農村產權交易市場建設中存在的問題及思考

董傳軍

[摘要]隨著農村集體資產數量和流轉不斷增多，我國農村產權交易市場發展迅猛，但農村產權交易市場建設中還存在政策落實不到位、市場建設效率低下、交易標準不統一和市場功能發揮不充分等不少問題。《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》出臺后，對農村產權市場建設提出了新的要求，本文從完善頂層制度設計，提高市場建設效率、合理確定運營模式，提高市場服務質量、發揮資本市場作用，盤活農村集體資產、強化政府監管力度，確保市場規范運行四個方面，就加強農村產權交易市場建設，提供綜合性交易服務，提出一些思考。

[關鍵詞]農村產權 交易市場 建設 思考

近年來，隨著農村集體資產數量和流轉不斷增多，我國農村產權交易市場發展迅猛，其在鄉村振興中的作用愈加明顯，但農村產權交易市場建設中還存在不少問題。2021年2月繼中央一號文《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》出臺后，有關部門相繼出臺了《農村土地經營權流轉管理辦法》《關于印發<社會資本投資農業農村指引（2021年）>的通知》《中華人民共和國鄉村振興促進法》《關于進一步做好農村綜合性改革試點試驗工作的通知》《關于金融支持新型農業經營主體發展的意見》等一系列法律法規，對農村產權市場建設提出了新的要求，為農村產權交易市場建設指明了方向。本文就新形勢下如何完善農村產權制度和要素市場化配置機制，充分激發農村發展內生動力，加強農村產權交易市場建設，提供綜合性交易服務，提出一些思考。

1? 農村產權交易市場的現狀

1.1? 農村產權交易市場發展沿革

農村產權交易市場是為各類農村產權依法流轉交易提供服務的平臺，包括專業化農村產權交易機構、農村土地承包經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、林業產權交易所以及各地探索建立的其他形式農村產權流轉交易市場。2008年以前，我國農村產權交易市場主要以松散形式散布于城鄉，2008年10月13日首個由地方政府審批，具有完善的組建方案、交易范圍的農村產權交易組織機構——成都農村產權交易所在全國率先掛牌成立，成為全國首個綜合性農村產權流轉服務平臺。2009年4月武漢作為兩型社會綜合配套改革試驗區，正式成立了武漢農村綜合產權交易所。其后，天津、重慶等省市也相繼建立農村產權交易機構，探索開展農村產權交易。截至目前，北京、天津、云南、山東、浙江、安徽、廣西、黑龍江、河北、廣東、江蘇、遼寧、吉林等建立了省市級綜合性農村產權交易機構。2014年《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（國辦發〔2014〕71號）下發后，一大批專業性農村產權交易機構相繼成立，成為我國農村產權交易市場的主力軍。與此同時產權交易機構和公共資源交易機構以增加交易品種方式搭建的農村產權交易平臺，與現有的農村資產流轉服務中心、交易中心、林業產權交易所等，共同組成了龐大的全國農村產權交易市場。

1.2&nbsp; 農村產權交易市場建設模式

我國農村產權市場建設模式大致可分為四類：一是由省市級政府主管部門牽頭組建的省市級綜合農村產權交易市場建設模式。該模式具有完善的管理制度、交易規則、業務流程、運營模式、信息系統等，并將交易分平臺設于市縣等層級，基本形成了“一個屋頂之下、多個服務窗口、多品種產權交易”的綜合性服務平臺。二是由市、縣級政府主管部門牽頭組建的獨立運營的農村產權交易市場建設模式。該模式管理制度、交易規則、業務流程、運營模式、信息系統等相對獨立，在某方面或某領域受政策推動農村集體資產進場力度較大。三是由產權交易機構或公共資源交易機構以增加農村產權交易新品種的方式形成的農村產權市場建設模式。該模式可充分借助交易機構的管理經驗、軟硬件設施、豐富的市場資源等，迅速推動農村產權市場建設。四是由政府職能部門牽頭組建的農村土地承包經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心和林業產權交易所等形成的分散的農村產權市場建設模式。該模式借助于當地農村產權交易資源，根據不同交易品種市場需求量身打造，可以滿足個性化需求，但管理制度、交易規則相對簡單。

1.3? 農村產權交易市場運營模式

目前農村產權交易市場運營模式大致可分為三種：一是專業服務運營模式。交易機構利用某方面的政策優勢或市場資源優勢等，在某些交易品種或某些領域取得突破性成效，以此帶動農村產權交易市場良性發展。二是綜合服務運營模式。交易機構擁有較強的農村產權交易人才隊伍和齊全的軟硬件設施，可開展全部或大部農村產權交易品種交易。三是咨詢策劃運營模式。交易機構不但可開展全部或大部品種交易，且可以在農村集體產權制度改革和投融資服務中開展咨詢策劃、權益評估、融資擔保等延伸服務。

2? 農村產權交易市場建設中存在的問題

在農村產權交易市場迅猛發展的同時，農村產權交易市場建設中存在的問題也日益凸顯，主要表現在以下方面。

2.1? 市場建設政策落實不到位

針對農村產權交易市場建設，國家出臺了不少鼓勵措施，如《農村土地經營權流轉管理辦法》鼓勵各地建立土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場等。在農村產權交易市場建設過程中，許多地方出臺了建設方案等相關文件，并出臺了鼓勵農村產權進場交易的措施。但有些地方既沒有出臺建設方案，也沒像鼓勵企業上市一樣出臺相關鼓勵農村產權進場交易的措施，使得農村產權交易市場建設僅停留在國家法律法規層面，缺乏落地政策和具體操作細則，一定程度上限制了農村產權交易市場的發展。

2.2? 市場建設效率低下

農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的“非盈利性”機構，市場建設需要人力、物力、軟硬件設施等一系列投入，單靠政府難以滿足建設需求。“非盈利性”影響了社會資本參與農村產權交易市場建設的積極性，制約了農村產權交易的市場建設水平。部分農村產權交易平臺服務尚處于線下操作階段，不能實現線上報名、競價、結算一體化功能，做到全過程留痕。許多農村產權交易平臺缺乏頂層設計、統一規劃，各地交易平臺存在盲目、重復建設現象，部分縣級平臺建設軟硬件投入動輒高達幾百萬元，造成嚴重的資源浪費。

2.3? 農村產權交易標準不統一

統一的交易規則、標準化的操作流程及信息披露辦法是農村產權交易“公開、公正、公平”進行的制度保證。但目前農村產權交易市場缺乏統一交易標準。一是全國農村產權交易市場尚沒有一個強有力的自律性組織，盡管2019年8月20日，中國產權協會成立了農村產權交易分會，但制定統一農村產權交易標準的任務仍任重道遠;二是各省市農村產權交易標準也不統一，盡管成立省級綜合性農村產權交易機構的省份較多，但不少地區尚未實現交易標準的統一;三是農村產權交易品種的多樣性增加了統一標準的難度。農村產權交易品種包括農戶承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權、農業類知識產權等，不同交易品種資產屬性、特點各異，這在一定程度上增加了統一農村產權交易標準的難度。

2.4? 市場功能發揮不充分

農村產權流轉交易市場既要發揮信息傳遞、價格發現、交易中介的基本功能，又要注意發揮貼近“三農”，為農戶、農民專業合作社、農村集體經濟組織等主體流轉交易產權提供便利和制度保障的特殊功能，還要不斷拓展服務功能，逐步發展成集信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資等為一體的為農服務綜合平臺。現階段許多農村產權交易市場功能未充分發揮。一是基本功能方面信息整合發布平臺不健全，沒有形成農村產權交易聚集的統一平臺，投資人信息庫還沒有達到相應規模，無法做到對潛在投資人項目信息的有效推送;市場交易還不活躍，價格發現功能不能充分發揮。二是特殊功能方面在引進各類社會資本進入農業農村領域的咨詢策劃能力不足;在農村產權制度改革方面經驗欠缺，不能滿足交易主體特殊需求。三是綜合服務方面許多機構在法律咨詢、資產評估、抵押融資等方面沒有引入第三方專業機構和專業人才，還不能發揮綜合服務功能。

3? 農村產權交易市場建設中的思考

3.1? 完善頂層制度設計，提高市場建設效率

農村產權市場建設模式不同，不同程度影響了農村產權交易市場標準的統一和作用的發揮，造成資源浪費。農村產權交易市場建設應完善頂層制度設計，以省級綜合服務建設模式為主，成立省級農村產權流轉交易監督管理委員會，委員會成員由農業農村、自然資源、公共資源等相關部門組成， 承擔組織協調、政策制定等方面職責，負責對市場運行進行指導和監管。實行統一交易規則、統一服務標準、統一交易監管等統一管理模式。在省級平臺基礎上，建立市級、縣級等交易分平臺，不同平臺功能定位分工協調。如北部灣產權交易所農村產權交易市場建設的自治區、市、縣三級平臺和“一張網”鏈接市、縣級N個節點的“1+N”市場建設格局。

3.2? 合理確定運營模式，提高市場服務質量

農村產權市場建設模式、市場化發展程度不同，導致農村產權交易市場運營模式不同。交易機構應結合實際情況合理確定運營模式。一是對于具有某方面政策優勢或市場資源優勢的交易機構，可采用專業服務運營模式。二是具備綜合服務能力的交易機構在采用綜合服務運營模式時，也可在某些領域尋求重點突破。如重慶農村土地交易所積極開展地票和耕地占補平衡指標交易，通過市場發現耕地指標價值，取得明顯成效。北部灣產權交易所聯合部分國有林場共同建立廣西林權交易中心，以林權交易為突破口，實現了自治區級以林代農的運營模式。三是具備綜合服務能力的交易機構，應進一步向咨詢策劃運營模式發展，提高咨詢策劃能力，積極踐行農村集體經營性資產股份合作制改革，探索社會資本采用“農民+合作社+龍頭企業”“土地流轉+優先雇用+社會保障”“農民入股+保底收益+按股分紅”等與農民建立穩定合作關系利益聯結方式。如河南省產權交易中心在鄭州市都市村莊改造過程中，為都市村莊改制提供咨詢、策劃、評估咨詢、農村產權制度改革等全流程服務，贏得了客戶主體認可。

3.3? 發揮資本市場作用，盤活農村集體資產

《中華人民共和國鄉村振興促進法》規定：國家健全多層次資本市場，多渠道推動涉農企業股權融資，發展并規范債券市場，促進涉農企業利用多種方式融資。《社會資本投資農業農村指引（2021年）》指出：鼓勵社會資本探索通過資產證券化、股權轉讓等方式，盤活項目存量資產，豐富資本進入退出渠道。近年來，我國農村集體資產不斷增多，截至2019年底，全國共有集體土地總面積65.5億畝，賬面資產6.5萬億元，其中經營性資產3.1萬億元。集體所屬全資企業超過1.1萬家，資產總額1.1萬億元。盤活這筆龐大的資產，離不開農村產權交易市場。證券市場與產權市場組成了我國資本市場體系，而農村產權交易市場作為產權市場的重要組成部分，應逐步發揮農村產權資本市場的作用，為社會資本投向“三農”提供規劃、項目信息、融資、土地、建設運營等一攬子、全方位投資服務。

3.4? 強化政府監管力度，確保市場規范運行

農村產權交易市場建設模式不同，監管模式不盡相同。已組建農村產權流轉交易監督管理委員會的，委員會和市場主管部門要強化監督管理，加強定期檢查和動態監測，促進交易公平，防范交易風險，確保市場規范運行;未組建農村產權流轉交易監督管理委員會的，以產權交易機構增加農村產權交易新品種模式開展農村產權交易工作的，國資和金融等監管部門應加強農村產權交易監管;以農業農村或自然資源政府主管部門牽頭組建的農村產權市場，政府主管部門應加強農村產權交易監管。涉及的具體交易品種如集體土地經營權流轉、林權交易等，相關政府管理部門應加強監管。農村產權交易市場建設過程中，交易系統應設置農村產權交易監管系統，與監管部門進行對接，便于監管部門對農村產權交易的全流程監測，包括動態監管、信息查詢、統計分析、信用信息等。

（作者為高級經濟師，河南省產權交易中心副主任）