論法治視域下的職業教育治理現代化

王明志?王丹

摘 要 法治是職業教育治理的基本方式，推進職業教育治理現代化的題中之義是推進職業教育治理法治化。法律是法治的前提，國家法制和教育法規是法的外在表現形式。法治為職業教育治理“良法”注入基本價值，保障職業教育治理達到“善治”。法治化是職業教育治理現代化的必然選擇，應通過構建職業教育治理的國家法體系和教育法規體系實現治理法制化，建立健全國家法和職業教育法執行體制機制，提升治理主體法治實施能力，推動職業教育治理現代化。

關鍵詞 良法;善治;職業教育;治理現代化;法治

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2022）07-0036-05

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調：“要推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用。”[1]由此可見，法治是實現國家治理現代化的基本方式，也是推進職業教育治理現代化的必然選擇。新時代，職業教育治理現代化是國家治理現代化在職業教育場域的體現，是國家治理現代化的重要組成部分。法治作為職業教育治理的基本方式，關系到國家治理現代化2035遠景目標的如期實現，也是推進職業教育治理現代化的題中之義。

一、良法善治：職業教育治理現代化的法治價值

何謂法治？簡言之即“法的統治”。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”[2]。黨的十八屆四中全會提出，法治作為實現國家治理體系和治理能力現代化的規則之治，實則為良法之治，更重要的是要以“良法”推動發展，保障“善治”。

（一）良法是職業教育治理現代化的基石

作為一個“概念”，“良法”最早由古希臘哲學家亞里士多德在《政治學》中提出，他認為：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從。而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律”[3]。簡言之，法治是對“良法”的普遍服從。在宋代，王安石在《周公》中也曾說：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。”[4]這里的“善法”可視為“良法”。但何謂良法？王利明認為，“良法”要符合國情社情民情，法定程序和社會發展規律，具備科學體系，能夠反映人民意志和根本利益，以及體現公平正義等價值標準[5]。黨的十九屆四中全會要求：“完善弘揚社會主義核心價值觀的法律政策體系，把社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理。”[6]這表明新時代社會主義核心價值觀融入法治建設是推進國家治理現代化的重要支點。故此，我國判斷“良法”標準已經是看其是否符合社會主義核心價值觀的法律定位，而非西方社會確立的“三權分立”制度標準。

作為一種類型教育，職業教育是社會主義核心價值觀不可獲缺的重要載體，深刻影響著職業教育群體認同并踐行社會主義核心價值觀。職業教育治理現代化就是要求職業教育治理主體以服務國家治理現代化為目標，將社會主義核心價值觀作為職業教育的價值引領，根據職業教育培養目標和職業教育發展規律，運用法治思維和法治方式提升職業教育治理效能。鑒于此，我國在構建現代職業教育法治體系中全面融入社會主義核心價值觀勢在必行。

此種“良法”體系將為職業教育治理注入“以人為本、民主法治、公平正義”等法治的核心理念。一是職業教育治理必須堅持“以人為本”。職業教育的治理對象是人，讓人人享有人生出彩機會是職業教育治理的根本目的，也是職業教育治理法治化的旨歸。二是職業教育治理必須堅持民主法治。《中華人民共和國憲法》規定，國家的一切權力屬于人民，人民依法享有行使管理國家和社會事務的權利。職業教育治理也必須遵循民主集中制和民主法治原則，鼓勵職業院校、行業企業和社會組織等參與職業教育治理。三是職業教育治理必須堅持公平正義。公平正義作為一種價值理念，是職業教育現代化進程中應有的價值主線，是彰顯我國制度優越性的內在要求，也是衡量“良法”與“惡法”的標準。故此，以共建共享推進公平正義，是構建職業教育治理良法保障體系的根本追求和必然選擇。

（二）善治是職業教育治理現代化的目標

良法之治的目標在于“善治”，“善治”是指良法在法治實踐中的運行規律、體制機制和呈現狀態。這種善治狀態至少包括四大要素：一是公民安全得到法治保障;二是公共管理機構做到公正;三是政治領袖行為以人民為中心;四是政治決策公開透明[7]。依此而言，實現職業教育治理良法善治，就必須把握職業教育規律，遵循“共同參與、決策透明、平等包容、厲行法治、注重效率、追責問責”的善治標準，為國家治理和制造強國建設持久提供人力資源支撐。我國職業教育治理的“善治”，至少應涵蓋如下內容。

一是職業教育善治必須堅持民主和法治。運用民主集中制推進職業教育治理實現善治的基礎是民主，其關鍵是落實民主原則，運行民主機制，通過集體領導、集體決策，匯集集體智慧，鼓勵多元治理主體“對話”“協商”，重構政府、社會、企業、行業組織以及職業院校間的新型平等關系，凝聚各治理主體共識;有效協調公共治理、政府治理和職業院校治理，在職業教育領域實現合作治理，使善治反映職業教育訴求。同時，這種職業教育訴求的達成還有賴于法治保障。因為，法治能夠將民主治理的價值訴求法制化，確保職業教育治理的民主性、有效性，最大程度地保障治理主體參與民主治理的權利，包括公開的法定程序權利、行政參與權利以及開展職業教育的實質性權利。

二是職業教育善治必須兼顧公平和效率。公平和效率有機統一是善治的旨歸。職業教育善治的生命線是實現教育公平，這主要包括：堅持治理規則公平、機會公平，激發多元治理主客體的活力和創造力，形成政府、院校、行業、企業之間適度的張力關系，通過政府協調、市場競爭等機制合理配置職業教育資源，提高政府的監管和服務水平，優化職業教育治理環境。同時，要進一步提升職業教育治理效能，特別要針對多元化的治理主體開展治理活動，增強職業教育適應性。譬如，針對發達地區，要注重職業教育服務制造強國戰略導向;針對職業院校，要健全“三全育人”的職業教育機制;針對學生，要培育“工匠精神”“勞動精神”和“勞模精神”。在治理效能提升方式上，要運用智能新技術使職業教育治理“活”起來，推動職業教育治理傳統優勢同現代信息技術深度融合，增強時代感和吸引力。

三是職業教育善治必須遵循職業教育基本規律。職業教育實現善治的根本要求是遵循職業教育理論、教育特色和市場經濟發展規律，并依據職業教育規律推進職業教育事業良性發展。齊愛平認為，職業教育規律可從三個層面進行把握，分別是職業教育與經濟社會發展辯證關系規律、與普通教育辯證關系規律和職業教育自身教育教學的諸環節規律[8]。各規律彼此關聯、相互作用，并圍繞職業教育治理體制機制的功能定位、運行方式等形成規律體系。從“合法性”視角[9]深刻理解和把握職業教育基本規律和規律體系，才能使職業教育治理更加科學有效。

二、教育法規和國家法制：職業教育治理現代化的法治保障

現階段，法治主要依托教育法規和國家法制實現，二者相互補充共同構成法治的基礎。法規和法制是職業教育治理現代化的一個根本問題，處理得好，則法治興;處理不好，則法治衰。職業教育治理應將教育法規和國家法制有機結合，遵循共同的法治理念、原則和目標，推動職業教育治理實現現代化。

（一）職業教育治理現代化的教育法規憑借

我國教育法規依據制定機關分為“教育行政法規”和“地方性教育法規”。本文所研究的教育法規主要指有關職業教育的專門法律、法令、條例、規則、章程等，也包含其他法規中調整有關職業教育的各種法律關系的規范性條文。職業教育法規雖不對全體受教育者存在直接的法律約束力，但對政府職能部門、企業行業、職業院校及師生具有引領功能和實際效力。在實踐中，職業教育法規主要分為“總體宣示性規范”和“具體規則性規范”兩種，兩種規范相互促進、功能互補。

一是總體宣示性規范。我國現行教育法規中存在大量總體上要求職業教育治理遵循但又不明確具體責任的指引性條款，目的是引導國家機關、科研院校、行業企業開展職業教育工作。譬如，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（中發[2010]12號）第六章第十四款規定，要大力發展職業教育，增強職業教育吸引力。《“十四五”時期教育強國推進工程實施方案》（發改社會[2021]671號）明確，支持一批優質職業院校建設區域性、行業性、開放性產教融合實訓基地。《關于進一步發揮行業、企業在職業教育和培訓中作用的意見》（教職成[2002]15號）指出“各級行業主管部門要制定行業職業教育和培訓發展規劃，要充分依靠行業、企業發展職業教育和培訓。”此外，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（中發[2018]4號）、《中共教育部黨組關于完善高校教師思想政治和師德師風建設工作體制機制的指導意見》（教黨[2021]79號）等教育法規都明確將國家機關、學校教師、企業行業及工作人員的職業素質視為具體職責。實際上，在職業教育法規中設置指引性條款或宣示性規范，對職業教育治理各相關主體自覺履行治理義務具有重要宣示作用。

二是具體規則性規范。不同于總體宣示性規范，職業教育具體規則性規范借助考核、評估、意見、方案等措施實施，往往具有很強的執行力。譬如，《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號）對職業教育作出新定位，明確提出要發揮標準在職業教育質量提升中的基礎性作用，構建職業教育國家標準。《關于全面推行中國特色企業新型學徒制 加強技能人才培養的指導意見》（人社部發[2021]39號）要求，面向企業推行新型學徒制培訓，人均補貼每年5000元以上。《關于國有企業辦教育醫療機構深化改革的指導意見》（國資發改革[2017]134號）指出，積極推動有條件的行業企業舉辦職業院校，特別是大型國有企業舉辦高質量職業院校。此外，《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》（國發[2019]4號）、《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發[2016]81號）等規范中都明確了針對職業教育治理的具體規范。此種將職業教育治理作為政府、學校、社會和行業考核評價的重要指標，能夠助推職業教育善治目標的達成。

（二）職業教育治理現代化的國家法制遵循

推進職業教育治理現代化，既要注重職業教育法規的價值引領功能，又要彰顯國家法的權威與尊嚴，充分發揮國家法在社會治理尤其是職業教育治理中的強制功能，將職業教育法規的引領性與國家法的強制性有機統一，確保職業教育治理工作有的放矢。實踐中，國家法主要體現為“宣示引導型”“考核強制型”“條件許可型”三種行為規范。

一是宣示型引導規范。職業教育治理中宣示性引導規范指立法機關在職業教育立法條文中規定治理主體具有義務但不對法律責任進行具體規定，以引導治理主體推進職業教育高質量發展。譬如，《中華人民共和國職業教育法》第四條和第七條規定，國家采取措施加強對受教育者進行職業教育培訓并提升其職業素質水平。《中華人民共和國教育法》第二十條規定，政府、行政部門、行業企業應當保障公民接受職業教育和培訓。《中華人民共和國民辦教育促進法》第二十六條規定，對招收學生進行職業技能培訓，合格者頒發國家職業資格證書。此外，《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（教發[2014]6號）、《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》、《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國發[2014]19號）、《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號）中都設有專門條款規定要加強職業技能培訓。

二是考核型強制規范。職業教育治理中考核型強制規范指遵循國家法對職業教育治理主體、治理過程、治理效能進行考核，并以此作為人員獎懲、職務評聘、學校升格、行業資質等依據的規范。譬如，《中華人民共和國勞動法》第六十八條規定，從事技術工種的勞動者必須經過上崗培訓考核;第六十九條規定，國家確定職業分類和標準，勞動者職業技能考核由備案的考核鑒定機構負責。《中華人民共和國教師法》第二十二條和第二十四條規定，學校應當對教師政治思想、業務水平等進行考核，考核結果是其受聘、晉升、獎懲的依據。此外，《教育部關于深化職業教育教學改革 全面提高人才培養質量的若干意見》（教職成[2015]6號）、《關于加強和改進新時代師德師風建設的意見》（教師[2019]10號）、《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》（教職成[2020]7號）、《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（教職成[2019]5號）等規范都將職業道德作為考核的重要內容。

三是條件許可型規范。職業教育治理中條件許可型規范指依據國家法對職業教育主體準入條件、審查標準、審批程序等的規范，具有強制性特點。譬如，《中華人民共和國職業教育法》第二十四條規定，職業學校的設立必須有合格的教師，有符合規定標準的教學場所、設施、設備等。《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》（國發[2014]35號）中主要任務措施第二款規定，高職院校考試招生與普通高校相對分開，考生要參加職業適應性測試。此外，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》、《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》（教職成[2015]9號）等規范中也明確了職業院校、科研機構、民辦學校等必須履行職業教育義務。

三、治理體系和治理能力：職業教育治理法治化的基本面向

法治是國家治理的基本方式，也是職業教育治理的基本方式和最基本、最可靠的保障。故此，在法治軌道上推進職業教育治理體系法制化和治理能力法治化，是實現職業教育治理現代化的必然選擇。

（一）職業教育治理體系法制化

職業教育治理體系是一套以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國職業教育法》為統領的國家法規制度體系和職業教育法規制度體系。此套制度體系的構成要素，從治理主體看，主要包括政府職能部門、職業院校、企業行業、教育機構、社會組織等在職業教育治理中的主體制度;從治理客體看，主要包括職業教育治理者、治理對象和治理活動制度;從治理效能看，主要包括職業教育治理的組織協調、決策執行、考核評估和信息處理制度;從運行機制上看，制度體系各構成要素協同推進職業教育治理體系現代化。

一是構建職業教育治理的國家法體系。首先，構建職業教育治理國家法體系要處理好法規與政策之間的關系，既要通過修訂完善《中華人民共和國職業教育法》和《中華人民共和國學位條例》等相關立法，又要適時制定針對職業院校、企業行業、社會組織、教師、學生等特定主體的專門立法，還要將職業教育治理實踐經驗政策法定化。其次，構建職業教育治理國家法體系要區分“宣示型”“考核型”“條件許可型”和“法律責任型”四種類型[10]。其中，宣示型法體系側重運用社會主義核心價值觀對職業教育治理主客體行為進行引導，促使其積極主動宣示社會主義核心價值觀;考核型法體系注重對職業教育過程及效能進行評價并實施獎懲，一套科學可行的考核指標體系是避免考核過程形式化的前提;條件許可型法體系主要是針對職業教育機構、學校、教師、學生展開，不具備職業教育資質將無法從事職業教育事業;法律責任型法體系則規定違背職業教育規律，違反法律開展職業教育治理應承擔的行政處分等法律責任。

二是構建職業教育治理的教育法規體系。職業教育治理法規主要包括專門法體系和分散法體系。首先，構建專門法體系要區分職業教育主管部門、職業院校、行業企業、社會組織等治理主體，可依據現行政策性文件實施情況，逐步制定各種職業教育單項法，如《職業高等學校學生管理規定》《職業教育本科學位條例》《職業教育督導問責辦法》，建立《國家資格框架》以對應聯合國教科文組織八級教育分類，建立職普融通《學分互認規則》及權威認證機構等[11]。其次，要根據治理功能構建分散法體系。通常情況下，分為宣示性條款和具體規則條款，前者可在以準則、條例、章程為名稱的法規中明確，后者可在以規定、規則、辦法為名稱的法規中體現。具體而言，宣示性條款可通過修訂《中華人民共和國職業教育法》，明確職業教育治理的基本理念和目標等;具體規則條款可通過修訂《教育部關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》（教高[2006]16號）、《高等職業學校設置標準（暫行）》（教發[2000]41號）等教育法規，增強職業教育適應性。

（二）職業教育治理能力法治化

職業教育治理能力是治理主體對治理體系的執行能力，主要指執行職業教育法規制度體系的能力和執行國家法制度體系的能力。實踐中，各治理主體利用法治思維和法治方式將職業教育治理體系貫穿到職業教育治理各領域、全過程，推動職業教育治理能力邁向法治化。

一是建立健全國家法執行體制機制。依法治國是國家治理實現現代化的基本方式，是否做到依法治國關鍵要看治理主體能否被賦予“可執行力”，能否堅持依法執政、依法行政。就職業教育治理而言，建立相應的執行體制是關鍵。首先，形成全國人大和國務院統領、教育行政機關主導、各級政府教育行政部門輔助的治理執行體制。其中，全國人大和國務院通過制定職業教育法律為職業教育治理提供遵循，教育行政機關通過教育行政立法權、許可權、處罰權、給付權、監督權等推進職業教育治理，各級政府教育行政部門依法在各自職權內將職業教育治理工作落實到位。其次，構建與職業教育國家法執行體制相匹配的考評機制、準入機制、責任機制等，其中，考評機制是指各國家機關將職業教育治理成效作為國家機關及其工作人員職務晉升、業績考核等依據的機制;準入機制是指各國家機關或社會組織依據法律規定，未達到職業教育治理基本條件將無法獲得準入的機制;責任機制是指違反職業教育法規從事職業教育治理活動的處罰機制。

二是建立健全職業教育法規執行體制機制。一套科學高效的體制機制是將制度體系優勢轉化為治理效能的關鍵。首先，體制作為職業教育治理運行層面的制度安排，具有資源配置和激發治理主體活力等功能。這就要求在構建職業教育法規執行體制時必須充分考量治理組織結構，堅持黨對職業教育全面領導、地方政府屬地管轄、基層組織落實、督導督促執行、紀檢監督實施、行業企業和職業院校積極參與的體制，其中，黨中央依托政府職能部門制定的教育法規制度指導并規范職業教育治理工作，各地方政府可根據實施需要制定具有地方特點的職業教育法規。其次，還要構建與職業教育法規執行體制相匹配的監管體系與評價機制。監管體系與評價機制是指在推進職業教育治理現代化進程中，政府要發揮監管職能，建立新型職業教育評估體系和標準，運用績效管理方式對各治理主體實行監管，依法形成評估與督導相結合的行政領導責任制，加強職業教育內部控制，建立自我約束和監督問責機制，并依托第三方職業教育評估組織，提升職業教育質量評價的應用性和國際可比較性。

三是提升治理主體法治實施能力。法治實施能力主要指治理主體依法辦事能力。“目前，治理主體普遍不重視邏輯思維和法學基本原理（法律方法）的運用，導致整個社會依法辦事能力的欠缺。”[12]良法的實施得益于治理主體的依法辦事能力，實現職業教育治理能力法治化，就必須使治理主體信仰法治、堅守法治，要在職業教育治理中科學理解和具體展現國家治理的制度優勢;更要注重職業教育治理的適應性、系統性和整體性，加強各治理主體間的同向同行。依此而言，從治理主體整體視域看，治理主體要通過實施法治實現制度優勢與治理效能之間的轉化，在治理能力法治化層面實現從“良法”到“善治”的階段性跨越。從治理主體協同效應看，治理法治化是推動職業教育走向科學規范、系統有序的實踐過程，既需要職業教育系統內部間加強縱向協同，又需要黨總覽全局、國家系統安排、社會廣泛參與、院校推進落實和公民具體實施，以實現職業教育治理效能最大化。

參 考 文 獻

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Abstract? In modern society， the rule of law is the basic way of vocational education governance. The meaning of promoting the modernization of vocational education governance is to promote the rule of law of vocational education governance.? The rule of law injects basic value into the“good law”of vocational education governance， and guarantees the“good governance”of vocational education governance.? Law is the premise foundation of the rule of law， and educational regulations and national legal system are the external manifestations of law.? The rule of law is the inevitable choice of the modernization of vocational education governance. The rule of law includes the rule of law of vocational education governance system and the rule of law of governance ability， which jointly promote the modernization of vocational education governance.

Key words? good Law; good governance; vocational education; governance modernization; rule by law