農村人居環境整治提升對策研究

邱發強 徐懷超 鐘國堅

摘要 實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手。全面整治農村人居環境是鄉村振興總要求之生態宜居的重要環節，同時是農民生活幸福感、獲得感的重要來源。然而，在農村人居環境整治工作推進實踐過程中，不斷有新的問題暴露出來，影響整治成效。以福建省龍巖市農村人居環境整治工作為研究對象，探索符合龍巖市實際的人居環境整治路徑，對“十四五”期間全面推進農村人居環境整治提出有價值的對策建議。

關鍵詞 農村人居環境整治;問題;對策建議

中圖分類號 X 321;F 323.22? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）23-0262-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.23.072

Countermeasure Research of Longyan Rural Human Settlements in Fujian Province for Rural Revitalization

QIU Fa-qiang，XU Huai-chao，ZHONG Guo-jian

（Longyan Bureau of Agriculture and Rural Affairs，Longyan，Fujian 364000）

Abstract The implementation of the rural revitalization strategy is the main focus of work related to agriculture，rural areas and farmers in the new era.The improvement of rural human settlements is an important part of the general requirements for rural revitalization，and it is also an important source for increasing? farmers’sencs of happiness and fulfillment.However，in the improvement of rural living environmen，new problems are constantly exposed.This paper takes the? work of rural human settlements in Longyan as the research object，in order to provide theoretical reference and practical reference for improving the rural human settlements in the period of the 14th Five-Year Plan.

Key words Improvement of rural living environment;Problem;Conclusions and suggestions

作者簡介 邱發強（1990—），男，福建龍巖人，從事農村人居環境整治工作。

收稿日期 2021-02-18;修回日期 2021-04-28

對于農村人居環境，不同學者有著不同的觀點。郜彗等[1]認為，農村人居環境是指農民在日常生產生活中所面臨的集自然、經濟、社會和人文環境于一體的自然-經濟-社會系統。譚萌佳[2]認為，人居環境是人類在大自然環境中進行生存與發展活動的地理空間，是人類認識自然、利用自然、改造自然的場所。劉巍[3]提出，人居環境是人類生活的自然、政治、經濟等方面的發展環境的總稱，包括了人類居住地的自然地理環境、自然資源條件、生活配套設施以及各種公共設施等方面。劉蕾[4]認為，農村人居環境是人類在新農村背景下，進行居住、生產、交通、教育、衛生和文化娛樂等活動在利用自然、改造自然的過程中創造的動態環境。在農村人居環境整治中，也可以借鑒國外農村人居環境建設典型經驗。如日本“造村運動”，采取的方法很多，通過開發特色農產品、追加農產品附加值、加速農產品生產流通、培養農業人才、擴展融資途徑、加強農村文化建設等方面的投入，推動日本新農村建設[5]。韓國的“新村運動”，通過采取政府出資建設村莊項目、從機關中選派優秀干部指導服務、成立民間組織運行等舉措，極大地改善了農村人居環境[6]。

黨中央國務院高度重視農村人居環境整治工作。2005年黨的十六屆五中全會將“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”方針確立為建設社會主義新農村的重大決策[7]。2006年中央一號文件指出把改善農民生產生活條件、加強農村人居環境建設作為社會主義新農村建設的基礎性工作[8]。

2014年國務院辦公廳《關于改善農村人居環境的指導意見》提出要求各級各部門，要按照黨中央、國務院全面建成小康社會和建設社會主義新農村的總體要求，以保障農民基本生活條件為底線，以村莊環境整治為重點，以建設宜居村莊為導向，從實際出發，循序漸進，認真貫徹落實推進農村基礎設施建設和城鄉基本公共服務均等化，使農村人居環境切實得到改善。

2017年十九大提出實施鄉村振興戰略，強調要按照“生態宜居”等要求推進農村現代化建設[9]。隨著鄉村振興戰略的深入實施，人們對生態宜居宜業的期望值也愈高，社會、輿論的關注焦點集聚，開展農村人居環境整治工作順應民心、正當其時、應運而生。2018年《農村人居環境整治三年行動方案》《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》等文件的出臺，更是吹響了農村人居環境整治的號角。

2020年是農村人居環境整治三年行動計劃的收官之年，為了進一步夯實整治工作，農業農村部門指導各地以縣為單位開展驗收，組織開展農村人居環境整治檢查，確保“干干凈凈迎小康”。三年行動計劃目標任務基本完成，扭轉了農村長期存在的“臟、亂、差”局面，村容村貌明顯改善。筆者以福建省龍巖市為例，在分析總結農村人居環境整治的基礎上，提出下一階段農村人居環境整治5年提升的策略和方法，用于更好地指導工作，提升工作效率。

1 龍巖市農村人居環境整治主要工作成效

農村人居環境整治開展以來，龍巖市將實施“一革命四行動”（廁所革命，垃圾治理、污水治理、村容村貌提升、農房整治行動）作為改善農村人居環境的重要舉措，作為為民辦實事辦好事的民心工程來實施。

龍巖市6個村莊入選全國“千村萬寨展新顏”展示活動，上杭縣榮獲2019年“全國村莊清潔行動先進縣”稱號。2020年8月，福建省全面建成小康社會補短板暨農村人居環境整治現場推進會在龍巖市召開。2020年12月中央媒體來龍巖市開展“探訪村莊美麗蝶變”記者行活動，典型經驗和整治成效受到多家媒體報道。

1.1 “廁所革命”方面

2018年以來，龍巖市累計建設鄉鎮公廁278座、農村公廁701座、旅游公廁336座，完成戶廁改造2.7萬戶，農村無害化衛生廁所普及率達98%。2020年以來，重點加大旱廁整治力度，取得明顯成效，累計拆除旱廁11.12萬座，不少鄉村旱廁清零。

1.2 農村垃圾治理行動方面 進一步完善農村生活垃圾處理機制，全面開展鄉鎮簡易垃圾填埋場整治，全市100處填埋場已完成整治;按標準配備保潔員、加大經費投入，實現鄉村保潔全覆蓋;綜合考慮農戶承受能力、垃圾收集成本等因素，由村民自行決議收費標準，逐步推行垃圾收費制度，全市1 136個行政村建立垃圾收費制度，垃圾收費覆蓋率61.7%;探索開展農村垃圾干濕分離試點。

1.3 污水治理行動方面 按照不同地方的不同特點，因地制宜，綜合采用“納廠、集中、分散”3條技術路線推進農村污水治理，截至目前全市農村污水治理率達70%以上。2018年以來，累計投入3.39億元，建設鄉鎮污水處理設施30個，目前已實現鄉鎮污水處理設施全覆蓋。

1.4 農房整治行動方面 結合中心村整治、美麗鄉村建設等工作，疏堵結合推進。針對新建農房，嚴格落實一戶一宅，并加強建設過程的監督管控。針對既有農房，按要求整治后符合條件的，予以補辦證件;嚴重影響村莊風貌又無整治意愿的，按“兩違”建筑重點治理。2020年以來進一步強化農房（裸房）整治，加快危舊無價值的“空心房”、殘垣斷壁的拆除，成效顯著，累計拆除“空心房”1 346萬m2，村莊面貌明顯改善。2019年制定出臺《龍巖市村莊規劃編制導則（試行）》，配套制定《新農村規劃示范村指導實施意見》《美麗鄉村住宅建設標準圖集》，指導每個縣（市、區）選定5個村作為新農村規劃示范村，以點帶面推進新農村建設。大力開展鐵路沿線環境綜合整治，印發鐵路沿線環境綜合整治專項行動方案，制定整治問題清單，逐一落實，持續打造美麗宜居鄉村風景線。加強農村“四旁四地”、村莊水系、水頭、水尾、后龍山等地綠化美化，創建了一批國家森林鄉村、省級森林村莊和森林城鎮。2020年以來，又以“干干凈凈迎小康”為主題，突出“三清一改”，扎實推進村莊清潔行動，對村莊環境衛生臟亂差等問題進行集中整治。

2 龍巖市農村人居環境整治工作存在的問題

當前農村人居環境整治剩下的都是“硬骨頭”，為深入研究如何提高農村人居環境整治成色、提升已有成果，2020年結合農村人居環境整治督查暗訪，深入7個縣（市、區）開展了農村人居環境整治調研工作。通過實地核查、入戶訪談、組織座談等方式開展調查研究，通過調研，發現了一些不容忽視的問題。這些問題如果解決不好，近則影響農村人居環境整治的鞏固，遠則影響實施鄉村振興戰略的成效，主要表現在3個方面。

2.1 資金缺乏仍然是最大短板 目前，我國農村人居環境整治多渠道投入機制尚不完善，資金來源主要依靠財政資金單一投入，設施建成后的運行、維護、管理等經費保障難以為繼[10]。同時，由于長期積累下來的歷史欠賬，農村人居環境建設項目多，配套資金需求量大。鑒于基層政府財政壓力較大，多渠道投入機制和籌資合力還不夠完善，同時，因其公益性強、周期長、回報少，社會資本和民間資金參與的主動性不高，普遍存在資金缺口明顯的掣肘。比如，不包括維修費用，連城縣16個鄉鎮（不含城區、工業園污水處理廠）一年運行費用需要550萬元，鄉鎮財政負擔重。

2.2 基層實施主體的思想認識和準備不充分 目前農村人居環境整治主要靠行政和經濟手段來推進，由上級定目標任務，鎮村具體實施，有的干部甚至還誤認為農村人居環境整治是階段性任務，村民公共衛生意識和環境保護意識較為淡薄，農村群眾對改善人居環境條件、推進綠色家園建設的認識不足、主動性不強，農民的主體作用未發揮出來，人人參與、支持農村人居環境整治的氛圍還沒有全面形成，長效機制不夠健全[11]，村莊環境衛生工作日常化、專業化還不到位，以致陷入“運動式治理、治理后反彈、反彈后再治理”的怪圈。比如，在空心房整治中存在“等、靠、要”思想，有的還有抵觸情緒;部分村莊垃圾和生活生產資料存在亂倒亂堆亂放現象。

2.3 整治存在“三難” 一是規劃落地難。規劃深度不夠，規劃前期對村莊調研不深不全，普遍缺乏前瞻性，個性特色不夠鮮明，與村莊（產業）發展規劃、土地利用總體規劃、人居環境設施規劃融合差，規劃指導性、實用性不強。比如，未將農村戶廁改造納入村莊整體規劃建設，部分村莊未建設污水處理設施。規劃沒能做到“量體裁衣”，對村莊村容村貌、歷史文化傳承保護與利用、產業元素、自然資源的開發、村莊建筑風貌管控、生態環境整治等設計不夠協調。二是農房整治難。農房整治涉及新房建設、既有農房整治等內容，涉及住建、自然資源、農業農村等多部門，“一戶多宅”徹底整治難度很大。“一戶多宅”歷史成因復雜，國家的政策和制度還不明確，基層推進“一戶多宅”整治工作對政策界限很難把握。三是長效管護難。因管護經費匱乏、制度不健全、監管不到位、管理人員缺失等，普遍存在重建輕管現象，影響整治效果。如公廁管理、鄉村保潔雖有制度、有人員，但個別地方疏于監管，公廁及邊遠村莊“臟、亂、差”現象仍然存在;農村污水處理設施因運行成本高，管護經費缺乏，導致有相當部分設施成了擺設。

3 對策建議

對標中央推進農業農村現代化的工作要求和浙江實施“千村示范、萬村整治”17年取得的偉大成就，龍巖市農村人居環境整治才剛剛破題，面對“如何提高農村人居環境整治成色、鞏固提升已有成果”，唯有馳而不息、久久為功，方能回答好這一問題。

3.1 科學設計把方向 要緊密結合實施鄉村建設行動任務目標，汲取農村人居環境整治三年行動的經驗不足，要抓好頂層設計。建議采取“1+N”模式，即1個總的實施意見和N個專項行動方案（如村莊清潔行動、村莊規劃編制、農村生活垃圾治理、農村生活污水治理、農村廁所革命、“四好農村路”建設等N個專項行動方案），進一步細化目標任務，壓實部門責任，搭建好農村人居環境整治的“四梁八柱”，持續抓好龍巖市“兩治一拆”農村人居環境整治專項行動，堅持以點帶面、試點先行，持續提升農村人居環境整治成效。在具體推進過程中，堅持因地制宜、分類施策，盡力而為、量力而行，綜合考量村莊類型，區別不同對象、不同情況，有針對性地做好政策的“加減乘除”。同時，更好地吸收人大、政協聯系廣泛、植根群眾、資源集聚、智力密集的優勢，更大范圍、更寬領域、更深層次上提高農村人居環境整治政策的科學性、協調性和整體性。

3.2 抓住關鍵謀突破 要用項目化思維推進農村人居環境整治，要堅持任務項目化、項目清單化，定人定崗定責，確保每個項目有人抓、每個環節有人推、每件事情有人落實。要聚焦污水治理、垃圾治理、農房整治等難點痛點，抓關鍵、找要害、求突破。一要在農村污水治理與戶廁改造銜接上下功夫，繼續提高無害化戶廁普及率，強化日常公廁保潔，加快推進公廁保潔管養市場化運營。二要在垃圾治理上下功夫，鞏固完善農村垃圾治理長效機制，探索推廣市場化運營和監管機制，加快推動財政補助、社會幫扶、村鎮自籌、村民適當繳費的垃圾治理資金籌措模式。積極開展農村生活垃圾干濕分類。在總結龍巖市現有農村分類試點工作基礎上，形成可復制推廣的經驗，有序指導各縣（市、區）開展農村生活垃圾干濕分類工作。提升完善垃圾處理設施設備。要加快焚燒發電項目建設，提高城鄉生活垃圾焚燒率。三要在農房整治上下功夫。不斷規范農房建設，以“兩治一拆”農村人居環境整治專項行動為重點，全面開展治理“空心房”、治理裸房、拆除違法建筑，圍繞整體提升村容村貌，落實村莊“五清楚”（掃清楚、拆清楚、分清楚、擺清楚、粉清楚），力爭通過3～5年的努力，實現龍巖老區蘇區廣大農村面貌“目之所及、煥然一新”。2021年完成150個村的“兩治一拆”農村人居環境整治專項行動任務。

3.3 拓寬渠道保投入 加大涉農資金整合力度，整合后的資金優先保障農村基礎設施建設、農村人居環境整治等相關工作開展。多渠道籌集資金，積極爭取政府債券、上級獎補資金。多元化融資，鼓勵以縣（市、區）為單位，按照市場化、法制化原則，綜合運用股權融資、專項債、PPP、設立專項基金等多種方式，引導社會力量參與農村人居環境整治各項工作。當下，最主要的就是各縣（市、區）加大鄉村振興以獎代補資金撥付力度，確保資金及時足額到位，確保農村有資金提升農村人居環境整治。同時，各縣（市、區）加大研究探索土地出讓金等用于農村人居環境整治方面的方式方法，切實提高資金的覆蓋面，促進農村人居環境整治能力與本地區經濟社會發展水平同步提升。

3.4 多元參與聚合力 農村人居環境整治需要多方主體參與，應該統籌考慮政府、市場和農民群眾的關系，堅持齊頭并進、協調互補。一要發揮政府主導作用。農村人居環境整治涉及許多部門的職責，但部門“單打獨斗”制定的政策或者開展的行動力度偏弱、成效不明顯，只有各部門各司其職、群策群力，形成政策、資金、力量疊加優勢，才能切實改善農村人居環境。主要是做好“三個完善”。一是完善部門議事協調機制。各級政府應建立農村人居環境工作領導小組等議事協調機制，對各自優勢加以整合，對力度節奏加以協調，提高政策效應和實際效能。二是完善部門考核機制。探索建立由各級人居辦牽頭的農村人居環境整治工作部門考核機制，將責任清單、問題清單、任務清單轉化為考核清單，壓實部門責任。三是完善統籌部門資金投入機制。堅持聚少成多、化零為整，統籌使用各相關職能部門有限的資金，引明確投入重點和投資時序，有計劃、有步驟地推進農村人居環境整治工作。二要發揮市場帶動作用。要做好項目策劃，鼓勵民間資本、社會資本等市場主體參與農村人居環境整治。三要發揮農民主體作用。開展群眾喜聞樂見的活動，充分利用本土人才搞建設，形成農民群眾廣泛參與、集中整治的局面。

3.5 統籌兼顧促和諧 改善農村人居環境是農村社會事業的重要基礎和有力支撐，通過人居環境的改善，基礎設施變全了，鄉村產業變多了，社會保障變強了，農村環境變美了，農民生活變好了，最終實現農村外在美與內在美、廣泛美與持續美的統一。一要與提升基層治理能力相融合。實踐證明，各地通過推進農村人居環境整治工作，基層組織得到了鍛煉、強化和提升，要繼續深入踐行群眾路線，進一步與基層黨組織建設相結合，加大推進力度。二要與傳統農村文化保護相融合。加大對傳統村落民居、歷史文化名村名鎮和非物質文化遺產保護力度，挖掘鄉村歷史和文化積淀，提升農村建筑風貌，讓村莊建設“形神兼備”。三要與鄉風文明傳承相融合。注重傳承和融入良好家風、家訓等文化內容，豐富鄉土文化內涵，推動移風易俗，納入村規民約，讓共建共治共享蔚然成風。四要與產業發展相融合。要堅持“綠水青山就是金山銀山”的理論指引，牢固樹立“鄉村最大的資源和優勢就是生態環境”的意識，不斷將龍巖市村莊的雄厚的自然資源、文化特色轉化為經濟效益，讓百姓“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，增加了收益。

4 展望

農村人居環境綜合整治是一項復雜性、系統性、長期性的工作，2021年中央一號文件提出要實施“農村人居環境整治提升五年行動”[12]。“十四五”規劃要把實施鄉村建設行動擺在社會主義現代化建設的重要位置[13]，農村人居環境作為鄉村建設行動的重要一環，整治工作依然任重道遠。持續提升農村人居環境成效，讓農村“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，依然是當前鄉村振興的一項重大課題。

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