耗散結構理論視角下公共部門績效管理

鐘大勇 張恒

摘 要：隨著公共管理水平的逐漸提高，公共部門績效管理成為公共部門十分重視的工作，而傳統的績效管理呈現出事前預測性和動態評價性不足的問題，公共部門績效管理是一個復雜的系統，結合耗散結構理論預測公共部門績效系統的運行和發展，將耗散結構理論應用于公共部門績效，解釋部門熵產生的原因，研究公共部門績效管理系統開放性、非平衡狀態、非線性狀態、系統漲落機制等情況，探索公共部門績效管理評估方法，針對現存問題提出解決對策。

關鍵詞：耗散結構;績效管理;公共部門

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）03-0117-05

一、相關背景和研究綜述

自20世紀70年代開始，西方國家公共管理部門在變革風潮下，各類社會問題出現，官僚主義盛行，部門工作人員腐敗現象突出，開始了一場政府系統的改革。行政組織新的管理模式開始涌現，私營部門先進的管理技術被政府部門引入，其中典型的是部門績效管理;企業組織最新提出部門績效管理，其主要為公共部門在實踐和理論層面提供了指導，提升了公共部門的行政效率與服務水平，在管理理念和實踐中公共部門績效管理是一種新的嘗試，同時改善了部門與公眾的關系。隨著社會環境、科技進步與人類認識水平的不斷變化，公共部門績效管理方法也在不斷變化，公共部門績效管理評估方法與企業績效評估方法有共同之處，同時也存在本質上的區別;追求經濟利益最大化是私營部門的特性，非營利性和公共性是公共部門特有的性質，其既要保證部門自身利益，又要滿足社會大眾利益，但兩者又是相通的，企業績效管理獲取的經濟效率是顯著的，獲取的社會效率是有目共睹的，在當前社會背景下，公共部門迫切需要建立績效管理體系的科學性和完善性。在經濟社會不斷發展的時代背景下，企業或是公共部門需要提供優質的服務和產品，獲取市場的主動權，通過整合內外因素，調節和促進部門建設，實現組織目標。社會廣泛關注公共部門人浮于事、服務能力有待提升、服務意識有待提高等問題。在此背景下，企業績效管理先進模式和方法成為人們關注的焦點，在公共部門活動中運用和借鑒了企業績效評價方法，引用企業績效管理方法，提高公共部門行政效率，為政府治理發揮了重要作用。公共部門績效管理也不能完全照抄企業績效管理，傳統的績效管理評估體系對公共部門做出的動態性評價不足，對事前性的評估缺乏，公共部門需要根據自身特點，選擇性借鑒，創建一套適合公共部門的績效管理體系。

在耗散結構的研究方面，格米爾（1985）認為，非平衡態、對稱破缺、分叉嘗試以及競爭重組是組織系統耗散結構形成的必要條件。揚奇（1980）從微觀和宏觀狀態展開細致研究耗散型系統模型，在耗散結構企業組織生命周期進化開展描述;熊學兵（2010）認為，公共管理部門在發展過程中存在的無序、信息不暢、經營狀況不佳，進而導致公共管理內耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理系統衰退等。在關于公共部門績效管理研究方面;張宏海（2014）主要剖析我國公共部門績效管理與評估的現狀，認為我國公共部門績效管理存在評估的相關理論研究和實踐不足、公共部門績效評估設計的內容和體系不夠科學等問題;任佩瑜（2013）認為，管理系統存在著內耗性質的熵，這種熵的補償來源是外部吸收物質能量和信息;包國憲（2015）認為，公共性、社會性是公共部門績效結果全部工作的核心，社會構建與價值構建是公共部門績效管理兩個方面的內容，協商對話是多元主體的基石，其過程實質上是一種公共治理。

傳統的績效管理是考察公共部門短期性的成果，測量與評價是參考了不同的指標，結果導向是其最終目的。傳統的績效管理是靜態性的，對公共部門的正常運轉和發展情況無法全面預測。耗散結構理論是復雜系統科學的一種基礎理論，其可解釋系統的產生、變化。懷特和亞當姆斯強調，對公共部門績效的研究方法應該交叉運用各學科的研究方法，而不應該只局限于既定的社會學方法。公共部門績效管理極具價值工具，如何對公共部門績效管理進行科學評價，在社會管理系統中，公共部門是一種特殊分支組織，假使運用耗散結構理論來開展研究和分析，將會產生新的研究成果。公共部門被視為一個復雜龐大的系統，耗散結構理論能否存在于公共部門？耗散結構理論能否在公共部門績效管理中有所作為？將是本文研究的焦點。

二、公共部門績效管理系統的耗散結構分析

（一）公共部門績效管理系統是開放系統

在社會各種管理系統中，很少存在獨立發展的系統，都需要與社會進行物質和能量的交換，任何系統的演變都是向著更高級的形態，由此有了熱力學的熵增定理。隨著時代發展，人們對公共部門的期望不斷提高，全面提高公共部門績效管理成為社會公眾和部門關注的問題，公共部門認識到需要對自身不斷進行調整和改革，更好地行使職責滿足社會公眾的需求;第三次科技革命成功后，出現了新型產業，經濟發展速度不斷加快，公共部門發展速度也有所提高，信息和技術革命給公共部門帶來了巨大便利，改變傳統的工作方式，其自身權責混亂、人員臃腫等問題出現，同時公共部門與社會大眾的互動頻率在逐漸增加，公共部門和公民都在全球化的浪潮中，因為公共部門是一個開放的系統。正是在外部環境的不斷變化中，公共部門績效管理系統與外部進行交流和交換，我國的績效管理研究處于初級階段，起步較晚，更需要形成開放性的公共部門績效管理系統，為相關研究與實踐提供理論基礎和評估指導。公共部門作為與社會外部環境緊密聯系的公共組織，自然將面臨社會環境的變化、信息和技術的變化，將影響公共部門工作方式。我國自20世紀90年代逐漸關注公共部門績效管理，探索初期，缺乏成熟的理論指導，評估指標的科學性缺失。同時缺乏一定的靈活性，設置指標體系存在圍繞“部門主義”，忽視了組織的系統性。公共部門績效管理系統是開放性的，但是公共部門手中權力是集中的，整合和擁有了眾多資源，績效管理的制度化規范程度不高，在定性指標與定量指標取舍上，公共部門績效管理偏向于定性指標。公共部門績效管理需要長期的政府管理變革，完善績效評估體系，適應社會環境的變化，時刻與社會環境保持聯系，提出績效評估方案。

（二）公共部門績效管理系統遠離平衡態

公共部門績效管理系統的非平衡性，是保證耗散結構理論系統形成新的、有序的狀態的基礎，讓系統內部產生巨大的變化與陳舊的系統狀態產生摩擦，與新的系統狀態發生耦合，形成新的有序結構是耗散結構理論的重要內容。績效管理系統是遠離平衡態的。一方面，公共部門績效管理的人員流動頻繁，公共部門績效管理系統受到政策變化和部門上級領導變更的變化，在對外信息、物質、技術交換時，整體和局部發生變化，之前公共部門績效管理的平衡狀態將會被打破，由此系統內部不斷動態循環，所以績效管理系統是遠離平衡狀態的;另一方面，隨著機構的改革，部門機構的職能也會發生變化，各部門和機構之間責任劃分不到位，職責狀態是模糊不清的;部門視角和現實產生偏差，部門績效管理缺乏統一的指導規劃，部門績效管理框架結構結合部門需求設定，部門績效管理存在“運動式”評估，無法全方位反映部門發展現狀，評估主體是單一的，社會參與量少，無法全面代表社會公眾，績效管理信息過度失衡，無法保證績效管理的有效性。同時，政府部門公務人員在某種程度上濫用行政權力，評估指標和評估體系建立難度加大。公共部門績效管理評估的形式和內容滯后于如企業績效管理，不健全的衡量指標，造成公共部門績效管理呈現一陣風現象，缺少遠程戰略規劃，造成績效管理的反饋得不到預期效果。公共部門公務人員個人能力和水平是不相同的、對工作的理解轉化能力高低影響公共部門績效管理系統;公共部門績效管理制度設計會增加公共部門的熵。全面提高公共部門績效管理工作人員的能力和水平，加強職業道德、專門技能的培訓，遠離平衡現狀，適度工作調動，提高工作適應能力和應急處理能力。

（三）公共部門績效管理系統是非線作用性機制

績效管理系統作為一個復雜的適應性系統，它的整體功能不是各個部分功能的簡單疊加，公共部門績效管理投入與產出量化難以確定，部門運行具有復雜性;公共部門績效管理以提高服務效率和提供公共服務為目標，其投入的是公共產品，收入的是社會公眾評價以及滿意度;公共部門所有決策和政策是復雜的，需要改變以往以追求單一的經濟指標為目的，公共利益和公共價值是公共部門績效管理的主基調，依靠系統內的各種要素形成一種合力，以促進業績管理制度的發展。在公共部門績效管理系統中子元素有各自的作用域，可以分為線性和非線性兩種形式，元素之間相互作用、相互影響。政府績效管理評估主體會受到情感、心理和精神因素的影響，如智力會影響績效管理的工作，只有非線性方程描述作用之間的關系，促進系統內所有元素之間形成非線性函數關系。在非線性行動區，績效管理系統中的各個要素將遵循一定的規則，相互干預，相互協調。當系統參數超過一定的閾值時，系統的波動將受到限制，從而產生各種復雜的結構，進而形成新的、有序的績效管理系統。在線性作用領域，績效管理系統內部要素之間的關系較為簡單，體現出的量變多于質變，難以形成有序結構，無法形成耗散結構理論，因此公共部門績效管理變革是非線性作用機制的，既要保障績效管理機構的多元性，呈現結果客觀、公平、公正，又要提高公共部門績效效率，滿足耗散結構條件。

（四）公共部門績效管理系統具有漲落有序特征

系統的狀態并非固定不變的，而是在一定條件下，系統的某一部分會偏離平衡態，這稱為漲落。波動大的立即被消耗掉，迫使系統恢復平衡，小的波動，如“牛鞭效應”原理，不會被消耗，而是被積極的反饋放大，逐漸偏離現狀。外部的沖擊和內部變化將會影響績效管理系統，促使部門績效管理系統處于臨界點，績效管理結果有的部門視為工作人員職位晉升的依據，此做法背離了績效管理評估目標，不利于績效管理系統整體的提升，上級的獎勵和鼓舞會讓部門成員處于精神振奮中，上級組織的批評和處罰會讓部門成員處于壓力和失落中，進而公共部門不斷尋找變革狀態，將呈現的舊態打破。當然公共部門在制定績效管理評價指標體系時，需要關注社會和媒體的反映，綜合制定評價指標體系，如公共部門績效管理系統內部因為文化、利益分配產生沖突，部門氛圍產生變化，微小的改革都會引起服務對象和公共部門自身的重視，二者的非線性耦合再次促使公共部門績效管理系統保持平衡，公共部門績效管理系統經過分支沖突和漲落后，再次形成新的耗散結構。公共部門績效管理系統變革上相對企業組織頻繁度減少，社會大眾認為穩定性是其鮮明的標簽，通過研究在微觀的公共部門管理中，平衡—非平衡狀態的狀態也在其中;耗散結構理論一般情況下需要四個條件，公共部門績效管理系統演化發展滿足以上四個條件，即公共部門績效管理系統是一個開放性的系統，具備遠離非平衡狀態，在系統中呈現非線性作用，最后系統中發生分支、漲落等演變成新的平穩有序的耗散結構。公共部門績效管理系統具備耗散結構形成的所有條件，應用耗散結構理論研究公共部門績效管理系統運行狀態就有了本生之義;提供公共服務、追求公共利益是公共部門績效管理系統的目標，相對于私營部門績效管理是提供勞務和商品給顧客，這是兩者之間本質的區別。

三、耗散結構在公共部門績效管理建設中的應用

（一）積極營造開放系統，大力引進負熵流

公共部門確保績效管理系統是開放的，系統需要從外界獲取最新的能量補充和物質支持，才能不斷充實和保證自身資源和系統有序，讓系統的適應性和創新性逐漸提高，因而公共部門績效管理系統本質是具有開放性的。傳統陳舊的思維模式與評價模式應該合理摒棄，大力從社會環境負熵，補充系統不足，即引入各類社會人才，先進技術、前沿信息;公共部門績效管理評估主體應該堅持多元化，目前我國公共部門績效管理主體是部門的主要機構和公務人員，存在社會公眾參與度不高的問題;建立健全績效管理評估機制，有效反饋社會關注，吸引社會力量參與政府績效管理，加強部門績效管理系統隊伍建設，增加服務組織和個人的指標體系，將內外評價機制統一，促進政府部門績效管理系統的建設是普遍關注的問題。要促進城市與城市，部門與部門之間的交流合作，搭建橋梁，相互學習、借鑒，在績效管理系統方面加強合作，探索適合部門的管理模式;公共部門要大力呼吁和倡導社會公眾參與，促使其發揮主人翁精神，保障其行使合法權利。大力引進負熵，目的在于主體不同的角度下，給予出差異化的評價，經各方綜合評定后，能更好地將考核者客觀全面描述。如上級對下級，下級對上級，工作人員對領導，領導對工作人員，部門對部門，工作人員自我考評，邀請獨立的第三方參與公共部門績效管理;積極創造機會，對公民負責，主動與市民、民間組織保持良好的關系，及時公布官方信息，注重公布渠道的多樣性，及時整理并反饋社會公眾的各項問題;增加與市民的交流和溝通，保護和培養市民參與的政府績效管理應該注重城市績效管理的交流與合作的熱情和積極性，積極采取以上舉措，將更有利于公共部門績效管理工作的順利進行。

（二）保持績效管理非平衡狀態

非平衡狀態是公共部門績效管理體系的特征之一，公共部門應加強公共部門績效管理的法制化、制度化建設，實踐探索要走在前沿，探索實行最新的政策和理論，指導部門績效管理。與企業績效管理相比，我國公共部門績效管理仍然存在一定的難度，部門機構內部人員缺乏競爭意識，觀念和方法上要保持非平衡狀態，大膽創新，積極應用，既要達到績效管理的目的，又要適合部門特點。在專業人才選拔上，要專業的人做專業的事，加強目標考核，綜合分析各方績效管理結果，獎懲分明，管理有效，對違反績效管理的人員給予應有的處分，加強內部人員定期考評。作為公務人員要在績效觀上下功夫，考核公務員要德、績、廉綜合評估。細化公共部門職能，職責分明，不斷提升政府公共服務水平;公共部門要定期對績效管理系統進行評估，對績效管理系統的標注做出明確的要求，保障公共部門績效管理系統有序、暢通;嘗試績效管理目標按項目編制，目標量化，表達詳細，在效率與公平之間取得平衡，將部門目標逐步細化，將崗位進行分析，考評指標要詳細，若干的考評要素中包含模糊傳統的評估內容，各要素的權重系數指標要科學合理。制定的考核指標要科學、規范，具有民主性，考核體系中應該包含經濟、民生、人文等要素，考核水平要多方面、多維度，力保評估考察提升公共部門服務能力。公共部門績效管理系統采用耗散結構理論對于部門內部成員管理、戰略制定提供了科學的實踐性依據，同時對測量和評定公共部門運行現狀進行有效研究。

（三）強化系統非線性作用

根據耗散結構理論，系統受到外部環境的影響和變化，會造成局部的漲落，績效管理系統的評估依賴于系統之間的非線性相互作用。通過非線性行為，人的行為在系統可以集成和協調，以便管理系統的作用遠遠大于各個部分的功能的總和，增加函數使系統迅速發展。在政府績效管理中，要協調好工作人員之間、部門與部門之間、管理者與員工之間的關系，使各要素之間產生積極的協同作用，促進部門發展。公共部門是一個職能管理系統，也是直線管理系統，即各部門之間存在著相互作用，這種相互作用下的系統狀態是非對稱和非均勻的。部門人員應該增強組織主體的凝聚力和合作意識，減少摩擦，依靠員工不斷為公共部門績效管理系統貢獻創新、主動性，推動績效管理體系成為一種耗散性的自組織結構。公共部門績效管理要根據當前社會經濟發展狀況、部門職能，公共部門績效評估指標體系要科學合理，要制定長期的、全局性的、戰略性的績效指標;政府相關部門應該完善相關的規章制度，提升公共部門績效管理地位，保障績效管理成為公共部門公共服務體系的重要內容，提高服務效率，打造陽光政府;績效管理機構在政府中應有相應的地位，有權調查和評估相關公共部門的績效管理系統的過程，并在獨立的系統下開展信息公示和公眾評估工作;公共部門績效管理機構要有效公開和反饋相關信息，公信力和透明度要不斷提高，保障公共部門績效管理有法可依，有法必依;要明確有關注意事項，制度和標準切實可行，在公共部門績效管理指標的選取上，部門有無熵的管理活動為主要對象，全面描述公共部門績效活動的全過程，參照耗散結構理論，指導公共部門開展工作。

（四）運用系統漲落機制

耗散結構理論認為，系統的波動機制會影響系統狀態，如技術的創新、重要信息的獲取、重要員工的引進、決策的實施、設施的改造、觀念的轉變等等;這些變化都在績效管理中起到了波動的作用，我們不能忽視這些微小變化的影響，它們可以通過內部元素之間的非線性效應來成倍地提高其有效性。合理利用波動機制實施一些積極有益的政府改革，使這些微小的波動通過非線性作用轉化為巨大的波動，促進制度的發展;對于績效管理體系而言，其自身的建立或創新需要充分利用波動性，首先是引入新的管理思想，抓住改革機遇，政府對績效管理的可借鑒企業的績效管理，公共部門的績效管理體制改革也可能成為整個組織的機會，實現更高水平的飛躍，這將推動組織積極面對的形勢和新的定位，以完成自適應調整的原則建立評價體系對公共部門的內部管理和運行機制。公共部門績效管理發布機制和發布方式要逐漸完善，建立一個為電子政務和政府在線服務，提供全面、及時、透明的公共部門活動的信息;加強公眾對政府的監督工作，公眾應該樹立主人翁意識，并促進公眾廣泛、深入地參與政府績效管理，促進公共部門和公眾之間的良性互動;公共部門的目標往往難以量化，但應力求表述詳細、準確、為人所理解、體現結果導向性，并能在效率與公平、成本控制與績效實現等多要素間取得平衡，緩解多元目標間的矛盾沖突。

結語

運用績效管理系統在公共部門績效管理系統中，更加關注公民權利和公眾利益，追求平等、民主和自由的社會基本價值，公共部門應結合自身部門特點，引進企業績效管理的先進管理技術，建立公共部門績效管理的評估模式和體系;評估體系既要有工作業績，更要有公共服務對象的滿意度，從公民利益的角度出發，數據公開透明，科學使用評估結果，將現在、過去和未來進行合理評估，具有較強的操作性和針對性;積極引進高校科研成果，對績效管理系統研究理論升華和總結。但是公共部門耗散結構績效管理法也有自身的局限性，公共部門績效管理與企業組織績效評價周期不相同，企業績效管理注重經濟效率，公共部門提供的公共服務，企業績效呈現是短期性的，公共部門績效管理是長期性的;公共組織相對愿意保持長期平衡狀態，在研究上缺乏支持，它缺少實際工作的驗證來證明其有效性，對于選取系統內的指標十分困難。對于非平衡狀態下的績效管理系統，如公共精神的指標需要不斷開發和研究，用專業性的語言表達，依據耗散結構模型，對公共部門績效管理理論進行補充十分重要。

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[責任編輯 曉 群]