會關系的調整很大程度依托于法律的建立，環境法的確立就是為了將大自然與人類的社會關系進行調整，這項法律在發展的過程中已經建立了相對完善的法律條款，但是在很多的產業運作中沒有完全的依照法律規定對污染進行控制，所以協調發展原則已經不能滿足當前的局勢，協調發展原則已經逐步的變為經濟為先的原則戰略。總而言之，在當前的情勢下，實現環境保護優先原則為環境法的基本原則。

（二）環境保護優先原則有利于環境立法目的的理論框架

首先，環境立法目的是立法者想要調整對自然與人類之間的關系，而對環境法進行制定和修改的時候想要達到的結果和目標，也是立法者通過法律的制定來對倫理道德基本價值的實現，與此同時也明確地表達了環境法的內在價值。對于環境法立法的目的，主要是出現了一元論與二元論的分歧。一元論的思想是指環境保護的目的只是為了人類的身體健康，這種思想沒有將大自然的環境列入其中，所以其導向是具有偏差的。二元論思想是指保證人身體健康的同時，增強經濟的不斷發展，這種思想雖然在一定程度上晚上了一元論，但是在實際的發展過程中，逐漸突出了經濟增長的重要性。所以正是由于環境法中的基本思想加入了經濟增長這一概念，很多的產業只把經濟增長作為唯一的標準，所以我國的生態環境沒有得到好轉與改善。然而環境優先原則所重點強調的并不是經濟的發展，而是對環境生態進行優先的改善，如果與其他的利益相沖突，也應該將環境因素優先考慮，只有實行這一原則才能讓環境得到可持續的發展。

（三）環境保護優先原則是環境法自身發展的必然選擇

環境法相對其他的法律來講是一項比較新的規范，我國的環境法相對于發達國家的環境法還有很大的差別，還依然處于比較初級的階段。所以我國的環境法更應該順應現代發展的潮流，吸納進步的環境法確立原則，才能有效的落實先進的制度規范。這些工作對我國的環境法的發展具有很強的推動作用，法律基本原則的轉變也有利于環境保護優先原則在我國的發展腳步。

四、環境保護優先原則作為環境法基本原則的正當性

（一）環境保護優先原則具備環境法基本原則的形式正當性

環境保護優先原則已經在很多的發達國家的法律中確立并實行，這是由于其很多的先進之處決定的。首先，法律原則的基本特征與環境保護優先原則相符合，環境保護優先原則具有非常廣的適用范圍，它體現了自然環境資源保護優先與自然環境的理念，還能對環境污染的預防做出切實的措施，所以這項原則可以作為環境法中的基本原則對整個體系的運行進行指導。環境保護優先原則還具有抽象性的特點，由于法律的制定需要一定的抽象性，所以這項原則中沒有對具體的法律狀態、事實和權力義務的關系進行預先的規定。另外這項原則具有相對穩定性，可以有效的改善現今比較復雜的社會關系，所以這說明了環境法的基本原則轉化為環境保護優先原則是大勢所趨。

其次，環境法基本原則的確立條件與環境保護優先原則相符合。環境保護優先原則這一政策可以有效的解決我國在環境保護中出現的問題。雖然這一原則至今還沒有在我國的環境法中集中的體現，但是國家政策已經在很多事程度上對其進行了認同和支持。

最后，環境法的價值與環境保護優先原則相符合，發達國家的環境法已經使用環境保護優先原則作為基本的法律方案，但是發展中的國家還沒有將環境這一問題提到經濟發展之前，所以想要得到更加持續的發展，環境保護優先法則的運用是極其正確的行為。

（二）環境保護優先原則在國外的實踐

很多的發達國家使用環境保護優先原則首先是因為其經濟的發展已經達到了一定的高度，工業生產的水平也已經非常高了，所以他們都將環境的保護作為國家發展的第一要義，所以他們更加大力度投入到環境保護的工作當中。另外，發達國家在之前經濟發展過程中，已經犯過先進行經濟發展、后進行環境治理的錯誤，所以我國更應該有效的借鑒發達國家的發展經驗，與其同步的使用環境優先原則，才能讓我國的環境資源得到可持續的發展。

五、結論

保護優先源于協調發展，協調發展是一種處理經濟社會發展與環境保護之間關系的方法，不具備作為法律原則的條件。從“協調發展”到保護優先原則的確立，這是我國環境保護立法史上重要的里程碑，該原則的確立使得環境保護法成為真正意義上保護環境的法。經濟發展固然重要，但沒有環境資源作保障，便是巧婦難為無米之炊。

通過對該原則歷史沿革的考察以及對其內涵的學理解讀和比較法的研究，本文認為保護優先原則，是指為了實現人類社會的可持續發展，應當以環境利益為優先，使主體對環境的保護行為優先于對環境的開發利用行為。該原則的具體內涵為：環境利益優先與保護行為優先。通過區別絕對的環境利益優先和相對的環境利益優先，來分別適用不同的保護行為。以此來衡量保護優先行為是否取得成效。

法律原則具有規范性效力，對保護優先原則規范內涵的界定并對其規范效力的適用，必將助力于十九大報告中所提出的“像對待生命一樣對待生態環境”“實行最嚴格的生態環境保護制度”等理念從口號轉變為切實的行動，并為生態文明制度建設和體制改革提供強有力的法律保障。

西北政法大學法律碩士教育學院