土地整治助推精準扶貧存在的問題及應對策略

張文芝

摘 要：新型冠狀病毒肺炎疫情肆虐的背景下，我國仍堅持2020年實現脫貧的方針，實現這一目標，“精準扶貧”是其有力抓手，土地整治是精準扶貧的重要舉措。基于此，該文從生產、生活、生態角度分析了土地整治助推精準扶貧過程中出現的問題，主要包括：自然稟賦較差，生產能力不足，土地整治難度較大;公共基礎設施薄弱，生活水平較低，土地整治需求較大;生態系統受損，生態環境被破壞，土地整治綜合效益減弱。并從制度創新及其保障、引入市場機制及提高生態空間重視程度等3個方面提出了應對策略。

關鍵詞：土地整治;精準扶貧;市場機制

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2021）21-0117-03

Abstract： Under the background of the outbreak of New Coronavirus pneumonia， our country still persists in the principle of achieving the goal of poverty alleviation in 2020， and if we want to achieve this goal， “precision poverty alleviation” is its strong starting point， and land consolidation as an important means of serving the “Three Rural” is bound to have a great significance for the accurate poverty alleviation. Based on this， from the perspective of production， life and ecology， this paper focuses on the problems in the process of land consolidation boosting targeted poverty alleviation， mainly includes： the natural endowment is poor， the production capacity is insufficient， and the land consolidation is difficult; the public infrastructure is weak， the living standard is low， and the demand for land consolidation is large; the ecosystem is damaged， the ecological environment is destroyed， and the comprehensive benefits of land consolidation are weakened. At the same time， in order to solve these problems， the paper puts forward the countermeasures from three aspects：institutional innovation and its guarantee， the introduction of market mechanism and the improvement of the importance of ecological space.

Key words： Land consolidation; Targeted poverty alleviation; Market mechanism

精準扶貧與“粗放扶貧”相對，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”，2014年3月，習近平總書記參加兩會代表團審議時進一步闡釋了精準扶貧理念，6年來，精準扶貧一直是我國重點扶貧的方針政策。土地整治是指以時代背景為前提，利用工程技術手段，對閑置或利用效率低的土地進行集約節約化利用，優化空間布局。

自2013年提出“精準扶貧”以來，“土地整治助推精準扶貧”便不時成為學者們的論題，對于該話題的討論主要著眼于某地區展開整治項目的經驗教訓及目標的不斷升華。本文在總結這些經驗教訓的基礎上，分析了土地整治助推“精準扶貧”過程中存在的問題，并提出了應對策略。

1 土地整治助推精準扶貧的背景與意義

從1954年首次提出“四個現代化”到“至2020年全國7000萬農村貧困人口全部脫貧”，我國正為實現“兩個一百年”奮斗目標而砥礪前行。受新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，諸多貧困人員賦閑在家（不能外出務工），家庭收入較低，凈收入甚至為負值，給脫貧攻堅帶來了嚴峻挑戰。2020年3月，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上表示，“到2020年，現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民做出的鄭重承諾，必須如期實現。”這有力表達了我國戰勝疫情、打贏脫貧攻堅戰的毅力和決心。

正所謂“扶貧先扶志”，在我國這個人口眾多的國家，實現鄉村振興依賴的絕不只是國家下撥給個人的扶貧資金，更重要的是可持續的“扶貧”工程。粗放扶貧工程和單一性的資金補貼必然給國家財政造成較大負擔且收效甚微;精細到每個人實施扶貧需進行極為詳細的調查，花費很多中間成本，效率較低;中和這2個極端，進行區域性精準扶貧是最適于我國國情的舉措。在區域條件上，農村受諸多條件，尤其是區位限制，農民可以依賴的主要是土地，如何高效利用土地，就成為精準扶貧的關鍵問題，而高效利用土地需依托于土地整治的實現。總體來看，土地整治對于助推精準扶貧有著重要的作用。

2 土地整治存在的問題

2.1 自然稟賦較差，生產能力不足，土地整治難度較大 中華民族幾千年的農耕文化形成的空間布局顯示，越靠近城市中心的土地自然稟賦越好，反過來看，貧困地區主要在偏遠的農村。貧困村自然條件較差，加上其影響下形成的人口遷移，間接造成了自然經濟社會條件上的限制，嚴重制約了地方產業發展，地方支撐產業優勢不足。總體來看，貧困地區的形成原因主要有以下3個方面：一是農用地質量較差，地塊零碎、坡度大、生產資料投入不足等，第一產業發展基礎薄弱;二是可開采的礦產資源較少或由于其他原因礦產開采項目經濟不可行，第二產業發展受限;三是區位條件及自然景觀環境條件較差，旅游業發展先天不足，服務業發展受人口基數及消費習慣限制，第三產業發展困難。在此背景下，通過土地整治助推精準扶貧、鄉村振興難度較大，對技術要求較高，在遵循政策法規、彌補自然稟賦不足的前提下，既需要一定程度上保留原有鄉村風貌，又需要通過整治依托原有文化風俗提高地區經濟實力。同時，本著成本-收益原則，在不損失整治效益的基礎上，需盡量減少整治成本，這無疑對整治規劃編制者及實施者提出了較高的要求。

2.2 公共基礎設施薄弱，生活水平較低，土地整治任務較大 從需求看，一方面，土地整治項目本身耗費資金。傳統的土地整治包括土地開發、土地整理、土地復墾，土地開發不涉及地上建筑物及其他產品引起的問題，成本最低，但近年生態保護的重視表明，土地開發用地不足，未來土地開發將進入瓶頸期，助推鄉村振興難度較大;土地復墾、土地整理相較于土地開發由于會產生更高的成本（產權糾紛等）一直都不是決策者的優選項，如：高標準永久基本農田建設需規整田塊（涉及產權問題），提供各種灌溉設施及農機，修筑配套的田間道路，以及耕地質量優化等方面均需大量資金供給;且據統計，截至2019年7月，我國共計實施25個山水林田湖草生態保護修復試點工程，中央支持建設資金360億元（每個工程10億或20億）[4]，不難發現，生態修復工程成本較高。另一方面，在單個整治項目資金成本較大的背景下，農村的另一特色是土地整治任務較大，大部分農村都存在公共基礎設施匱乏等狀況，“村村通”雖已提出十幾年來，但我國尚未完全完成這一系統工程，即便建成的村莊也因為管理不善及修繕不及時導致村民生活不便;且無論從人口基數還是對公共設施的需求看，農村公共設施需求均較小，但從村民個體看，這造成了其生活水平低的現狀，進一步導致青年為了讓孩子接受教育、老人接受更好的醫療設備流向城市，“村莊空心化”“宅基地空廢化”現象顯著。

從供給看，農村相較于城市本就具有經濟實力弱等特點，貧困地區更是如此，其資金來源主要是上級政府財政撥款，而財政一定程度上取決于地方經濟，貧困地區經濟顯然為當地創造的稅收有限。而另一方面，國家為穩定國家經濟，對地方財政的分配也不可能滿足地方所有需求。基于此，形成了土地整治資金任務較大與地方資金有限間鮮明的對比。

2.3 生態系統受損，生態環境被破壞，土地整治綜合效益減弱 土地整治的本質是人類活動短期內對環境產生劇烈擾動的行為，其行為目的是優化“三生空間”。然而，在過去的土地整治項目中，由于對生態空間的認識不到位，未考慮或未全面考慮農村區別于城市的特色——生態環境的天然性，常因為土地整治項目而損害了生態效益，如：傳統的土路整治成現在的柏油路，農田景觀規則化分布，導致生態廊道被破壞，生態系統連通性減弱，生物多樣性減少，土壤被壓實，無法發揮土壤吸水等特性，排灌溝渠等的不合理利用使土壤出現鹽堿化、沼澤化等現象。追求最高綜合效益的土地整治項目最終由于考慮、布局不周，往往導致生態效益降低，進一步降低了項目綜合效益。

3 應對策略

3.1 加快制度創新，推動地方經濟產業聯動發展 貧困村自然稟賦的不足在國家政策的背景下形成了為堅守耕地保護紅線、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線而限制地方發展的現狀，城鄉建設用地增減掛鉤、“異地代保”等均是我國為應對這一現狀做出的有益嘗試。當前，這些制度創新也取得了顯著成效，例如：山西省呂梁市方山縣曾經作為貧困縣，2006—2015年由于國家、省、市重點工程建設占用方山縣耕地后，通過異地補充耕地168.81hm2，與土地整治補充耕地數據（285.95hm2）相加后高于新增建設占用耕地規模（420.13hm2），以不損失占補平衡原則為前提發展了地方經濟，是制度創新在土地整治助推精準扶貧過程中發揮重要作用的典型案例。可以看出，制度創新是土地整治項目規劃者創作舞臺的搭建者，農村經濟若要上升到新的高度，就需更多制度上的創新及突破，既要打破城鄉二元結構，又要保障社會穩定及農民最基礎的生計問題，同時給予整治規劃編制者與實施者更多的施展空間。當前集體經營性建設用地入市政策的放開便是未來政策創新的先行者。

要實現制度創新，一是結合公眾參與制度，充分考慮村民世代生活在這個村莊的特殊性，高效運用他們多年生活的直接經驗，輔以規劃編制者從書本及工作中得來的間接經驗，在雙方目標都是村莊脫貧、鄉村振興的前提下，真正發揮農民作為土地使用權人的關鍵作用，給農民機會運用農村不同于城市的區域特色;二是發揮政府相關單位的協調統籌等作用，使項目盡快落地實施，盡早幫助農村實現脫貧摘帽，真正實現上下聯動，提高制度創新成果的可行性及高效性;三是培養土地整治創新型技術人才，全方位了解其他相關行業的運作機制，靈活運用于土地整治規劃編制及實施全過程，最終立足規劃區優勢，因地制宜，輔以因城施策，實現土地整治綜合效益最大化。

3.2 發揮市場機制，提高資金供給及項目管理能力 在土地整治助推精準扶貧過程中，最大的難點之一是資金的供給，單純依賴財政必然需要考慮諸多因素的限制。作為地方財政，用于整治的資金是有限的，通常需根據項目輕重緩急進行合理分配，這一階段評價因子的確定便需決策者緊緊結合地方實際，以可持續生計理論為標準，建立在本轄區項目需求強度、所創造實際價值及其可持續性的基礎上，提高區域契合性。另一方面，貧困地區本身自然稟賦較差，進行公共基礎設施建設及土地改良的整治項目資金必然是較大的。這時是否可以引入多主體供給，從不同主體需求考慮（不同的組織由于使用土地的方式方法、目的不同，可能形成不同的成果），由其為土地整治提供一定的資金支持，同時獲得一定的效益。山西省為應對后備資源匱乏，僅依賴政府造地無法滿足現實需求的現狀，發布《山西省人民政府辦公廳<關于鼓勵引導社會資本參與土地整治的指導意見>》（晉政辦發〔2018〕1號），提出政府和社會資本合作、委托代建及先建后補3種參與模式，通過“政府管兩頭，社會資本負責實施”引入市場機制，助推土地整治。正如當前集體經營建設用地入市的許可打開后，對于農村諸多廢棄、不能使用的集體經營性建設用地及其他廢棄宅基地（對地塊進行析產，確定產權主體是否有退出的意愿，判斷其是否可以劃入集體經營性建設用地），可以要求其他社會組織以解決農民就業問題等需承擔的義務為前提利用土地，然后由其與政府共同承擔整理費用，既提高了土地利用效率和資金利用效率，又幫助了農民就業，進而對精準扶貧起到極有力的助推作用。農用地亦是如此，可靈活運用農村土地產權關系，將國家、資金持有較多的村民個體或村民小組以及使用權人聯合起來進行規模生產，并輔以加工產業，形成產業鏈條，發揮規模效應及集聚效應，以助推精準扶貧。

3.3 落實生態機制，鼓勵生態保護意識貫穿土地整治過程 人地關系從過去的“人定勝天”到如今的“人與自然和諧相處”，這是順應時代背景的潮流，對生態空間重要性的重視不足在時代背景下亟須調整，應高效對接國土空間規劃及其專題研究，將生態保護意識以實際行動落實于整治項目全過程。在項目規劃初期便對規劃區生態廊道、生物多樣性等多種生態指標以數字及圖件的形式記錄作為基礎數據，在規劃過程中合理相關單位項目建設規劃，并選取生態因子作為評價土地整治項目是否成功的重要標準，對項目規劃成果與現狀中生態相關指標進行比較，保證整治項目實現帕累托最優。

4 結語

“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，土地整治的本質上是為解決“三農”問題而采取的手段，其首要功能是提高貧困地區的土地資源稟賦，為擴大再生產創造條件，從而增加農民的生產性收入;同時，通過與土地制度、政策創新相結合，將市場機制和資本運作方式引入農村，促進土地、勞力、技術、資金等多元要素的整合與重構，增加農民的財產性收入，進而實現農村生產集約、生活提質、生態改善的“三生”目標。現階段，如何因地制宜，實現各區域土地整治對精準扶貧，甚至是農村發展的助推作用，是各級地方政府亟待思考的問題。

參考文獻

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（責編：張宏民）