武進區耕地非糧化現狀、成因及對策

嚴德翼 周明 王燁

摘 要：為摸清常州市武進區耕地非糧化的總體狀況、成因并提出應對策略，采用實際調查的方法，以全區8個鎮、2個街道所有行政村為研究對象，通過跟蹤分析其非糧化成因和防治成效，從而提出相應的對策與建議，即：堅決遏制耕地非糧化增量、穩定糧食種植面積、加強土地流轉規范管理、加快糧食全產業鏈發展等措施，為當地政府部門科學決策提供依據和參考。

關鍵詞：耕地非糧化;現狀;成因;對策;武進區

中圖分類號 F326.11 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）02-0106-03

Abstract： In order to find out the general situation and causes of the degrain of cultivated land in Wujin District， Changzhou， and to put forward the countermeasures， this paper adopts the method of actual investigation， taking all the administrative villages in eight towns and two streets in the whole region as the research object， through tracing and analyzing the causes of “non-grain” and the results of its prevention and control， this paper puts forward some corresponding countermeasures and suggestions， namely， resolutely curbing the increase of “non-grain” cultivated land， stabilizing the area planted with grain， and strengthening the standardized management of land circulation， four measures to speed up the development of the whole grain industrial chain. It provides the reliable basis and the high value reference for the local government department scientific decision-making.

Key words： Non-grain applications of cropland; Status; Causes; Countermeasures; Wujin District

聯合國的一份報告中指出，世界瀕臨至少50年來最嚴重的糧食危機，國際食品價格指數已連續上漲，達到2014年底以來最高水平，糧食進出口都受到很大的影響，國內糧食供應壓力增大，保障中國14億人口的糧食安全不容懈怠[1]。為擺脫如此困境，常武地區理應充分發揮自身優勢，為提高保障國家糧食安全和重要農產品有效供給水平、穩定經濟社會發展大局作出表率。然而，在全區一定范圍內出現了耕地非糧化傾向。全區乃至全國范圍內的類似問題如果任其發展，必將影響國家糧食安全和社會穩定[2-6]。為及時查找存在的問題，并提出有力舉措防止耕地非糧化，筆者采取實際調查的方式對全區8個鎮、2個街道所有行政村的耕地非糧化情況開展了底數調查，并結合當地實際提出了有針對性的應對措施，為政府部門科學決策提供可靠依據和重要參考。

1 耕地非糧化現狀

1.1 總數偏高 調查顯示：全區耕地非糧化面積共計6449.81hm2，是全區耕地總面積的23.7%，其中：占用永久基本農田4949.19hm2，是全區永久基本農田總面積的22.3%，這與孔祥斌等[7]的研究結論非常接近。由此可見，武進區耕地總面積的1/5被非糧化占用，問題比較突出，情況也比較嚴重。近年來，特別是區劃調整之后，武進區糧食種植面積呈逐年縮減的趨勢，糧食生產壓力也隨之增加。在此情況下，充分利用非糧化的耕地進行糧食生產不僅能緩解當地政府壓力，而且具有重要的戰略意義。

1.2 主導類型明顯 在納入統計的耕地非糧化3個類型中，在全區范圍內，占用耕地種植木本經濟作物4397.36hm2，面積最大;占用耕地挖塘養殖水產品2047.23hm2，面積次之;耕地閑置荒蕪5.23hm2，面積最小。總體來看，武進區耕地利用率處于較高水平，耕地閑置荒蕪情況很少，占用耕地從事經濟作物種植和從事水產養殖的面積較大，且兩者差異明顯。

1.3 區域差異大 在3個非糧化類型中，除耕地閑置荒蕪面積很少而忽略不計外，全區范圍內，占用耕地種植木本經濟作物的面積在0.8～1993.27hm2，鎮（街道）之間差異很大，面積最大的4個鎮從大到小分別是：雪堰鎮1993.27hm2、洛陽鎮858.22hm2、禮嘉鎮703.47hm2、前黃鎮654.47hm2。占用耕地種植木本經濟作物面積最小的是湖塘鎮，為0.8hm2。

全區范圍內，占用耕地挖塘養殖水產品的面積在3.2～1622.93hm2，鎮（街道）之間差異同樣很大，面積最大的3個鎮從大到小分別是：前黃鎮1622.93hm2、洛陽鎮184.03hm2、雪堰鎮123.41hm2。占用耕地挖塘養殖水產品面積最小的是牛塘鎮，為3.2hm2。總體來看，全區耕地非糧化的區域差異大，非糧化情況突出的區域均是農業發展水平較高的鎮，也是經濟實力在區內乃至全市范圍內較強的鎮。耕地非糧化情況在一定程度上和當地農業產業發展水平高度關聯。

2 耕地非糧化成因

2.1 糧食生產效益偏低 一方面，雖然國家對糧食有收購價來托底，但糧食價格仍然較低。種糧成本包括種子、化肥、農藥、農具、農資設備使用以及勞動力等諸多因素，遠遠超過種糧補貼，若遇極端天氣等年份，農戶虧本情況更多。另一方面，受價格影響，與種植蔬菜、瓜果、花卉、苗木等相比，種植糧食收入明顯偏低。以水稻和蔬菜為例，一般種植蔬菜的單產凈收入是種植水稻的4倍左右，一些反季節蔬菜的利潤更大。

2.2 種糧人口老齡化嚴重 隨著工業化、城鎮化快速發展，農村絕大多數青壯年選擇在附近工廠就業或外出工作，留守農村從事糧食生產的群體主要以50歲以上中老年人和婦女為主，農業勞動力呈結構性緊缺狀況。由于其體力有限，農業生產多憑經驗，即便種植糧食作物也僅僅是為了滿足全家口糧，不僅糧食種植面積小，且產量也不高。

2.3 政策引導激勵不全 武進區現有的種糧補貼政策全部面向規模種植戶，這樣就帶來2個方面影響：一是由于承包面積和種糧面積存在差異，導致補貼金額也有差異，部分補貼資金不能完全發放到種糧戶手中，種糧戶積極性受到很大影響;二是由于散戶種糧不享受國家補貼，導致其耕地用途隨意性更大，無法確保這部分糧食面積。同時，一些土地整理項目實施后，大多由農民自行耕種，沒有優先流向規模化糧食種植戶，導致該土地整理項目的規模效應和保糧功能沒有得到充分釋放。

3 對策建議

3.1 堅決遏制耕地非糧化增量 綜合運用衛星遙感影像和信息化技術、實地核查等手段，加強耕地種糧情況動態監測，對新發現的各類耕地非糧化問題，做到及時發現、及時制止、及時處理，重大情況及時報告。定期對糧食生產功能區內目標作物種植情況進行監測評價，實行信息化、精細化管理，及時更新電子地圖和數據庫，堅決遏制住耕地非糧化增量[8]。

3.2 努力穩定糧食種植面積 堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，穩定糧食種植面積。永久基本農田重點用于發展糧食生產，特別是保障水稻、小麥種植面積[9]。進一步壓實“米袋子”省長負責制下的市縣長分級負責制，逐級分解細化糧食生產保障目標任務，確保落實到鎮村（街道）、落實到地塊。加強對種糧主體的政策激勵，繼續實施水稻生態補償、農機具購置補貼、糧食作物保險、糧食最低收購價、耕地地力補貼等政策，提高糧食經營效益，著力保護和調動地方各級政府重農抓糧、農民務農種糧的積極性。

3.3 加強土地流轉規范管理 堅持依法自愿有償原則，嚴格按照《農村土地經營權流轉管理辦法》，推進土地經營權有序規范流轉，推廣土地經營權流轉線上交易、流轉合同網上簽約。鼓勵和引導工商資本到農村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產專業化社會化服務等，支持其與農戶建立緊密利益聯結機制，形成利益共同體，參與糧食全產業鏈發展。鼓勵各鎮（街道）依法探索建立工商資本租賃農地的資格審查、項目審核、分級備案制度[10]。對工商資本違反相關產業發展規劃大規模流轉耕地不種糧的非糧化行為，一經發現要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關扶持政策。

3.4 加快糧食全產業鏈發展 立足農業產業園區建設，積極尋找契合點和突破口，加快糧食全產業鏈發展。引導糧油加工產業適應健康消費需求，開展糧油精深加工技術研究，開發綠色優質糧油產品，推動糧食加工由初級產品向高端產品、特色產品轉變，不斷提高糧食產品附加值和綜合效益。推進糧食倉儲物流設施現代化建設，優化糧食物流（產業）體系布局，加快建設一批資源整合能力強、運營模式先進的糧食物流園區。加強優質稻米核心生產基地和核心品種建設，支持優質稻米核心企業建設標準化生產基地，著力打造優質糧食供應鏈[11]。

4 結語

我國耕地資源總量少，質量總體不高，后備資源不足，水熱資源空間分布不匹配，確保國家糧食安全的意義重大而深遠。必須處理好發展糧食生產和發揮比較效益的關系，不能單純以經濟效益決定耕地用途，必須將有限的耕地資源優先用于糧食生產[12]。近年來，隨著全區經濟社會發展步伐的不斷加快和區劃調整等客觀因素的存在，武進區耕地總量、糧食種植面積逐年減少，使該區耕地非糧化現象在確保國家糧食安全的大背景下被進一步放大，政府部門需要做的工作還有很多，需要走的路還有很長。面對日益增加的耕地非糧化現象，區、鎮2級政府部門需要同時做好“嚴防增量”和“恢復種糧”2方面工作，集思廣益，既“堵”又“疏”，雙管齊下，以有效穩定糧食生產，有力確保糧食安全。

參考文獻

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（責編：徐世紅）