基于循環經濟理念的建筑垃圾處理法律路徑選擇

李楠楠 司瑞琴

摘要：隨著我國城市化進程的加快，建筑垃圾隨之大范圍出現，如何有效的利用這些建筑垃圾、減少其對環境產生的污染量，是關系到建筑行業能否良性發展以及城市居民生活質量的一件大事。本文把循環經濟的理念引入到建筑垃圾處理的過程中，同時通過對建筑垃圾處理存在的現實障礙進行分析，發現單純的依靠企業自發的使建筑垃圾資源化難度很大，需要政府的介入和法律的規制。

關鍵詞：循環經濟;建筑垃圾;法律路徑

一、我國建筑垃圾的現狀及其可能產生的環境問題

隨著我國城市化的推進，建筑領域發展迅速。據統計，我國建筑垃圾已超城市垃圾總排放量的百分之四十，并且與日俱增。一般意義上的建筑垃圾主要是指建設施工單位以及個人在各種建筑物、管網和構筑物等設施進行建設、修繕或拆除的過程當中所伴隨產生的渣土、棄料、余泥等廢棄物。在建筑垃圾產生和運輸的過程中，企業和個人經常任意傾倒或堆放，最終處理的方式一般是集中填埋或焚燒。這些行為導致建筑垃圾演變成有害、有毒的化合物，破壞和污染人與其他生物生存的環境，尤其是在空氣質量、水、土壤污染等方面體現的較為突出。

建筑垃圾在清運、堆放、填埋過程中會產生揚塵污染空氣，在陽光暴曬、風化、雨水腐蝕等日積月累之下，很多有毒有害氣體會揮發至空氣中，部分建筑垃圾在采取焚燒處理的過程中，會有毒有害物質隨之揮發到空氣中，造成二次污染，損害人類和其他生物的健康。由于雨水的腐蝕作用，長期堆放的建筑垃圾會形成有毒有害物質流入到土壤中，污染土壤，長期會導致土壤內的重金屬含量超標，一方面使得生長的作物會受到污染，影響人類健康和生存，另外一方面，這些有毒有害物質會滲入到地表水和地下水當中，對人類賴以生存的水資源造成破壞和污染。

二、循環經濟理念在建筑垃圾處理領域應用的可行性及現實意義

循環經濟倡導的是生態經濟理念，呼吁經濟生產方式要與生態平衡相結合，把“減量化、再利用、資源化”作為準則，實現經濟系統與自然生態系統的共生，以期達到對社會資源和生產力實現最優化配置的良性經濟運行模式。循環經濟理念把傳統的“資源-產品-廢物排放”的純消耗范式改進為“資源-產品-再生資源”的物質循環范式，這是循環經濟區別于傳統經濟理論的顯著表現。在循環經濟的指引下所謂的生產廢物比如建筑垃圾不再是傳統從環境角度進行末端的被動治理，而是主動的減少污染物排放量，把其變成可再生利用的資源進行合理和持久的循環使用，使得整個經濟系統及生產和消費過程基本上不造成或者只造成很小的生態環境破壞。

根據對建筑垃圾的化學成分和構成元素研究發現，經過技術手段處理之后，大部分的建筑垃圾是可以循環使用的：82%的挖槽土方可用做工程回填、鋪設道路、綠地基質等;16%經過技術處理后可作為建筑材料循環用于其他建筑行業和城市發展中。

三、我國現有立法在建筑垃圾處理方面的不足和亟待完善之處

通過對現行我國建筑垃圾循環利用相關的法律法規的研究發現，雖說從國家到地方各級政府都制定的有和建筑垃圾處理相關的法律法規，但是部分規定過于籠統、不夠細化，在實際運用中可操作性欠佳、建筑垃圾循環利用的效果有待完善。總結其原因有下面幾個層面：

1、部分法律法規條款過于籠統，實踐中缺少實施細則

統計數據表明，目前我國建筑垃圾循環利用率不足百分之五，造成這種狀況的主要原因是我國建筑垃圾循環利用的部分法律法規條款過于籠統，實踐中缺少實施細則。目前與建筑垃圾循環使用相關的立法，側重于形式上的政策理論宣傳，缺少細化的制度和規則規定。如何將建筑垃圾資源化、使其達到循環利用的目的在實際操作中遇到了“有法難依”的現實境地。建筑垃圾循環利用在實踐中首先需要技術手段的支持，其次建筑垃圾經過處理之后要想再次用到新的再生材料建設工程中還需要達到國家規定的標準，我國現有的法律法規在這兩方面都缺少具體的實施細則。各個地方制定的地方性的法規側重點在于建筑垃圾導致的環境污染治理，對建筑垃圾資源化、再生化、循環利用缺少明確的規范，部分法律法規條款過于籠統，實踐中缺少實施細則。

2、相關法律法規在企業法律責任方面規定欠完善，違法成本太低

在法律規定的責任和違法產生的收益并存時，企業會衡量違法的成本多少和收益大小的多少來選擇是遵守法律還是違法獲取巨額利益。如果法律責任規定的處罰小于違法所獲得的收益，那么企業就可能會選擇違法獲取高額回報。在實際操作中，由于法律責任不健全，企業或個人隨意堆放、傾倒建筑垃圾卻得不到應有的處罰，造成惡性循環，缺少建筑垃圾循環利用的內在動力。還有一個現實問題就是執法人員和高新監控設備有限，建筑工地與日俱增，監管難度較大，單純依靠企業自身可行性較小。

四、建筑垃圾處理的最優法律路徑選擇

在循環經濟理念引領下，建筑垃圾從源頭治理和末端無害化共同入手，遵循無害化和循環利用的原則。構建我國建筑垃圾資源化循環利用的法律體系和框架，應當結合現實情況，從法律制度的可操作性、合理性、靈活性和前瞻性多層次著手。結合建筑垃圾循環利用的理念和我國的實際情況，筆者認為應該從以下幾個層面入手構建我國建筑垃圾處理的最優法律路徑：

1、強化生產者責任的法律制度

強化生產者責任的法律制度要求生產者從生產的源頭到末端處理都要遵循環境保護的要求，強調資源的再生利用和循環理念。循環經濟強調的是資源的重復利用、節約能源，對生產者進行“源頭控制”體現的是減量化原則的理念，而“末端治理”要求生產者貫徹是資源化、再利用的循環經濟指導思想，這就要求從整個生產流程對生產者進行管控，把循環經濟的理念運用到生產的各個環節。我們能做到從源頭控制建筑垃圾的產量，就可以降低建筑垃圾產生的數量，節約后續清運、處理的成本，在垃圾處理階段引入循環經濟理念，降低“末端治理”的難度，從總量上控制建筑垃圾可能帶來的污染。

2、進一步推進政府監管的法律制度

主要體現在廢棄物處置申報制度和行政代處置制度兩個方面。廢棄物處置申報制度，意味著企業、個人在處置產生的廢棄物之前，需要向法律規定的有關部門報告處置詳情的法律制度。我國現有的規定過于籠統，需要進一步細化。行政代處置制度主要是由于地方保護主義和行政監管力度過小，導致企業或個人不及時處置建筑垃圾放任其長期堆放，既污染環境又造成了資源的浪費。在對建筑垃圾處理上，應該遵循循環經濟理念和環境信息公開原則，充分發揮政府相關部門的監督管理角色，宣傳和調動人民群眾的監督作用，加大行政代處置制度的推進力度。通過完善現行法律的規定，對不按規定處置建筑垃圾的主體，環境保護部門可以責令其按期改正或處以罰款，相關的企業或個人如果沒有能力或條件處置建筑垃圾時，環境保護部門可以提供有能力的第三方幫其完成建筑垃圾的無害化處理，建筑垃圾產生者負責支付由此產生的相關費用。

3、完善公眾參與法律制度

要想在全國范圍內推行建筑垃圾資源化循環利用，就要進一步完善公眾參與法律制度，具體來說，主要從以下幾點入手：

首先是推行用戶收費制度。用戶收費制度有兩種：定額收費制度和計量用戶收費制。定額收費制度指不按照建筑垃圾生產量的多少，企業或個人每月固定支付一定數額的費用作為建筑垃圾處置費。計量用戶收費制，是按照企業或個人產生的具體建筑建筑垃圾的數量多少計算費用，這個費用不是固定了，費用的多少取決于具體的建筑垃圾數量。使用計量用戶收費制，會對建筑垃圾分類處理，可回收循環使用的建筑垃圾可以不收費或者只收取少量的回收費用。通過上述對用戶收費制度的分析發現，計量用戶收費制度是與我們推行的循環經濟理念相一致的，更有利于建筑垃圾的資源化和減量化。一是因為計量用戶收費制是根據實際產生的建筑垃圾的具體數量收費的，這就會讓一些企業或個人為了少支付建筑垃圾費用而在生產環節盡可能減少建筑垃圾數量，這就可以減少后續的建筑垃圾堆放、處理的費用和資源的使用。二是因為計量用戶收費制度對可進行循環使用的建筑垃圾是不收費或少收費的，這就可以引導企業和個人對建筑垃圾分類處理、循環使用，達到減少建筑垃圾排放量的目的。三是在使用計量用戶收費制度的過程中，通過政策宣傳和制度的推行，可以在全國范圍內倡導節約型社會理念、提升民眾的的環保觀念，逐步實現經濟、社會、環境和諧共生。

其次是構建綠色消費制度。綠色消費制度要求企業和個人遵循循環經濟的理念，不僅僅考慮個人的需求，還需衡量社會責任，以節約型可持續的方式理性消費，實現保護物種、和諧共生的目的。構建綠色消費制度，前提是改變提升企業、個人的消費觀念，綠色消費理念倡導節約和節制，在滿足人類基本需求和生活質量的同時，盡可能少的消耗自然資源，減少不可再生能源的使用量，降低廢棄物、污染物的排放量，為了子孫后代保護地球家園。把綠色消費理念引入到建筑垃圾處理領域，首先可以通過宣傳和教育，引導企業和個人在裝修中盡量多的使用可再生利用的、環保的建筑材料，這樣既可以節約能源，促進建筑材料的循環使用，又可以減少后續的建筑垃圾可能對人類身體健康的危害和生存環境造成的污染。在宣傳教育引導的同時，政府有關部門可以通過行政手段或經濟手段進行調節，對使用可再生材料進行裝修的企業、個人給予獎勵，對達不到環保要求的企業、個人給予處罰。隨著時代的變化、科技的進步，可供消費者選擇的建筑材料越來越多，這就需要消費者樹立合理理性的消費觀念，在選擇使用何種建筑材料時，應把經濟利益、環境效益結合起來，綜合考量。從上述研究我們發現，引入循環經濟理念，構建綠色消費制度，可以減少建筑垃圾的排放量，降低建筑垃圾對人類健康和生存環境的危害。

再次是引入回收利用付費制度。國外諸如日本、美國，相關法律法規中規定的有回收利用付費制度，廢舊物原來的所有者、使用者應該支付相關的回收、處理的費用。在美國消費者丟棄一臺電腦需要支付32美元的回收費用，日本消費者處置廢舊家電之前要先購買相當于500元人民幣的“回收處理券”。日本法律規定居民要從垃圾處理廠購買特定的垃圾袋，然后將可回收的、不可回收的垃圾分類裝入不同的垃圾袋中，才能送往指定的垃圾處理點。瑞典電子電器產品廢棄物法規定，廢舊物回收的費用由生產商和消費者共同支付。這些關于回收利用付費制度的法律法規，可以引導消費者降低廢棄物的排放量，節約資源，保護環境。對比循環經濟的理念和要求，我們發現這個制度可以在垃圾產生的源頭和消費的末端雙向對其進行管控，將廢舊物品回收和資源化所需要的部分經濟成本合理的分攤給了生產企業和消費者，一方面可以引導消費者合理理性消費，另一方面可以激發企業、個人對廢舊物品收集、回收利用的內在動力。

結合我國國情和既有法律法規的規定，今后在法律的實施和完善過程中應從以下幾個角度著手：第一，回收利用費用的征收標準要合理。在確定回收利用費用征收標準時，應該結合我國國情和各地經濟發展水平，因地制宜、合理征收;在具體的征收數量上，要深入企業、做好前期的調查研究，綜合考量企業、個人的生產成本和利益分配，制定切實可行的征收標準。第二，加強回收利用費用的監管力度和分配環節的公開透明公正。應該由法律所授權的行政機關對回收利用費用進行專項管理和監督，杜絕違法違規的征收。在回收利用費的分配環節，要做到公開透明公正，通過專業部門的核算和經濟分析，劃清企業、政府、消費者在垃圾處理環節各自應當承擔的責任多少和應該分配的權利利益大小，責任和權利應該相一致。

五、結語

減少建筑垃圾的排放量，提高建筑垃圾的回收利用率，是基于循環經濟理念對建筑垃圾進行法律規制原因，也是建筑垃圾處置與回收制度最根本的出發點。隨著目前中國城市化進程的加快，建筑行業發展迅速，大量建筑垃圾的產生和隨意堆放不僅造成了可回收資源的浪費，還給人類的生存環境造成很大的污染。因此引入循環經濟理念，對建筑垃圾資源化循環利用進行立法和完善，可以帶來環境和資源、經濟多重的收益，促進我國經濟走向可持續的發展道路。

參考文獻：

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（本項目系“河南省高校人文社會科學研究項目資助”，項目題號：基于循環經濟理念的建筑垃圾處理法律路徑選擇，項目批準號：2018-ZZJH-511）

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