新時代財會監督論

【摘要】財會監督是維護社會主義市場經濟秩序、保障財政經濟法規有效執行的重要基礎。 充分發揮財會監督作用， 不僅能豐富和完善黨和國家監督體系、健全國家治理體系， 而且能更好地維護國家的財經秩序、保障國家各項財經法規政策有效落實。 建黨百年來的歷史和實踐表明， 財會監督始終是中國共產黨治國理政的重要法寶。 站在新的歷史起點， 必須深刻領會財會監督在黨和國家治理體系中的重要地位， 準確理解把握其職能定位和總要求， 理順財會監督主體間的相互關系， 推動財會監督與其他監督相互協調、有機貫通， 進而推動財會監督制度優勢更好地轉化為治理效能。

【關鍵詞】財會監督;職能定位;治國理政;治理效能

【中圖分類號】F230? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）04-0007-9

財會監督是維護社會主義市場經濟秩序、保障財政經濟法規有效執行的重要基礎， 是打擊財務造假、保護投資者合法權益的牢固支撐。 近年來， 我國財會法規體系不斷完善， 財會監督范圍不斷拓展， 監管執法力度不斷加強， 財會監督質量有效提升。 歷史和現實表明， 充分發揮財會監督作用， 不僅能豐富和完善黨和國家監督體系、健全國家治理體系， 而且能更好地維護國家的財經秩序， 保障國家各項財經法規政策的有效落實。 十九屆中央紀委四次全會上， 習近平總書記從國家治理的高度明確指出， 要以黨內監督為主導， 推動包括財會監督在內的多項監督有機貫通、相互協調， 從而豐富和完善黨和國家監督體系。 韓正副總理在2021年財稅工作座談會上也提出， 要加強財會監督， 堅決依法查處財務造假， 這賦予了財會監督新的歷史使命， 為新時代財會監督工作指明方向、提供遵循。 因此， 在推進黨和國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下， 深刻領會財會監督在黨和國家治理體系中的重要地位， 準確理解把握新時代財會監督職能定位和總要求， 理順財會監督主體間的相互關系， 對于推動財會監督與其他監督相互協調、有機貫通， 促使財會監督制度優勢轉化為治理效能， 更好地發揮財會監督在黨和國家監督體系中的基礎作用具有重要的理論和現實意義。

一、完整理解和領會財會監督是黨和國家治理體系的重要組成部分

（一）完整領悟財會監督是百年來中國共產黨治國理政的重要法寶

一百年來， 中國共產黨帶領全國人民走過了新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放新時期和中國特色社會主義新時代四個歷史階段， 我國財政事業也實現了從戰時財政、建設財政、公共財政到現代財政制度的歷史變遷。 歷史和實踐表明， 加強財會監督體系的建設完善， 在我國革命和建設的不同歷史時期， 經歷了一個曲折反復的過程。 經過中國共產黨人的不懈努力和不斷探索， 在革命和建設時期， 財會監督發揮了不可替代的治理功能。 新時代全面深化改革進入“深水區”， 財會監督作為黨和國家監督體系的關鍵組成部分， 將充分發揮其獨特作用， 積極履行對財稅政策實施、財政預算收支管理、地方政府債務風險管控、政府公共資源交易以及企業會計信息質量及相關中介機構執業質量的監督職責， 覆蓋所有從事經濟活動或使用財政資金的機構， 對于完善權力運行制約機制、推動制度優勢更好地轉化為治理效能發揮著至關重要的作用。

1. 新民主主義革命時期財會監督思想的萌芽。 自中國共產黨成立至土地革命戰爭時期， 中國共產黨還未建立統一的財政管理體系， 黨的財會監督工作主要服務于工人運動， 用于保證各類財政制度的有效執行。 例如： 1923年安源路礦工人俱樂部成立的經濟委員會審查部， 是中國共產黨成立后最早領導設立的財會監督機構。 1925年省港罷工委員會下設的審計局， 是共產黨領導下成立的最早以“審計”命名的機構， 主要作用是監督省港罷工委員會以下各機關的所有日常費用。 抗日戰爭時期， 中央蘇維埃政府頒布了《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》， 要求建立健全各級財政機構、統一財政制度、嚴格財政紀律。 這一時期中央財政部內設審計處， 建立了檢查工作制度和巡視制度， 極大地促進了對貪污腐敗現象的揭露和對財政浪費行為的遏制。 全國解放戰爭時期， 中央政府多次發文要求懲治貪污腐化行為， 嚴懲違反經濟政策的犯罪分子。 這一時期的財會監督既有效封堵了財政浪費與貪污腐敗的源頭， 又充分利用了有限的財政資金， 保障了解放戰爭的勝利， 對于鞏固解放區經濟建設、制度建設與黨風廉政建設具有重大意義。

2. 社會主義革命和建設時期財會監督體系初具雛形。 1949年10月至改革開放初期， 財會監督經歷了從在革命根據地設立監管機構到設立財政檢查（監察）機構， 再到確立社會主義審計制度的變遷過程。 1954年12月， 財政部召開全國財政監察工作會議， 對各大行政區撤銷后的財政監督工作提出了新的要求， 從中央到地方普遍設置了財政監督機構。 但在1958 ～ 1960年間， 全國各級監察部門相繼取消， 出現了財政管理偏松、財經紀律松弛的現象， 對經濟建設產生了負面影響。 1962年4月， 國務院出臺了《關于嚴格控制財政管理的決定》， 明確要求加強財政監督， 財政監察機構得以恢復。 二十世紀六十年代， 中央企業實行財政駐廠員制度， 這一時期財會監督的主要職責還是以審計監督為主， 不過現代財會監督體系已初具雛形。 例如， 1964年財政監察工作的要點包括： ①監督財政稅務部門認真執行國家財政稅收政策， 嚴格按照國家制度辦事; ②監督國營企業認真加強經濟核算， 切實改進財務管理， 嚴格執行財務計劃和財務制度， 努力降低成本、節約資金、扭轉虧損、增加盈利; ③監督農業事業單位健全財務制度， 加強財務管理， 特別是監督有關部門合理使用水利經費、水庫移民建房經費和農村救濟等項資金; ④監督行政事業單位勤儉辦事、 厲行節約， 嚴格執行各項財務制度和開支標準。

3. 改革開放時期財會監督工作全面深入推進。 十一屆三中全會后， 強化財會監督成為財政改革的重要內容。 國家預算作為最基本的經濟活動，? 成為財會監督關注的重點對象。 國企在“放權讓利”改革后， 擁有了一定程度的自主經營權和經濟利益， 會計監督的要求也隨之產生。 這一時期財會監督法規建設也有了突破性進展， 我國先后頒布了《企業會計準則——基本準則》《企業會計制度》《企業會計準則》《企業內部控制基本規范》等一系列法規文件， 修訂后的《會計法》《證券法》從法律層面為財會監督工作提供了堅實的法律保障。 同時， 行政機關開始逐步內設專司財會監督的部門或機構。 如：財政部設立的財政監察專員辦（現監督評價局）依法對國家機關、企事業單位等涉及中央財政收支、財務收支、國有權益及其他有關財政管理事項的真實性、合規性和效益性進行監控、檢查、稽核、督促和反映;證監會設立的上市公司監管部和會計部， 負責對資本市場相關主體的財會信息披露和注冊會計師執業行為進行財會監督。

4. 新時代中國特色社會主義財會監督逐步實現全覆蓋。 新時代的財會監督以構建具有中國特色的社會主義現代化財會監督體系為理念， 充分吸收借鑒了“可靠性、相關性、可比性、實質重于形式、可理解性、重要性、謹慎性、及時性”等財會領域的獨特原則， 逐步形成了覆蓋全面、維度多樣、重點突出的財會監督體系。 財會監督之所以能夠實現全覆蓋， 這是由財會監督的特殊性所決定的， 其有別于其他監督的最大特征就是可以實現對微觀經濟活動尤其是資金活動的合法、合規監督， 從而從根本上實現對各種行為的全覆蓋， 進而避免財稅政策等宏觀政策出現偏差。 作為現代財政制度和財會管理體系重要組成部分的財會監督[1] ， 已經實現對被監督主體、監督內容和監督過程的全覆蓋。 新時代財會監督的對象也就是被監督主體， 逐步擴展到包含企事業單位、行政單位等全部市場主體;監督的內容涵蓋現代經濟體系出現的新業態、新模式， 擴展到資金使用效益和財會人員職業能力等方面。 從財會監督的過程來看， 新時代財會監督也實現了對經濟交易或事項的橫向和縱向監督過程的全覆蓋， 橫向上將監督重點環節由事前、事后監管拓展到事前、事中、事后全流程， 實現事中監督的效用， 縱向上實現從監督環境、監督評估、監督活動、監督溝通、監督反饋等環節的全覆蓋[2] 。

（二）深刻領會財會監督是新時代推進國家治理現代化建設的重要保證

國家治理體系的構建是一個復雜的體系和系統[3] 。 作為一個復雜的體系和系統， 在運行的過程中需要嚴格的監督體系， 以及時糾正系統運行中出現的偏差， 從而保障系統按照預期的目標運行。 在國家治理體系的構建和運行中， 監督體系也是國家治理體系的重要組成部分， 沒有嚴格的監督制度體系， 國家治理體系就不可能有效運轉， 也就無法實現決策權和執行權的順利行使[4] 。 從我國經濟發展實踐來看， 財會監督在規范政府預算收支、提高會計信息質量、維護市場經濟秩序等方面發揮著越來越重要的作用。 財會監督通過對單位經濟業務和財會活動的全方位監督， 已經成為推動國家治理體系和治理能力現代化建設的基礎環節和重要抓手[5] 。 新時期， 黨和國家將財會監督與審計監督等其他監督都作為國家監督體系的組成部分， 強調各監督體系的有機貫通和融合， 這既是對我黨百年來治國理政經驗的科學總結， 更是黨和國家賦予財會監督新內涵、新定位、新使命和新要求， 進一步凸顯了財會監督在國家監督體系乃至國家治理體系中的獨特性和基礎性地位。

1. 財會監督是構建國家經濟治理體系的基礎性制度安排。 財政是國家治理的基礎和重要支柱， 財政預算管理的健康運行是實現資源優化配置、促進社會公平正義的重要基礎。 而作為國際通用商業語言的會計， 其所提供的高質量信息更是市場優化資源配置的重要基礎。 在我國經濟建設社會發展過程中， 財會改革始終圍繞經濟社會發展需要不斷推進， 但是在實踐中， 財政部門財務管理混亂、資金挪用等行為以及資本市場上市公司舞弊等現象屢屢發生， 損害了社會公共利益， 嚴重影響了財政健康運行和資本市場健康發展。 財會監督根據國家財經法律法規， 通過對被監督對象資金的運行、管理和信息披露進行監察、督促， 促使其行為合法、合規。 通過監督資金運行的合法性、合理性， 來監督各社會經濟主體活動的合法性和合理性， 從而促進社會經濟活動的合法有序開展。 財會監督一旦缺位， 就極易導致財政管理混亂、腐敗現象發生及會計信息失真， 從而影響國家經濟政策傳導機制和市場混亂， 進而導致嚴重的經濟后果。 深入探究1929年世界性經濟危機、2008年美國次貸危機等危機的成因， 無不彰顯出加強財會監督的必要性， 警示監督缺失的嚴重后果。 因此， 財會監督因其監督對象的特殊性和重要性， 已成為國家治理體系尤其是經濟治理體系的一項基礎性制度安排。

2. 財會監督是維護國家經濟治理體系運行的重要保障。 政府財政資金的收支、預算管理涉及每一個社會公眾的切身利益， 隨著公共財政知識的普及、社會公眾法律意識的提高， 政府預算信息公開、政府財政預算報告、上市公司信息披露等均已成為媒體、社會公眾關注的焦點。 財會監督將有效地維護財政、會計秩序， 維護社會公眾的利益。 根據《預算法》《會計法》《審計法》《注冊會計師法》等法律規定， 財會監督通過監督各單位資金運行和管理， 對財政行為、會計行為及財務行為開展監管。 一方面， 財會監督能及時發現、追蹤資金管理中存在的問題， 監督各單位糾正政策執行的偏差， 規范各單位資金管控行為， 防止權力濫用， 維護財政運行的安全;另一方面， 財會監督通過會計標準建設和會計信息質量檢查等手段， 提高我國企事業單位的會計信息質量， 充分發揮會計信息對市場資源的配置功能。 財會監督具有社會化、宏觀化的特點， 其不僅是微觀單位開展有效治理活動的重要基礎， 更是國家做出經濟決策、實施宏觀調控、進行資源有效分配的必要條件[6] 。 因此， 財會監督職能的不斷強化不僅有利于更好地維護經濟運行的秩序， 而且有利于提高國家決策效果， 從而為推進國家治理體系的現代化提供保障。

3. 財會監督體現并促進國家治理體系的現代化。 國家治理體系的建設包含了一系列規范權力運行、維護公共秩序的制度安排， 加強制度建設和探索， 突破制度障礙， 是推進國家治理體系現代化的重要內容。 財會監督遵循國家財經法規、會計準則等標準體系， 有助于規范政府財政收支行為、行政事業單位財政資金的管理以及企業會計信息質量的提升。 改革開放以來， 我國經濟社會發展的巨大成就表明了制度創新的重要性。 為了適應不同發展階段的建設需要， 我國財會制度標準體系建設緊緊圍繞經濟社會發展目標， 不斷借鑒國外優秀的制度經驗， 探索完善有中國特色的制度標準體系。 財政領域正在不斷推進全面公開預算、跨年度預算平衡機制等財政體制改革;會計準則、審計準則體系建設不斷完善， 已經實現國際標準的持續趨同。 財會監督體系建設的完善能有效地保障國家治理效能的提升。 當前， 我國已經形成了以國家監督為主導、注冊會計師監督為補充、內部監督為基礎的“三位一體”的財會監督體系， 三者互有分工、各有側重并且不可替代[7] 。 通過總結治國理政的歷史經驗、積極吸收借鑒國外先進治理經驗， 我國財會監督的標準體系不斷建設完善， 有效提高了監督效能， 從而不斷推進國家治理體系和治理能力的現代化。

（三）全面認識加強財會監督是全面深化改革、防范和化解重大風險的內在要求

隨著我國各項改革步入“深水區”， 涵蓋我國社會、經濟、政治、文化等各個領域的全面深化改革， 經濟、社會等領域的重大風險的防范和化解以及各項事業的推動發展都離不開黨的領導。 黨的執政能力和領導水平是推進全面深化改革的重要保障。 加強對權力運行的制約和監督， 防止權力濫用， 使權力在制度的約束下行使， 離不開黨和國家監督體系的有效運轉。 習近平總書記強調， 要深刻把握黨風廉政建設， 一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。 這就要求財會監督必須在新形勢下強化對經濟活動的監督， 圍繞經濟行為的真實性、合法性、合規性構建監督體系， 強化對權力運行的監督， 在促進改革不斷深化的同時防范和化解重大風險， 真正為經濟社會發展保駕護航。

1. 強化財會監督是完善國家監督體系的重要舉措。 深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央做出的重大決策部署， 改革的重中之重就是在黨的統一領導下， 構建能夠實現全面覆蓋、權威高效的國家監督體系。 與其他監督形式相比， 財會監督聚焦國家監督體系基礎環節， 在注重宏觀財政運行監督的同時， 更注重、強化對微觀經濟運行的監督， 對微觀經濟運行的監督更直接、更高效。 財會監督同其他監督形式一體納入國家監督體系， 與其他監督形式形成良性互動， 有助于進一步促進國家監督體系構建的完整性與系統性， 從而增強國家監督體系的監督效能。 在黨和國家監督體系中， 財會監督將從國家、市場及單位主體多個層面實現監督全覆蓋。 在國家財政方面， 財會監督能夠不斷增強全國人大在立法監督等方面行使相應的財政監督權;在金融市場層面， 財會監督強化了對資本市場數據準確性、完整性的監督， 為統計監督等其他監督奠定堅實的數據基礎;在單位財務層面， 財會監督可以強化其核算監督職能、與審計監督相互結合， 同時可以向行政監督和司法監督提供參考依據。

2. 強化財會監督是深化財稅體制改革的有力支撐。 為了更好地發揮財政的國家治理功能， 新一輪財稅體制改革不僅是當前全面深化改革的當務之急， 而且是一場關系國家治理現代化的深刻變革。 在財政預算管理方面， 財會監督以《預算法》《證券法》等法規為頂層制度依托， 通過嵌入國家財政預算管理重點領域和覆蓋國家財政資金運行全流程實現對國民經濟基礎的全面監督， 為國家預算公開和“陽光財政”提供相應的制度保障。 在地方政府財政運行方面， 財會監督通過對地方政府債務限額管理、預算管理和資金運用等環節進行監督和風險管控， 形成了地方政府債務管理的監督“閉環”， 從而有效防范債務風險， 提升地方政府運行效率。 從經濟運行角度看， 全面深化財稅體制改革、落實各項改革制度、確保改革效果， 均離不開財會監督強有力的支撐。

3. 強化財會監督是新時代深入推進財政管理與會計改革的應有之義。 財政管理及會計改革是當前我國經濟體制改革的重要內容。 深化財政預算管理等改革， 加快會計標準體系建設， 提高政府會計信息和企業會計信息質量， 需要通過強化財會監督職能來實現。

一方面， 在財政預算體制改革、財政收支管理、財政支出績效等方面的改革過程中， 強化財會監督， 可規范相應的制度建設， 為相關改革的順利進行提供制度保障。 另一方面， 當前會計領域的改革不斷深化， 如管理會計建設全面展開、內部控制體系不斷完善、會計準則持續全面趨同， 這些改革的推進也需要財會監督的保駕護航。 財會監督通過對單位交易事項和經營活動相關會計信息進行監督和管控， 并對單位運行過程中監督發現的關鍵問題進行反饋、糾偏和控制， 能夠有效規范單位經營管理行為， 助力改善會計管理活動， 切實提升單位實際運行效率， 促進單位可持續健康發展。 適應新經濟、新業態、新模式對會計行業發展的要求， 深化會計改革尤其是會計準則的執行、管理會計的廣泛應用、內部控制和內控審計的高效運作， 這些都亟待財會監督的跟進與強化， 從而確保財政管理及會計改革的深入推進。

二、準確理解和把握新時代財會監督的職能定位與總要求

（一）準確理解財會監督的時代內涵

中國特色社會主義進入新時代， 中國經濟社會邁入高質量發展新階段， 在此進程中建立和完善國家監督體系， 是推進和實現國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。 財會監督作為國家監督體系的重要組成部分， 旨在通過嚴格規范財政與會計管理以化解公共風險、維護經濟秩序和發揮治理效能。 財會監督實質上是內置于國家宏觀管理過程之中的專業監督， 無論是宏觀經濟運行、金融運行、政府的活動和政策， 還是公共風險監測等行為， 都離不開財會監督。 在推進國家治理體系建設和治理能力現代化的背景下， 新時期的財會監督在黨的領導下立足國情， 以法律為依據， 堅持貫徹風險治理理念， 是以政府為主的多元監督主體依法依規對國家財政、金融市場和單位財務等經濟活動實施的監督行為。

財會監督涉及的監督主體廣泛、監督內容豐富。監督主體既包括財政部、國資委、審計署、證監會， 也包括各類行業主管部門;監督內容不僅包含具體會計行為， 還涉及財稅法規政策、宏觀調控措施及財務制度的執行情況， 預算管理特定事項的落實情況等事項。 財會監督在理念上堅持風險治理理念， 突出風險導向， 針對不同層面風險特征采取相應的監督措施， 能切實提高財會監督的監督效率。 在國家財政層面， 財會監督基于風險導向和問題導向強化財政預算等監督， 通過有效對沖公共風險使未來的公共風險呈現收斂狀態;在金融市場層面， 財會監督在區分宏觀金融風險和微觀金融風險的基礎上有效防范化解金融風險， 同時通過規范市場主體會計行為和提升信息質量有效保護投資者合法權益;在單位財務層面， 財會監督要求以政府會計改革和內部控制建設為契機加強政府和企事業單位等主體日?；顒拥臅嫳O督， 防范和降低各單位的風險， 從而有效提升政府和企事業單位的運行效率， 促進各類主體風險可控、健康發展。 因此， 基于國家治理目標的財會監督體系， 具有監督目標公共性、監督對象廣泛性、監督手段多樣性和風險治理導向等鮮明特征。

（二）準確把握新時代財會監督職能定位

習近平總書記將財會監督提升到黨和國家監督體系重要組成部分的高度， 既是對財會監督職能作用的充分肯定， 也賦予了財會監督新的使命定位。 新時代財會監督工作要從黨和國家監督體系大局著眼， 將其監督職能定位于服務于國家治理體系和治理能力的現代化， 實現從單一監督向系統化監督轉變、從重經濟監督向經濟政治監督并重轉變， 以充分發揮財會監督基礎支撐作用。 在新的歷史起點， 為了更好地推進國家治理體系和治理能力現代化， 財會監督應樹立“大格局”監督意識， 明確“系統化”職能定位， 拓展“全方位”監督方式， 真正適應新時期全面深化改革的發展要求。

1. 樹立“大格局”監督意識， 發揮財會監督震懾效應。 凡涉及資源配置便需要會計核算， 但會計核算所呈現的信息可能真實準確， 也可能基于某種利益驅動而虛構偽造， 這便需要財會監督保障資源配置信息的真實、準確、完整。 財會監督還具有社會化、宏觀化的特點， 只有各微觀主體的財會信息準確、合規， 依托該信息的各類國家決策、國家規劃才能具有堅實的實踐和事實基礎。 因此， 財會監督不僅是微觀單位開展有效治理活動的重要基礎， 更是國家做出經濟決策、實施宏觀調控、進行資源有效分配的重要保障。 準確把握新時代財會監督職能， 需要強化“大格局”監督意識， 從高處著眼， 從小處入手， 既注重監督宏觀政策運行機制的有效實施， 也要關注微觀主體重大風險的防范和化解， 聚焦涉及人民群眾切身利益的熱點、難點問題， 同時把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置， 思考謀劃監督行為的效率、法規政策的執行效果， 逐步形成系統完備、健全有效的財會監督體系， 從而保障黨和國家的宏觀政策、方針等落地見效。

2. 明確“系統化”職能定位， 發揮財會監督協同效應。 在國家監督、注冊會計師監督及內部監督形成的“三位一體”監督體系中， 各組成部分應充分發揮職能作用， 壓實監督責任， 有效發揮財會監督系統作用。 財會監督在我國經濟社會發展中發揮了極其重要的作用， 尤其是在革命、建設和改革開放時期， 為我國社會主義市場經濟的健康發展保駕護航。 但是， 傳統的財會監督正面臨著新時期經濟社會發展的諸多新要求， 面臨的挑戰越來越大。 傳統的財會監督客體眾多， 預算收支體量巨大， 而財政資金使用、預算單位和公共企業治理之間存在天然的公私利益沖突， 單一的財政監督、財務監督或會計監督無法有效預防該領域的違規行為。

新時代， 全面深化改革涉及領域廣泛， 各種利益關系錯綜復雜， 強化新時代財會監督職能， 客觀要求明確“系統化”的監督定位。 一方面， 充分發揮財政部門的引領作用， 通過整合監管資源、加強監管聯動， 強化監督體系的系統性、全局性;財政部門在切實履行《會計法》賦予的監督職能的同時， 積極擔負起財會監督機制謀劃和監督制度設計職責， 為關聯監督機構、派生監督部門提供強有力的法治保障和制度支撐。 另一方面， 積極構建以財政部門監督為主體、其他監督主體協同配合的監督體系。 例如， 與地方財政局建立聯合監督機制， 將對有關單位的會計信息質量監管和對審計評估機構的執業質量監督同步進行， 開展聯合監督;進一步深化建立與證券監管、銀保監管系統的聯合協作機制， 將資本市場、銀保會計領域的監管納入聯合監管， 聯合下發年報監管工作通知等。 通過與其他財會監督機構共研金融風險、共議監管思路、共商監管工作、共享監管成果， 充分發揮財會監督協同效應， 形成“系統化”財會監督局面， 從而提高復雜社會條件下財會監督的監督效果。

3. 拓展“全方位”監督方式， 發揮財會監督規范效應。 人工智能、區塊鏈、大數據等現代信息技術的廣泛應用， 價值流、資金流及數據流呈現“三流合一”局面， 使得新時代財會監督的監管趨勢由單一監管向全方位監管轉變。 準確把握新時代財會監督職能， 需要財會監督機構及時轉變監督理念， 積極拓展、豐富財會監督方式， 在全過程監督的要求下實現“全方位”監督方式的實施。 一是將監督范圍拓展到財政、財務和會計的所有行為主體， 做到應監督盡監督、凡監督必嚴格， 以實際行動履行財會監督職責， 達到既“有形覆蓋”又“有效覆蓋”的監督效果。 二是把財會監督貫穿于財政、財務和會計的全過程， 事前明確要求、提示風險、參與決策， 事中審核把關、控制進度、準確核算， 及時組織審計、財務、人事、法律、風控等部門定期溝通情況、通報問題， 事后充分整理、完成報告、及時總結， 形成立體化、多維度、全方位的財會監督體系。 三是做好對財會監督人員的再監督， 突出“實的導向、嚴的規矩”， 強化執紀問責， 對領導不力、監督管理不到位致使發生重大違紀問題和腐敗案件的相關人員嚴肅問責， 確保權力運行到哪里監督就跟進到哪里。 同時， 為了提高監督的效果， 可以增強財會監督工作的透明度， 暢通舉報和投訴渠道， 充分發揮輿論監督作用。

（三）準確把握新時代財會監督的總要求

財會監督在規范政府收支行為、提高財政資金使用效益和會計信息質量、規范社會經濟秩序等方面發揮了重要作用。 但同時也應看到， 財務舞弊、財經紀律松弛、基層財政“亂象”等問題尚未得到根本解決。 站在新的歷史方位和歷史起點， 必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導， 提高政治站位、增強全局意識， 深刻領會、準確把握新時代財會監督的要求， 積極推進新時代財會監督出新招、見實效， 切實將制度優勢轉化為治理效能。

1. 以依法治國戰略引領財會監督法治建設。 全面依法治國是國家監察體制改革的戰略依托， 加強財會監督的當務之急是在全面依法治國戰略引領下加快提升財會監督的法治化水平。 財會監督法治化水平的提升， 依賴于財會監督法律制度的建設完善及有效執行。 只有加強財會監督法律制度建設， 完善監督制度體系， 才能做到財會監督實踐有法可依、有章可循。 首先， 為了提高財會監督在國家監督體系中的地位， 在立法建設中要清晰界定財會監督在黨和國家監督體系中的地位和職能定位。 其次， 以我國現行的《預算法》《會計法》《證券法》等法律法規為頂層設計， 協調財會監督相關制度規定與法律法規頂層設計之間的有效銜接， 明確財會監督主要目標、主客體權責和作用范圍。 最后， 全面統籌中央與地方財會監督法治建設規劃， 積極探索財會監督法治建設的組織保障和部門協調機制， 推動財會監督法治建設上下聯動、左右互通。

2. 以風險治理思維創新財會監督機制。 充分發揮財會監督在國家治理現代化中的積極作用應從不確定性和風險社會的邏輯出發， 圍繞保障國家稅收和防范債務風險兩大重點領域搭建財會監督系統， 以風險治理思維創新財會監督機制， 加強財會監督與國家增收、風險防范的良性互動。 風險無處不在， 應積極采取風險管控措施， 提高風險應對能力。 財會監督對象是以各社會主體的資金活動為本質特征的宏觀、市場和微觀行為。 新時期財會監督應積極借鑒風險治理思維， 從國家財政、金融市場和單位財務三個維度構建涵蓋宏觀和微觀兩個層級的財會監督機制。 國家財政維度財會監督機制以公共風險治理為導向， 圍繞國家財政體系重點領域搭建“財政+公共服務”財會監督系統， 加強財會監督信息的協調與聯動， 從宏觀上為防范潛在風險保駕護航。 金融市場維度財會監督機制以市場風險治理為導向， 聚焦金融市場宏觀風險， 加強“宏觀審慎”財會監督， 規范金融市場各類主體財會信息披露。 單位財務維度財會監督機制以內控風險治理為導向， 以“三位一體”會計監督為基礎， 加強日常經營管理的財會監督。 以風險治理思維構建全方位、多層次的財會監督機制， 有利于擴大財會監督范圍， 提高財會監督的針對性， 從而有利于提高財會監督效能。

3. 以多元共治理念完善財會監督體系。 在多元主體共治理念引領下， 以政府為主體并將行業協會、社群組織、社會大眾納入財會監督體系， 在清晰界定風險責任的基礎上通過多元主體參與財會監督提升財會監督覆蓋面， 系統提升國家監察效率。 在此基礎上， 遵循“政府主導、中介服務、行業自律、公眾配合”的原則構建多元共治財會監督體系， 明確各類財會監督主體的監督范圍和監督方式， 對關系國計民生的重點部門和關鍵行業實行分層委派制財會監督。 同時， 充分借助大數據、區塊鏈、物聯網、云計算等數字技術手段建立財會監督大數據平臺和數據資源庫， 將事前評估、事中控制和事后監督與互聯網有機融合， 實現監督信息共享， 切實提升國家監督體系的整體效能和水平。

三、多措并舉、協同聯動， 全面推進新時代財會監督工作做實做細

（一）以“四個全面”為統領， 堅持黨的集中統一領導不動搖

新時代黨和國家的監督體系具有明確的政治屬性， 黨的集中統一領導是財會監督工作的根本原則。 只有在黨的統一領導下， 運用黨的指導方針和科學理論指導財會監督工作， 才能保障財會監督的權威性、科學性和先進性， 推動財會監督在新時代社會主義現代化建設過程中發揮作用。 一是提高財會監督工作的政治站位。 財會監督應當以政治建設為統領， 堅定政治原則、政治立場、政治方向， 增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”， 把黨的政治紀律和政治規矩放在首位， 以強有力的財會監督來推動和強化政治監督。 二是提高對財會監督工作的政治認識。 在財會系統組織開展黨建業務協同發展學習教育活動， 推動黨建和財會監督工作的深度契合， 強化財會監督人員的政治信仰和職業操守， 使財會監督工作服務于黨和國家的“五位一體”建設， 切實促進國民經濟高質量發展。 三是在財會監督工作中認真貫徹落實黨中央部署的重大任務。 新時代， 為了加強黨對財會工作的集中統一領導， 應充分發揮財政部多年積累形成的財會監督經驗， 由財政部牽頭建立健全貫穿全流程財會監督工作機制， 進一步強化從中央部委到各級地方部門的財會監督體系， 從而形成央地聯動的財會監督合力。

（二）以法治理念為先導， 建立健全財會監督法規體系

黨的十九屆四中全會提出， 要提高黨依法治國、依法執政的能力。 依法治國戰略實施的前提是有健全的法律制度體系。 新時代財會監督體系建設貫徹依法治國的理念， 也需要不斷強化制度建設， 建立健全財會監督法規體系， 從而讓財會監督實踐真正做到有法可依。 一是及時修訂《會計法》《預算法》《注冊會計師法》等法律相關規定， 從國家法律層面明確財會監督的法律地位、實施主體、權責范圍、規范流程和懲處措施等。 加快完善各類財會標準體系和資本市場“吹哨人”制度， 明確財會監督部門的執法地位和職責權限， 建立與經濟發展水平相適應的處罰標準， 為財會監督提供科學的執行標準和評價標準。 財政部門應從依法強化財會監督角度出發， 牽頭制定財會監督總體方案及各項具體實施細則和操作規程， 對財會監督內容、監督主體及監督職權做出詳細規定。 二是構建統一的財會監督行業規范體系， 組織工作專班對《企業財務通則》《金融企業財務通則》《行政單位財務規則》等行業規范進行全面梳理規范， 統一有關的財會監督內容， 積極做好法規政策解讀與銜接， 強化制度落實與紀律約束， 及時總結、提煉財會監督過程中的有效做法或經驗， 切實健全財會監督法規體系。 三是堅持權責清晰透明原則， 完善財會監督結果公開制度。 通過公開財會監督結果， 倒逼決策公開、流程公開、執行公開、管理公開， 讓業務和資金運作等受到廣泛監督。 四是逐步提升社會財會監督機構的監督水平， 提高以會計師事務所為代表的社會財會監督機構執業質量， 適當拓寬注冊會計師協會監督范圍， 規范注冊會計師執業行為和職業操守。

（三）強化財政部門主導作用， 構建高效財會監督聯動機制

新時代財會監督需要深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神， 聚焦財會監督體制機制中的障礙， 通過構建全方位、立體化的財會監督體系， 實現財會監督集中統一、全面覆蓋、權威高效。 我國財會監督的監督主體多元， 監督部門既涉及財政部、國資委、審計署、證監會， 也包括各類行業行政主管部門;監督內容復雜， 除了具體的會計行為， 還涉及財稅法規政策、宏觀調控措施的落實情況、財務制度的執行情況以及績效管理、內部控制的有效性等。 財政部門在履行《會計法》賦予的監督職能時， 應履行財會監督的牽頭職責和協調職能， 擔負起財會監督機制謀劃和制度設計職能。

一方面， 進一步厘清各監督機構的監督邊界， 避免多頭監管， 相互推諉， 完善財會監督的行政管理體系， 充分調動相關主體履行財會監督職責的積極性， 建立相互配合、相互促進、相互制約的協同工作機制， 達到整合監督資源聯動發力、履職盡責提升監督效能的目的。 橫向上， 整合監管資源、加強監管聯動。 按照業務對口、效率優先原則， 加強與金融、審計、稅務及紀檢、監察等部門的溝通與協作， 確定監督重點， 形成分工明確、職責清晰、各有側重的監督機制;通過定期召開聯席會議， 實現財會監督主體間的有機貫通、同向發力， 充分發揮財會監督協同效應。 縱向上， 進一步完善從中央部委到各級地方部門的財會監督體系， 形成各司其職、權責相適、科學高效的財會監督格局。 同時， 順應政府信息化和數字化趨勢， 不斷健全和完善線上監管體系， 搭建財會監督數據信息共享系統平臺， 建立完善跨部門的數據對接與信息共享機制， 打造共建、共治、共享的財會監督治理格局。 另一方面， 在持續深化與日韓、歐美等國家和港澳臺地區會計準則等效認可的基礎上持續推進跨境監管協調， 不斷強化區域監管合作互動和跨境會計監管交流合作。

（四）加快一體化信息平臺建設， 數字賦能財會監督

當前信息技術發展日新月異， 全球范圍內的數字化轉型步伐加快推進。 充分依托現有信息技術發展成就， 推進國家治理能力現代化以提高治理體系的治理效能， 是踐行新發展理念、實現新舊動能轉換的必然選擇。 依托現代新興信息技術， 不僅能夠豐富財會監督方式， 而且有利于強化財會監督與審計監督、統計監督等其他監督的監管協同和數據共享， 提高監管效率和監管精準度， 有效發揮財會監督保障作用。

1. 進一步夯實信息化平臺數據基礎。 財政部門負責財會監督公共信息平臺數據庫的總體搭建工作。 數據資料庫按行業、企業兩個層面設計， 內容包括行業信息、單位情況、媒體報道信息、監管人員評價與風險評估意見及下一步工作計劃等。 相關監督機構及職能部門負責配合數據錄入， 通過運用信息化手段， 建立高效順暢的數據獲取和數據質量保障機制， 擴充財會監督追蹤、分析信息量， 減輕監督人員人工翻閱檔案、查看資料的工作量;加強與金融、稅務、審計等部門的溝通協作， 按照共建共享原則， 致力于實現平臺間的功能協同和數據共享。 同時， 大力推進信息化平臺的應用， 以用促建、以用促改， 在用的過程中不斷發現問題、研究問題、解決問題， 持續優化信息化系統， 拓寬數據來源， 夯實數據基礎。

2. 進一步提高平臺數據運用水平。 通過逐步升級、不斷整合， 使監督管理信息系統的觸角能夠覆蓋從項目立項到檢查問題整改落實的全過程;通過數據量化分析， 科學監測、評估、預警單位財會風險， 實現監督信息動態監控;通過探索財會監督從被動應付處置向主動預測、預警、預防轉變， 大幅提升財會監督工作效率與監督精準度， 遏制企業向監管部門和機構報送不同財務報告的行為;依托“金財工程”大平臺， 進一步完善人員、項目、資金收付等流程及系統， 逐步把財會監督工作融入財政預算管理全過程， 做到資金流到哪里， 財會監督就跟到哪里， 實現對資金運行的實時在線和全過程監督。

3. 進一步夯實財會信息公開質量。 不斷創新財會監督信息的公開形式， 拓展信息公開范圍;持續推進公開平臺建設， 充分利用線上、線下兩個平臺提升財會統計工作透明度。 進一步加大對有關單位財務信息以及與財務信息相關的非財務信息的檢查力度， 提升公開財會信息的真實性、準確性和完整性;強化對會計師事務所等中介機構勤勉盡責情況、執業質量情況的監督檢查， 加大對會計造假、財務舞弊行為的處罰力度， 將“堅持準則、不做假賬”的基本職業道德要求切實落到實處， “零容忍”打擊財務造假， 優化注冊會計師行業執業環境。 同時， 還可以結合社會信用體系建設， 定期發布會計信息質量檢查公告和典型案例， 以案為鑒、以案釋法。

（五）拓展財會監督深度、廣度， 加大懲處力度， 切實增強財會監督震懾力與約束力

1. 強化財會監督問責處置力度。 隨著財會監督改革進入“深水區”， 財會監督對象呈現出多元化和復雜化特點， 需要不斷豐富新時代財會監督的根本內涵， 創新新時代財會監督方法， 進一步強化財會監督的問責和處置力度。 一是提升財會監督廣度。 財會監督的對象應由財政預算單位逐步覆蓋到國民經濟中的所有市場主體， 消除財會監督主體盲區， 做到財會監督全覆蓋。 二是強化財會監督問責力度。 對于財會監督中發現的問題， 除了要以零容忍的態度嚴肅追責， 還要對管理失誤、決策不科學、業務處理不規范等行為進行適當問責。 同時要協同國家審計機關， 以黨政領導干部的經濟責任審計為重要手段， 對行政事業單位及其負責人進行審計， 把審計結果及后續整改力度與黨政領導干部的管理任用相掛鉤。 三是加大財會違規處罰力度。 除了加大經濟處罰力度， 還應當根據違規程度增加處罰種類， 考慮追究相關主體的行政責任、刑事責任， 建立起與當前社會經濟形勢相適應的處罰標準。

2. 暢通財會監督信息公開披露平臺。 財會監督機構應進一步完善信息化基礎設施建設， 明確財會監督系統間數據交換的流程和標準， 以標準統一、統籌建設為原則， 整合現有財會監督數據平臺， 盡快構建高層次、統一的信息共享平臺。 通過該平臺及時公開監督檢查情況和被檢查單位整改情況， 方便社會公眾及時獲取檢查信息， 強化財會監督參與程度。 社會公眾和新聞媒體也可以通過有關平臺提供財會監督線索， 為財會監督檢查處理提供參考依據;通過廣泛發動社會各方力量參與財會監督工作， 使財務異常、會計信息失真現象無處可藏， 從根本上避免財務造假、舞弊等違法、違規行為的滋生。

3. 完善監督結果跟蹤回訪機制。 被檢查單位應根據監督檢查情況對檢查發現的問題建立專門整改臺賬， 根據職責分工及問題嚴重程度明確整改責任和整改時限， 定期調度并向監管機構報告整改進展， 做到件件有著落、事事有回音。 監督機構應對重大問題建立掛牌督辦制度， 定期跟蹤整改措施執行情況， 對整改不力、虛假整改的問題堅決嚴肅追責問責， 典型問題一律公開曝光。 此外， 還應督促被檢查單位以檢查整改為契機， 不斷完善制度、強化管理， 建立健全重要崗位約談、專項督促檢查等單位內部監督機制， 做實做細日常監督職責， 不斷提升內部監管水平。 同時， 監督機構還應注重對監督成果的總結、提煉， 構建監督結果與財政預算資金安排、制度完善的緊密銜接機制， 增強源頭治本效能， 為更好地發揮政府作用、牢牢守住不發生系統性風險的底線起到應有作用。

4. 有機融合財會監督與考核評價機制。 將單位財會信息質量評價指標和所在行業信息納入單位績效評價指標， 進一步細化和量化單位績效評價指標體系， 建立定量、定性相結合的績效評價指標框架和分行業、分層次的具體指標體系， 使相關指標縱向可追溯、橫向可比對， 提升財會監督結果的應用效果。 同時， 聚焦重點領域， 靈活運用監督檢查、專項治理手段， 實時監控資金使用指標、預算支出進度， 最大限度地發揮績效評價與財會監督效果。 此外， 應擇機考慮將財會監督結果及整改落實情況納入被檢查單位黨風廉政建設檢查考核范圍;對于拒不整改、推諉整改、敷衍整改或虛假整改檢查問題的單位和人員， 建議由有管理權限的相關部門依法依規追責問責， 進一步強化財會監督結果的應用。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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