耕地保護土地管理新機制研究

于長輝

摘要：我國目前更低保護與土地管理工作難點包含：相當數(shù)量的農(nóng)民缺乏耕地保護意識;農(nóng)村集體組織對土地（耕地）的保護力度不足;部分農(nóng)村土地管理意識薄弱，缺乏對“十八億畝耕地紅線”的深度認知，歷史責任感淡薄。現(xiàn)時問題在于：耕地利用率相對較低且面積呈現(xiàn)逐年降低的趨勢、部分地區(qū)仍然存在農(nóng)民收入來源單一、土地征用一次性“粗暴”補償、無長遠規(guī)劃以及違規(guī)征地等問題。制定耕地保護土地管理新機制時，應(yīng)分別從意識層面、行為層面、民生層面進行深度考量，只有提高農(nóng)村人員的意識、建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地管理機制、切實保障農(nóng)民合法權(quán)益和長期穩(wěn)定生活，才能使耕地保護土地管理機制契合實際。

關(guān)鍵詞：耕地保護;土地管理;土地征用補償;十八億畝耕地紅線

0 引言

耕地是人類賴以生存的基本資源和條件，是指能夠種植人們?nèi)粘Ｉ钏枋澄锏闹匾恋仡愋汀１M管歷史已經(jīng)進入21世紀第三個十年，但全球范圍內(nèi)依然有數(shù)以億計的人掙扎在饑餓貧困線上。從國際競爭角度來看，如果一個國家無法實現(xiàn)糧食自給自足，便意味著“飯碗掌握在他國手中”，這對一個國家而言是一場重大的災(zāi)難。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，聚焦“三農(nóng)”問題時的一個側(cè)重點便是“如何提高耕地保護效率”。深層問題為“如何做好土地管理工作”，只有保護農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，令農(nóng)民能夠安居樂業(yè)，則這樣的土地管理機制才具備可行性。

1 我國當前耕地保護土地管理工作的難點分析

1.1 相當數(shù)量的農(nóng)民缺乏耕地保護意識

耕地保護土地管理工作中，首要難點在于：相當數(shù)量的農(nóng)民缺乏耕地保護意識，或是對農(nóng)村土地價值的認知水平出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致相關(guān)工作難以有效開展[1]。具體體現(xiàn)在：相當數(shù)量的農(nóng)民具有“小農(nóng)思維”，只重視短期利益，無法對國家有關(guān)政策進行深入解讀。比如一些種植戶、養(yǎng)殖戶，在種植、養(yǎng)殖的過程中，向土地、牲畜飼料中加入大量化肥或抗生素類藥物，希望能夠憑此降低病蟲害發(fā)生率，提高土壤的肥力。但實際上，由于缺乏合理規(guī)劃，經(jīng)常出現(xiàn)化學(xué)成分添加量過高的情況，導(dǎo)致耕地的肥力下降，農(nóng)村地區(qū)自然環(huán)境在一定程度上被破壞。比如抗生素藥物的濫用雖然會令飼養(yǎng)的牛羊、家禽等降低患病幾率，但大量抗生素無法完全被養(yǎng)殖動物吸收，會隨著糞便排出體外。這些動物糞便被當做農(nóng)家肥施加到土壤后，土地中會遺留大量抗生素。從生物學(xué)角度來看，抗生素的濫用會促進病原菌“進化”，一旦出現(xiàn)現(xiàn)有藥物無法對抗的超級病菌，則無論是植物、動物，還是人，感染后都會面臨十分嚴重的后果。總體而言，抗生素的濫用是部分農(nóng)民缺乏土地保護與長遠發(fā)展意識的切實體現(xiàn)，這也極大地增加了更低保護土地管理工作的難度。

1.2 農(nóng)村集體組織對土地（耕地）的保護力度不足

我國農(nóng)村有關(guān)土地所有權(quán)管理的現(xiàn)實情況是：土地并不歸個人所有，農(nóng)民有使用權(quán)，所有權(quán)歸機體所有，故由農(nóng)村集體組織進行統(tǒng)一管理[2]。在一些農(nóng)村地區(qū)，“集體管理”只是一個概念、一個形式，幾乎不具備任何制約作用。除此之外，一些地區(qū)的村委會權(quán)力過大，在集體土地買賣方面經(jīng)常違規(guī)，造成的嚴重后果之一在于：很多耕地在不合規(guī)的操作下，被擅自變更土地用途，用于開發(fā)商業(yè)用地。這類行為直接導(dǎo)致我國耕地數(shù)量減少，連帶著使農(nóng)民的收入來源降低，嚴重制約了“三農(nóng)”問題的解決，在很大程度上阻礙了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1.3 部分農(nóng)村土地管理意識薄弱，缺乏對“十八億畝耕地紅線”的深度認知，歷史責任感淡薄

部分農(nóng)村地區(qū)無論是政府有關(guān)部門的工作人員還是農(nóng)民本身，缺乏耕地保護與土地管理意識的根本原因在于，并沒有對“耕地”一詞背后隱藏的深層邏輯有較為清晰的認知，嚴重缺乏歷史責任感。其中，最重要的問題便是“十八億畝耕地紅線”。這一概念盡管有多個層面的考量，但歸根結(jié)底還是我國人民群眾的“吃飯”問題。近年來最近的一次與糧食有關(guān)的重大經(jīng)濟事件為：在糧食（主食）價格出現(xiàn)波動時，有資本勢力希望通過大肆收購我國糧食，將市面上的所有糧食均掌握在自己手中。之后便可通過“囤積居奇”的方式，將糧食的價格大幅度提升，以實現(xiàn)打垮我國糧食市場的目的。這一企圖最終并沒有實現(xiàn)的主要原因在于：我國嚴守“十八億畝耕地紅線”原則，且有“中儲糧”這樣由國家直接領(lǐng)導(dǎo)，有大量糧食儲備，以備不時之需的企業(yè)的存在，使相關(guān)資本勢力認為“全面收購市面上糧食”的想法根本無法達成，最終只能草草收場。從上述事件中可以看到，如果我國無法保證自主糧食產(chǎn)量，無法將中國人的飯碗牢牢控制在自己手中，后果將會是災(zāi)難性的。但現(xiàn)實情況是，一些地區(qū)的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工作者對待耕地的態(tài)度令人心寒，如果歷史責任感無法提升，導(dǎo)致耕地面積降低，甚至完全依賴外國糧食進口，那便是遺禍無窮。

2 我國耕地保護與土地管理現(xiàn)狀及存在問題簡析

2.1 耕地利用率較低且面積逐年減少

在城市化進程逐步加快的當下，隨著城市的快速擴張，多數(shù)耕地被占用，該類現(xiàn)象直接縮減了農(nóng)業(yè)的發(fā)展效果，對農(nóng)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展造成較大阻礙。在城市高速發(fā)展的過程中，多數(shù)農(nóng)民已進城務(wù)工，該現(xiàn)象又造成了部分土地的無人管理、荒廢，增加了土地資源的浪費[3]。部分耕地在實際種植時因遭受自然災(zāi)害或人為要素的影響而給該類土地造成了較大損傷，阻礙了土地的二次利用。同時，為提升農(nóng)業(yè)耕地的種植效果，相關(guān)種植人員在日常工作中又大量使用化學(xué)肥料，基于該類肥料內(nèi)部帶有的有毒物質(zhì)較多，若其附著在耕地的表面上會降低土地肥力，在該類情況的影響下，土地利用率遭受極大縮減，降低該類耕地的糧食產(chǎn)量，給當前耕地的利用效率帶去極大影響。值得一提的是，在當前的土地管理與耕地保護中，受限于多種要素的累積，其具體的耕地面積與利用率正逐步減少，因而對其的保護與管理刻不容緩。

2.2 部分鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民的收入來源單一，“土地征用一次性補償”機制存在弊端

當前農(nóng)民的主要收入來源仍為土地，多數(shù)農(nóng)民都要借助土地來獲取生活必需品，若土地被征用或占用，廣大農(nóng)民不得不找尋其他出路。國家政府部門在進行土地征用后，會為對應(yīng)的農(nóng)民提供一定的資金補助，即經(jīng)濟補償如土地補償費用等，該類補償雖然能解決一部分問題，但補償次數(shù)多為一次性，農(nóng)民難以在該類補償中得到長久且完備的生活保障，該項措施無法從根源上保障廣大農(nóng)民的綜合效益，因而搭建出較完整的土地管理系統(tǒng)極有必要，利用該項管理制度可真正高效保障更多農(nóng)民的日常生活。此外，基于“土地征用一次性補償”機制存有弊端，相關(guān)部門需及時分析與該弊端相關(guān)的原因，透過對該項原因的掌控來設(shè)定出更為合適的土地管理制度，并利用該項制度的合理性為更多農(nóng)民創(chuàng)設(shè)出更多的收入來源，及時解決收入來源單一等現(xiàn)實問題。

2.3 土地規(guī)劃缺乏整體性，依然存在違規(guī)征地現(xiàn)象

我國多數(shù)區(qū)域的土地在實際經(jīng)營時未能實行完整且科學(xué)的規(guī)劃，對多數(shù)耕地也沒能出臺對應(yīng)性的保護舉措，導(dǎo)致部分非公共建設(shè)類的投資項目借助合法名目來實行非法占地，而我國當前土地管理系統(tǒng)中對土地征用已作出明確規(guī)定，即只有建設(shè)公共事業(yè)設(shè)施才能征集更多的國家土地，而該類政策在實際應(yīng)用時，部分地方政府未能嚴格遵照當前的土地征收政策。多數(shù)區(qū)域在實際經(jīng)營期間，會利用土地征收來開展對應(yīng)的城市改造，在改造時未能合理利用當前土地，對城市用地的規(guī)劃較隨意，在完成了土地征收后沒能對其進行科學(xué)管理，該類現(xiàn)象使得多數(shù)土地資源正遭受極大浪費。此外，相關(guān)部門在規(guī)劃土地前，未能適時了解城市內(nèi)部的具體情況，對城市內(nèi)部存有的土地數(shù)量并不了解，在土地數(shù)量掌握并不清晰的情況下，其設(shè)計出的土地規(guī)劃計劃不僅缺乏整體性，也缺少執(zhí)行力度。

2.4 土地管理制度不夠完善，存在漏洞

從土地管理制度的實施內(nèi)容上看，其存有些許缺陷，簡單來說，土地征用制度即帶有一定的問題[4]。地方政府部門在征用土地的過程中，其征用步驟僅為簡單審批，相較于審核內(nèi)容，該類審核的形式感更強，且缺少對應(yīng)的監(jiān)督管理機制，在完成地方土地的征用后，通常會將補償給予到集體經(jīng)濟組織內(nèi)，也就是說，廣大農(nóng)民若想獲得該類補償，需附屬在集體經(jīng)濟組織中，若其非該組織成員，就難以獲得對應(yīng)的土地所有權(quán)，在該類現(xiàn)象的影響下難以保障基本生活。在耕地遭受占用后，國家已陸續(xù)出臺了多項與耕地占補相關(guān)的平衡制度，在實際落實期間，多將難以耕種的土地進行替換，該類舉措將極大縮減土地的生產(chǎn)能力，在土地征用補償系統(tǒng)并不完善的當下，對不同類型的土地未能設(shè)置合適的等級衡量標準，即使進行一定的資金補償，受管理制度專業(yè)性的影響，其補償過程的科學(xué)性、合理性存有較大疑慮，在該類情況的影響下，相關(guān)部門需對土地耕地采取適宜的保護管理舉措，切實保障更多農(nóng)戶的經(jīng)濟效益。

3 建立耕地保護土地管理新機制的相關(guān)思考

3.1 意識層面——需教育廣大農(nóng)民和農(nóng)村建設(shè)者，關(guān)于“十八億畝耕地紅線”的國家宏觀戰(zhàn)略理解

建立耕地保護土地管理新機制時，首要解決的問題集中在意識層面。相關(guān)部門需要教育廣大農(nóng)民和農(nóng)村建設(shè)者，圍繞有關(guān)“十八億畝耕地紅線”進行深度理解[5]。在討論這個問題之前，首先需要明確一個概念——所謂“市場經(jīng)濟的自我調(diào)節(jié)機制”在特定的情況下會完全失去效用。這并不是“市場經(jīng)濟”本身存在問題，而是經(jīng)濟問題根本無法完全與政治問題脫鉤。如一些所謂的經(jīng)濟學(xué)者經(jīng)常舉例外國市場，與國內(nèi)市場進行全方位的對比，希望中國企業(yè)完全從“公有化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八接谢保罱K實現(xiàn)“依靠市場供需關(guān)系調(diào)節(jié)物價”。這種想法過于“一廂情愿”，當一個國家對市場的干預(yù)能力大幅度降低時，市場調(diào)節(jié)機制同樣會失去效能，人民群眾面臨的情況必定是產(chǎn)品大幅度加價，造成一系列惡性民生問題。從這個角度來看，只有將“飯碗”牢固地掌握在自己手中，只有保證我國自主糧食產(chǎn)出率和市場供應(yīng)率、糧食儲備糧均保持在安全狀態(tài)，我國糧食市場才能總體維持穩(wěn)定，人民群眾才能買到平價高質(zhì)量糧食。因此，廣大農(nóng)民和農(nóng)村建設(shè)者無論接收到什么樣的信息，無論有關(guān)理由是否充分，都必須嚴守“十八億畝耕地紅線”的原則。只有提高相關(guān)人員對耕地的重視程度，并能夠從宏觀角度看待耕地，才能激發(fā)保護耕地的原動力，耕地面積縮減的趨勢才能得到遏制。

3.2 行為層面——需建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地管理機制

耕地保護土地管理新機制建立以及后續(xù)實際運用時，應(yīng)該設(shè)置一些全國統(tǒng)一的標準。但需注意，這種全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的標準應(yīng)該僅僅集中在原則性問題方面。比如對“破壞或違法占用耕地”的具體行為進行詳細描述，令廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工作者能夠清晰界定“什么樣的行為可被視為破壞或違法占用耕地”。農(nóng)村地區(qū)的常見問題在于：不同地區(qū)的實際情況可能大相徑庭，適用于一個地區(qū)的管理機制應(yīng)用于另一個地區(qū)時，同樣會出現(xiàn)“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的情況。因此，在具體的管理方面可給出指導(dǎo)意見，但在原則問題方面必須寸步不讓。只有對土地征用、土地使用范圍等進行長期規(guī)劃設(shè)計，并限制耕地征用后的用途、每一輪次耕地征用的數(shù)量和規(guī)模，才能使耕地的征用處于“被控制”狀態(tài)，才能夠從根本上避免耕地被肆意征收。

3.3 民生層面——需探索更加科學(xué)、合理的土地征收補償機制，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益和長期生活

征收耕地的本質(zhì)在于更改耕地的用途，希望在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造出新的經(jīng)濟發(fā)展模式，進而帶動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟迅速增長，使農(nóng)村常住人口持續(xù)提高生活質(zhì)量。但上文提到，現(xiàn)實情況為：與耕地征收補償相關(guān)的工作中存在較為嚴重的問題，在農(nóng)村地區(qū)新經(jīng)濟模式尚未發(fā)展到一定規(guī)模之前，很多農(nóng)民賴以謀生的唯一工具耕地被拿走，獲得的一次性補償款因各種各樣的原因只能在短時間內(nèi)維持生活，一旦用盡，將會在農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，反而成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約。該類問題的本質(zhì)是民生問題，只有探索更加科學(xué)、合理的土地征收補償機制，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益和長期生活，才能從根本上加以解決。具體而言：第一，耕地征用如果勢在必行，則除了補償農(nóng)民數(shù)額適當?shù)腻X款之外，還需重點考慮農(nóng)民日后的生活問題。比如很多農(nóng)民除了種地、養(yǎng)殖之外，沒有任何謀生技能。在驟然擁有“巨款”之后，一旦肆意揮霍，極有可能在短時間內(nèi)消耗一空，之后的生活便會成為嚴重問題。鎮(zhèn)府有關(guān)部門首先應(yīng)該在耕地征用的同時，做好農(nóng)村地區(qū)的綜合規(guī)劃，其中一項便是農(nóng)民教育培訓(xùn)問題。只有幫助農(nóng)民提高意識，掌握正確的理財觀念，為農(nóng)民尋找新的謀生之路，形成新的正常生活機制，才能避免短時間內(nèi)將錢財揮霍一空的情況。第二，切實考慮農(nóng)民的實際情況，應(yīng)盡量避免“一種方法應(yīng)用到底”的現(xiàn)象。總體而言，耕地保護土地管理的本質(zhì)是“人心管理”，只有解決民生問題，使農(nóng)民自發(fā)地投入到耕地保護土地管理工作，則其配合程度必定會提升，管理水平同樣會隨之增長。

4 結(jié)論

耕地問題是重大民生問題，從宏觀角度來講，還涉及國家戰(zhàn)略規(guī)劃，是極其重要的“紅線問題”。試想，如果我國更低無法得到有效保護，14億人口的口糧無法自主生產(chǎn)，有相當一部分需要完全依賴外國進口時，一旦國際局勢發(fā)生重大變化，很有可能導(dǎo)致大量人口再次陷入“吃不飽肚子”的狀態(tài)，屆時將以此為導(dǎo)火索，引發(fā)一系列擾亂我國社會穩(wěn)定局面的惡性事件。基于此，在制定耕地保護土地管理新機制時，有關(guān)部門需從意識、行為、民生等層面出發(fā)，實現(xiàn)對問題的通盤考慮。只有如此，全新的耕地保護土地管理機制才會具備更高的科學(xué)性，農(nóng)民的合法權(quán)益和長期穩(wěn)定生活才會得到保證，社會形勢才能長期穩(wěn)定，最終實現(xiàn)達到助力國家發(fā)展的目的。

參考文獻

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