提升第三方機構參與預算績效管理“績效”的思考

●王 芬

黨的十九大提出要“全面實施績效管理”，意味著我國政府治理方式將發生深刻變革，中國特色社會主義進入績效新時代。在全面實施績效管理成為提升政府行政效能的有力抓手時，第三方機構參與預算績效管理也迎來了前所未有的重要發展機遇期。如何充分發揮第三方機構的作用，提升績效管理本身的“績效”，成為當前預算績效管理的重要命題。

一、第三方機構參與預算績效管理的現實意義

第三方機構作為獨立客觀的專業機構，參與預算績效管理的廣度不斷延伸，深度逐步探進，這是對傳統財政支出績效管理人力不足和能力不足的有力補充與迭代，對推進績效評價科學化、規范化，提升評價可信度，加強社會監督和擴大公眾參與發揮著積極作用，具有較大的現實必要性和操作可行性。

（一）彌補預算績效管理人力資源和專業能力不足的短板，提升績效評價科學性

一方面，預算績效管理是一項綜合性的財政管理工作，管理對象覆蓋使用財政資金的所有部門和單位，涉及面廣、政策性強、工作環節復雜，必須配備綜合素質較高的人員來完成。傳統的預算績效評價模式，單純由部門和單位的財務人員與財政相關人員共同完成，力量單薄，專業性不足；現行預算績效評價由具有充足的多領域人才資源和技術儲備的第三方機構參與，改善了財政部門、預算部門和單位人力不足的問題。另一方面，績效評價擁有一套科學基礎的指標體系和評價方法，但部門自評和第三方機構績效評價在評價方法和專業性等方面存在明顯差異。由于績效評價本身的技術性，加上對無效問責的習慣性規避及內生動力不足等原因，部門內部自主開展的績效評價往往流于形式、質量較差。相較而言，第三方機構獨立參與績效評價，依托其人才、理論和學術的優勢承擔項目的組織實施工作，并為各部門制定規范的評價程序、清晰的評價重點、合理的評價方法和標準提供了智力支撐，提高了評價結論的科學性和客觀性。

（二）提升績效評價的獨立性和可信度，確保評價結果客觀、公正

在通常情況下，部門自評的評價主體和被評價對象來自于同一個主體，被評價方也是項目的付費方，可能對評價方案、評價步驟等施加影響，獨立性不足，容易出現行政過度干預和“內部人控制”問題，因而其評價結果的客觀性、公正性和可信度不斷受到質疑。由于第三方機構與被評價主體之間不存在任何利益相關性，引入第三方機構參與評價打破了“既當運動員，又當裁判員”的困擾，只充當“外腦”角色，有利于更加客觀、公正地對預算績效情況開展評價，既體現了“第三方”屬性的本質內涵，也突出“評價”工作的基本要義。除此之外，委托方還對第三方機構的服務效果進行驗收考核，建立競爭機制，促使其不斷優化、持續改善工作效率和專業技能，提升評價的可信度。

（三）推動政府職能轉變，加強社會監督和公眾參與，符合“參與式治理”等政府管理改革方向

中國特色社會主義突出“以人為本”的理念，強調要更大范圍、更高程度保障人民群眾參與國家和社會治理。隨著服務型政府建設，社會各界對政府管理的績效也更為關注，讓“保密賬”變成“明細賬”，更要成為“民心賬”，第三方機構參與預算績效管理有利于強化社會監督，減少政府的行政干預，增強預算安排的科學性；同時，推動政府績效信息的及時公開和評價結果有效應用，有助于增強人大、審計、媒體等多元主體對政府資金使用情況的監督力度，進一步擴大公眾參與社會治理的范圍和程度，促使不斷提升財政資金的使用效益，真正做到財政資金取之于民，用之于民。

二、第三方機構參與預算績效管理存在的問題

（一）主體定位不清晰，權責邊界未厘清

在已頒布的政策法規中，對預算績效管理的主體規定應當是各級政府職能部門。作為參與預算績效管理的第三方機構，本身是不能承擔主體責任和工作責任的。在實際實踐中，第三方機構參與基本都是一種委托代理的關系，但對于代理人的主體定位尚沒有明確的法律規定。除此之外，第三方機構受委托進行的績效評價結果的終極確定權歸屬于哪一方沒有明確，特別是出具績效評價報告的權利屬于哪一方沒有明確說明。開展績效評價時既要求第三方不受干擾，保持獨立，又要求委托方對報告把關，實行監管職能，這似乎有些矛盾。如有些地方為壓實工作責任，開展績效評價時，要求第三方機構出具的報告必須經財政部門審核后才能被驗收，由于立場不同，財政部門審核時難免存在干預行為，導致報告的獨立性不足，且影響各方對報告主體歸屬權的理解，這直接關系到報告的法律效力。加之對績效自評、外部評價及財政再評價的范圍沒有明確劃分，第三方機構接受委托參與績效管理相關工作就更難厘清。

（二）準入門檻不統一，機構選擇不合理

一方面，第三方機構參與預算績效管理尚沒有統一的準入門檻和資質規定。當前參與的第三方機構種類繁多，包括高等院校、研究機構、資產評估機構、會計師事務所、行業咨詢公司等。雖然在已頒發的預算績效管理相關文件中多處提出要充分利用有資質的第三方機構，《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》中也對主評人和第三方機構作了規定，但較為籠統普遍，仍沒有明確有資質的第三方機構到底應是什么“資質”。

另一方面，衡量第三方機構預算績效管理服務水平的權威標準尚未建立健全。各地第三方機構的選擇通常采用入圍、招標、搖號、抓鬮等方式，即使是比較正規的政府采購，也存在采購方式多樣、評分規則難以確定、評標專家水平有限、優質機構流失等問題，從而導致第三方機構魚龍混雜，執業水平參差不齊。以湖北省十堰市為例，自“放管服”改革以來，2020年和2021年參與財政績效評價的第三方機構均是通過公開招標方式選取，且2021年的招標規則、評價要求、監督管理等都在總結以往年度問題的基礎上做了改進。但從服務效果看，評價報告的質量并沒有有效提升，2020年第三方機構報告質量平均分為84.18分，報告優良率為86.4%；2021年為83.23分，報告優良率為80%。由此可見，衡量和選取機構標準的缺失，導致服務效果和預期差距較大。

（三）專業能力受質疑，隊伍建設需加強

目前，雖然第三方機構大量參與預算績效管理工作，但普遍存在對績效理念理解不到位，對績效評價的目的和作用認識不清晰等問題，更多的是沿用審計等方面的標準，偏離了績效評價的本質。績效評價專業性不足以及受數據來源、委托方幕后施壓等主客觀因素的影響，導致第三方機構工作效果褒貶不一、評價結果常受質疑，結果運用大打折扣。預算績效管理對參與人員的綜合水平要求較高，但當前第三方績效評價機構針對預算績效管理從業人員的培訓還處于“各自搭臺、分頭唱戲”的局面，未形成完整的人才培養標準和培養體系。大多數第三方機構在做會計、評估業務時是專業的，但做績效評價業務卻是非專業的，大部分人儲備的知識與績效管理工作的要求差距較大，特別是分析、歸納、總結、提煉等基礎業務能力和發現問題、分析問題、解決問題的宏觀分析能力，而這種人才的培養非一朝一夕之功。

（四）過程監管有欠缺，處罰機制不完善

當前各地第三方機構參與預算績效管理業務的模式不一，各種不同的模式反映了不同的責任關系，理論上第三方機構本身應具有獨立性，但實際操作中，復雜的人際關系導致第三方機構很容易滋生腐敗和道德風險。另一方面，部分第三方績效評價機構還未形成行業自律，內控制度不健全，在評價過程中存在程序缺失、流于形式、數據不實、調查不深入等問題。委托方在委托的過程中只能管頭管尾，難以做到評價過程的全程跟蹤監控。評價機構、評價人員、評價模式、評價策略的實施均無相關的監管措施，同時缺乏統一的外部監管機構，從而導致產生違規作業現象。對于第三方機構報告質量低下、未嚴格履行合約的行為缺乏有效的處罰機制，尤其是“放管服”改革以后，黑名單制度被取消，第三方機構的約束僅停留在書面文件處罰方面，缺乏實質性的獎懲機制，缺乏監督管理的威懾性。

三、提升第三方機構績效管理服務效果的建議

（一）健全管理制度，厘清權責界限

在總結各地經驗的基礎上，推動建立第三方機構參與預算績效管理的工作規范和操作規程等，對第三方機構參與的工作流程、方式、標準、付費機制及違規處罰等作出具體規定。尤其要明確第三方機構再評價的定義、范圍和指標體系，除自評、重點評價和政策評價外，各地對再評價的理解不一，形式各異且很少開展，基本屬于盲區。2017年11月，《湖北省人民代表大會常務委員會關于進一步推進預算績效管理的決定》中提出“建立對各預算部門績效自評報告抽查、核實或再評價的工作機制”，2018年十堰市積極探索建立績效再評價機制，對單位績效自評質量、預算執行情況和績效目標實現情況進行再核實。但再評價指標體系是根據重點評價指標體系，結合實際自行設置的，主要包括預算執行率（20分）、產出目標完成率（40分）、效益目標實現程度（40分）及資金使用合規情況（扣分項），但從近幾年執行情況看，效果不太理想，主要是各機構對評價指標理解不一致，評價標準存在較大差異，因此亟須標準的再評價指標體系模版，統一衡量標準。同時，增加第三方機構“獨立性”體現的相關內容，第三方機構參與績效管理業務，是以獨立的第三方身份參與，還是以受托代理服務的方式參與，以進一步明確相關方的權利和義務，確保充分發揮第三方機構的專業優勢，最大限度地挖掘第三方機構的“人力資源”和“知識資源”。

（二）統一準入門檻，擇優選擇機構

隨著第三方機構越來越多地參與預算績效管理業務，更加迫切地要求設定“準入門檻”。需要從制度層面更加明確地規定準入條件和從業資質，明確評價人員和評價機構在從事績效管理工作中的職責、懲戒規定，實行動態管理，建立完善能進能出的管理機制，促進第三方市場的良性發展。另外，優化第三方機構的選擇方式，優質的評價機構是保證評價結果可用的關鍵所在，是評價報告質量的“生命線”。在實際操作中普遍實行的公開招標、入圍等方式，要么不符合政策，要么容易導致優質機構流失，優質報告泛化等一系列問題，亟須探索更加有效的機構選取方式。在滿足政策的條件下，既保證能不斷注入新的第三方機構，擴大公眾參與力度，又確保能促進優勝劣汰市場機制的良性構建?？蓢L試通過建設對外舉報平臺和舉報電話、實施內部檢舉、上級垂管以及地域互通等多種方式擇優選擇第三方機構，提升第三方機構的服務質效。

（三）重視人才培養，鍛造優質團隊

保證第三方機構預算績效管理服務水平，需要建立一套基于實際需求的人才培養體系和人才準入標準。一方面，重視從業人員“內功”的修煉。第三方機構要練好“基本功”，重視人才儲備和人才梯隊建設，積極參與預算績效管理實踐和形式多樣的宣傳培訓，注重理論和實踐的有機結合，主動適應新變化、新要求，科學定位、突出特色、實現差異化發展，在持續不斷的自我管理和良性競爭中提升工作能力。另一方面，創新預算績效管理手段和工具。創新績效評價的方式方法，探索運用現代信息手段，改變傳統的主要依靠被評價對象提供數據的方式，多種途徑獲取更多客觀真實可靠的基礎性信息，為績效評價提供參考，逐步提高評價報告質效。探索建立不同行業、不同領域的專家庫和中介機構庫電子信息系統平臺，實現資源整合和共享。

（四）加強有效監管，強化責任約束

當前第三方績效評價機構市場發展還不成熟，尚未形成行業自律，需要進一步規范管理、加強引導，促使其規范化和程序化發展。一是通過建立行業協會加強行業自治。借鑒先進地區和相關行業經驗，通過成立行業協會，實施第三方機構動態管理，建立健全獎懲機制，推動績效評價專業發展。二是通過建立多方引導的組織實施體系，提升第三方機構咨詢服務能力。建立由人大主導、財政部門組織、第三方機構參與預算績效管理的組織管理模式，人大行使決策權和主導權，包括第三方機構的遴選、合同的簽訂等，明確價值導向，確定宏觀原則；財政部門組織實施，負責審核評價方案、做好協調配合、驗收評價結果、實施監督管理等；第三方機構參與實施，制定評價方案、提交評價結果等，用以保證和提升績效評價效果。三是建立外部監管機構?？捎杉o檢部門、內部監管小組、外部監管平臺、群眾組織等實現對第三方績效評價機構的監管落地，促使減少違規違法作業現象，促進政府廉政建設?！?/p>