廈門市餐廚垃圾收運與資源化處理體系的建設、問題及對策研究

摘 要：餐廚垃圾收運與資源化處理體系是城市基礎設施建設的重要一環，不僅關系食品安全和人民健康，又是節能減排、改善環境質量的重要抓手。2015年6月，國家發展改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部批準廈門等25個城市成為國家第五批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市。為此，廈門市在試點要求的框架下，通過采取創新收運模式、引進先進工藝、出臺管理辦法和搭建信息平臺等手段，建立健全了餐廚垃圾收運、處理、監管的完整體系，試點期內超額完成國家試點任務，為其他城市餐廚垃圾的治理提供了有價值的借鑒。

關鍵詞：餐廚垃圾；體系建設；資源化；政策建議

中圖分類號：C916；X799.3 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００29 — ０5

餐廚垃圾是指餐飲業經營者、單位食堂在餐飲服務、集體供餐、食物加工等活動中產生的食物殘余、食物加工廢料、廢棄食用油脂等廢棄物［1］。餐廚垃圾兼具污染和資源兩種屬性，一方面可以通過厭氧發酵、好氧堆肥、飼料化等資源化手段制備生物柴油、沼氣、有機肥等資源。但若得不到有效處理處置不僅容易引發環境問題，甚至會出現“垃圾豬”、“地溝油”等亂象，引發食品安全隱患［2］。

因此，在“十二五”期間，國家發展改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部分五個批次確定了100個餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點城市。落實“十二五”規劃綱要和《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》提出的循環經濟重點工程實施目標［3］。廈門市作為第五批試點城市之一，經過五年的試點建設，廈門市建立了完善的餐廚垃圾收運體系及資源化利用和無害化處理設施，同時制定有效的監管措施，具有良好的經濟、社會和資源環境效益。因此，本文以廈門市為例，分析廈門市試點城市建設的典型經驗，研究包括廈門市在內許多城市現階段餐廚垃圾管理方面存在的問題，并提出相應的政策建議，提高我國城市餐廚垃圾管理水平。

一、廈門市餐廚垃圾的產生狀況

通過對廈門市餐廚垃圾處理廠的調研，發現入廠餐廚垃圾一般含有10-20%的雜質，以玻璃、骨頭、貝殼等硬雜質為主。餐廚垃圾含水率較高，一般達到70-90%，蛋白質、纖維素、淀粉等有機質含量占干基質量的86%，油脂和鹽分含量分別達到1-5%和1-3%，同時還具有氮、磷、鉀等微量元素［4-5］。但是由于不同區域存在較大的經濟發展水平和生活習慣差異，餐廚垃圾的性質也有所不同［6］。

廈門市自試點開始至2020年12月底，共集中回收餐廚垃圾約42.7萬噸，思明、湖里、海滄、集美、同安和翔安六區分別占總收運量的35.7%、24.7%、13.9%、12.5%、5.9%和7.3%。從年均動態來看（圖1），2015年12月，廈門市瑞科際公司餐廚垃圾處理廠建成投入試運行，湖里、海滄、集美三區率先啟動收運工作，月均收運量僅2.7噸/日。2017年5月，全市餐廚垃圾收運量達到196噸/日，僅用不到兩年時間完成了國家試點城市目標任務（192噸/日）。2020年2-4月廈門市餐廚收運體系受到疫情的沖擊，日收運量有所下降。但2020年12月，廈門全市餐廚垃圾收運量達到452.0噸/日，約為目標任務的2.4倍。

二、廈門市餐廚垃圾收運與資源化處理體系

1.餐廚垃圾收運體系建設

2015年，廈門市市政園林局發布了《廈門市市政園林局關于抓緊做好餐廚垃圾收運準備工作的通知》［7］，從餐廚垃圾收運合同管理、收運路線確定、臺帳管理、車輛配置標準、餐廚垃圾桶設置配套要求、收運時間與頻次等進行規范，有效保證了廈門市餐廚垃圾收運工作的合理、有序、標準化進行。

截至2020年12月，廈門全市六區共配備3、5和8噸三種型號專用餐廚收集車116輛，專業收運作業人員363人，發放專用餐廚收集桶15620個，開辟餐廚垃圾收運線路85條，建立了2871個餐廚垃圾回收網點。

通過回收網點建設，實現廈門“定時”、“定點”餐廚垃圾收運作業模式。借助電子信息化平臺和車載GPS定位系統，有效規劃餐廚垃圾收運線路監管車輛運行路線、車速和收運完成情況，有效避免了車輛路邊停靠影響道路正常交通，解決了車輛高峰時段無法停靠和較窄巷道無法通行等現實問題。另外，回收網點建設也破解了餐廚垃圾產生量少、分布零散和車輛收運難等問題，使餐廚垃圾從分散產生到源頭就近集中，大大節省了車輛收運時間，提升了作業效率；同時通過信息化平臺觀察網點收運情況，能夠及時發現可能存在的應收漏收事件發生。回收網點建設極大地促進了餐廚垃圾收運工作低風險、高質量、高標準、高效率的完成。

2.餐廚垃圾資源化處理體系建設

廈門市采用BOT形式由瑞科際公司投資建設餐廚垃圾資源化利用和無害化處理廠，將集中收運的餐廚垃圾運到指定的瑞科際公司餐廚垃圾處理廠進行處理，提取的粗油脂外售給具備資質企業制備生物柴油，生物質進行厭氧發酵，沼氣發電資源化利用，沼渣脫水填埋無害化處理；瑞科際公司按要求建立處理臺帳制度，定期向市級主管部門報告。2020年12月，瑞科際餐廚垃圾處理廠日均餐廚垃圾處理量達到452.0噸。自2015年12月開始試點至2020年12月31日，瑞科際公司累計處理餐廚垃圾42.6萬噸，產生沼氣3532萬m3，沼氣發電6432萬kWh，同時提取粗油脂14481噸。該廠生產的沼氣發電廠區自用，余電外售并入電網，提取粗油脂外售給生物質能源有限公司制備生物柴油。截至2020年12月31日，瑞科際公司累計外售電量和粗油脂量分別為2664萬kWh和13091噸。

3.保障體系建設

（1）法規體系建設

廈門市2017年出臺實施全國首部全鏈條管理，全過程控制的垃圾分類法規《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》［8］。在此基礎上，針對餐廚垃圾管理特點，發布了《廈門市餐廚垃圾管理辦法》［1］、《關于加強廈門市餐廚垃圾收運工作方案的通知》［3］、《廈門市市政園林局關于下達2020年餐廚垃圾收運計劃的通知》等一系列政策法規。管理辦法涵蓋餐廚垃圾產生、收集運輸、處理全過程，提出了設施建設和日常監管的具體要求，明確了各級政府、企事業單位、市民的義務和職責。收運方案則規范餐廚垃圾收運合同管理和臺帳管理，明確收運路線、車輛配置標準、餐廚垃圾桶設置配套要求、收運時間與頻次。保證全市餐廚垃圾收運與處理工作統一、規范、有序。

（2）組織體系建設

廈門市建立了有效的工作保障機制，成立了分管副市長任組長，各區政府分管副區長及市相關職能部門領導任成員的餐廚垃圾收運工作領導小組，負責全市餐廚垃圾收運工作的籌劃、組織、協調、及對各區餐廚垃圾收運工作的指導、檢查、考核等工作。領導小組下設辦公室，辦公室掛靠廈門市市政園林局，辦公室主任、副主任分別由廈門市市政園林局、廈門市城市管理行政執法局分管副局長兼任。同時各區也成立了相應的區級領導小組開展工作。市市政園林局、市環衛中心組織協調和監督管理區環衛中心開展具體的日常收運工作。廈門市政府將餐廚垃圾收運工作納入市政府對各區政府環保目標責任考核和年度績效考核指標，各區政府將餐廚垃圾收運工作納入區政府對各區環衛主管部門的年度績效考核指標，這些工作機制的建立為餐廚垃圾收運工作的順利推進提供了強有力保障。

（3）經費保障機制

廈門市政府對餐廚垃圾收運處置工作在資金上給予保障，將國家試點城市中央財政補助資金用于補助各區收運體系建設。同時市、區兩級財政部門積極保障餐廚垃圾收運處置經費，市級財政將餐廚垃圾處置費用納入年度部門預算，由市環衛中心支付給瑞科際公司；區級財政將餐廚垃圾收運經費納入年度預算，由各區環衛中心采取購買服務方式支付給收運企業。

（4）管理制度建設

《廈門市餐廚垃圾管理辦法》［1］規定餐飲企業要建立工作臺賬和執行排放申報制度；同時為規范餐廚收運管理和保證集中收運的餐廚垃圾運往要求餐廚垃圾收運企業建立收運工作臺賬，并在收運過程中執行轉運聯單制度，詳細記錄餐廚垃圾的種類、數量、去向等情況；要求瑞科際公司餐廚垃圾處理廠建立處理工作臺賬，并制定相關安全管理制度或規章，有效保障了終端處理設施的正常安全運行。同時，各區制定了專用餐廚收集車輛和車載設施操作規程，并對參與收處工作的車輛司機、跟車人員和管理人員進行收運車輛規范駕駛、車載設備操作流程和安全注意事項等組辦多次現場培訓。完善的安全管理制度有效避免了廈門市餐廚垃圾資源化利用和無害處處理試點工作中重大事故的發生。

（5）監管體系建設

廈門市搭建了餐廚垃圾電子信息化監管平臺，可對餐廚垃圾收集、轉運與終端處理情況進行全面實時監測。同時廈門市向社會公布了投訴舉報的方式，任何單位或個人只要發現收集、轉運及處理等環節的違法行為，可向環衛主管部門和城管執法部門投訴舉報，由專人負責了解具體投訴情況及被投訴現場情況，并進行整改、反饋和記錄。市環衛中心制定了《廈門市生活垃圾處理設施運營考評暫行辦法》，通過月查年評、視頻監控系統和建立與環保聯網的中在線監測系統對瑞科際公司餐廚垃圾處理廠進行實時監控，并定期出具監管考評報告。市環衛中心還通過公開招標方式引入第三方考評，通過第三方每季度一次的專業考評，全面客觀的反饋了解廈門全市及各區的餐廚垃圾收運和處理工作開展成效，曝光短板，及時整改完善，全面提升廈門市餐廚垃圾收運處置工作水平。有效的監督管理體系保障了廈門市餐廚垃圾資源化利用和無害化處理項目建設的高質量推進。

（6）宣傳體系建設

利用報刊、電視、電臺廣泛宣傳餐廚垃圾管理有關政策與法規。加強對學校的宣傳教育，形成崇尚節儉、合理消費、適度消費的理念，以此減少校園食堂餐廚垃圾的產生量，同時讓孩子在校園內養成的環保意識和行為能帶回家中，從而影響更多的人。在《廈門市餐廚垃圾管理辦法》［1］頒布后，市、區環衛部門積極開展了有效的餐廚垃圾收運管理辦法宣傳工作，并積極聯合城市管理執法部門對不主動配合收運工作的餐飲企業進行上門宣傳，加強了對餐廚垃圾產生、收運、處理全過程監管要求，各級政府、企事業單位、市民的義務和責任及有關違法行為懲處條款的宣傳，讓“綠色餐廚我們在行動”理念逐步深入人心。

4.實施成效

（1）規范餐廚垃圾收運，保障食品安全和人民健康

利用試點項目建立了完善的餐廚垃圾收運處置體系，有效規范了餐廚垃圾排放、收運與處理工作。在“非洲豬瘟”疫情橫行時期，較好地控制了餐廚垃圾再次流向畜禽養殖系統，對“非洲豬瘟”防控起到了積極的作用。同時響應了《國務院辦公廳關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》中對“地溝油”整治和餐廚垃圾管理的要求，不僅實現餐廚垃圾資源再生利用，而且有效保障了食品衛生安全和人民群眾身體健康，對提高廈門城市形象和人民生活質量具有十分重要的意義。

（2）實現餐廚垃圾資源化利用，促進節能減排

通過引進國外先進的餐廚垃圾資源化利用和無害化綜合處理工藝，厭氧發酵產生的沼氣用于發電，除為餐廚垃圾處理廠提供生產和生活用電外，富裕電力外售并入電網，在一定程度上緩解了城市用電對一次能源的依賴程度，減少了一次能源消費過程中的二氧化碳等溫室氣體排放及氮氧化物等空氣污染物的排放；餐廚垃圾處理過程中提取粗油脂可供后續提煉加工生物柴油，生物柴油屬于可再生能源，可替代一次能源消耗。

（3）減少污染排放，改善環境質量

餐廚垃圾收運處置工作有效規范了餐飲企業的排放行為，減少餐廚垃圾直接排入雨水、污水排水管道現象，減少惡臭的發生，切斷了餐廚垃圾對土地和水質的二次污染，有效改善餐飲企業周邊環境，提升了市容環境衛生質量。餐廚垃圾集中收運從源頭上有效降低餐廚垃圾帶來的二次污染風險，切斷了原有垃圾處理鏈，促使社會環境、生態環境恢復到最佳的狀態，有效改善了人民群眾的生活環境質量和廈門市的市容市貌，促進了城市環境衛生的改善，為實現城市生態文明建設提供重要支撐。

（4）解決廈門市餐廚垃圾出路的問題

在餐廚垃圾收運處置工作開展前，廈門市餐廚垃圾由餐飲業直接排入清潔樓或廚余垃圾收運系統，隨后進行填埋或焚燒發電等低附加值方式處理，不僅導致環境污染、尾氣排放等二次污染問題，還導致大量有機養分白白浪費。建設餐廚垃圾資源化利用和無害化處理系統對餐廚垃圾進行系統性的合理處理并利用，實現了經濟、環境和社會多重效益的統一，不僅符合可持續發展實現循環經濟的要求，更符合人居城市的生態環保綠色發展理念，是城市經濟發達的標志。

（5）節約項目建設用時、用地和投資成本

餐廚垃圾處理廠是在瑞科際公司“reCulture”生活垃圾資源再生示范工程的已有基礎設施項目上建設，項目共建和設施共享后所需占地僅需在原示范廠基礎上增加12000m2，與單獨投建相比減少了約50%的土地占用。同時廠區污水排放管道和外部電力線路均直接接入東部固廢處理中心線路，污水處理后的三級標準污水排放到翔安區新圩鎮污水處理廠，不僅節省了大量的建材投資、外部施工、工程設計和人力成本，也大大縮短了項目建設周期。終端處理設施的投入運行，保證了餐廚收運工作按計劃開展，保障了廈門市餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點工作國家任務目標的完成。

三、存在的主要問題

1.餐廚垃圾集中收運量的有待進一步提升

自開展試點工作以來，廈門市餐廚垃圾管理工作力度空前，收運工作開展成效顯著。但受餐廚垃圾灰色利益驅使，島外非法收運現象仍然存在，少數餐飲企業在收運工作主動配合度較低，阻礙了餐廚集中收運量的進一步提升。

2.餐廚垃圾資源化率有待提高

餐廚垃圾厭氧發酵尾渣具備較好制肥潛力，但以往受制于有關農業政策，且在農田面積逐漸縮減的城市化地區，缺少餐廚垃圾處理尾渣制肥產品的消納能力。如將制肥產品出售到周邊地區，會增加大量運輸成本，導致肥料生產基本無利可獲，反而會增加餐廚垃圾處理企業運行負擔，由此沼渣制肥無法規模化產業化，大量尾渣目前只能填埋或焚燒，資源化利用率有待進一步提高。

3.餐廚垃圾收運處置費用較高

把餐廚垃圾從餐飲單位、機關事業單位、學校的食堂收集轉運到瑞科際餐廚處理廠，需要另外組織收運隊伍，購置專用運輸車輛、餐廚垃圾桶及配備收運人員，財政資金投入較多、收運成本較高。全部交由企業收運，思明、湖里區的噸收運成本近170元，加上瑞科際公司處理一噸餐廚垃圾費用約200元，合計餐廚垃圾噸處理成本約370元。

四、政策建議

1.鼓勵使用有機肥料

2021年5月7日，中華人民共和國農村農業部頒布了《中華人民共和國農業行業標準》（NY/T 525-2021）［9］。該標準中已將經分類和陳化后的廚余垃圾來源堆肥，經過檢測達標和綜合評估后可作為商品有機肥流通，并可用于農業生產系統。國家相關標準和政策的改變，適當打開了尾渣制肥農用通道的同時，建議出臺適宜的餐廚垃圾尾渣資源化處理稅收或補貼政策，以鼓勵餐廚垃圾終端處理廠厭氧沼渣制肥積極性。

另一方面，由于對食品衛生安全的要求及人們環保意識的增強，可能導致餐廚垃圾處理尾渣制肥產品的市場接受度和銷售認可程度一般，制肥產品很有可能滯銷。因此，需要加強餐廚垃圾處理尾渣制肥產品利用對土壤質量、作物生長、食品安全及環境污染方面的基礎性研究及綜合影響評估。同時加大相應宣傳力度，增強社會公眾對餐廚垃圾處理尾渣制肥產品的了解與認識，消除公眾疑慮，提升其市場接受度和銷售認可程度。

2.加快出臺國家層面相應管理政策和法規

廈門市已頒布地方性管理法規《廈門市餐廚垃圾管理辦法》，對餐廚垃圾收運工作開展起到了積極的推動作用。但在餐廚垃圾管理實際執法過程中存在一些問題，如集美區餐廚垃圾收運工作管理部門對未按相關要求進行餐廚垃圾收運的餐飲企業進行了象征性經濟處罰。事后被商家起訴，因缺少國家層面相關政策和法規依據，法院判處退還商家處罰。另被偷撈的餐廚垃圾多用于喂養自家家禽，不屬于經營性行為，且家禽養殖區域多位于非禁養區，無相關處罰依據可依。以上問題主要是由于缺少餐廚垃圾管理與處罰方面上位法予以支撐，對于界定相關部門職能職責及相應違法處罰等缺少法律依據。由此，亟需國家上位法予以明確、界定和統一。建議加快推進國家或省級層面的餐廚垃圾管理辦法出臺，為地方餐廚垃圾管理、處罰及處置費征收，以及建立更加完善的餐廚垃圾管理制度提供政策和法規依據。

3.加大國家專項資金補助力度

自開始試點截至2020年12月，據估算廈門市餐廚垃圾資源化利用和無害化處理項目體系建設運行，主要包括回收體系建設、電子信息化平臺建設、收運企業運營成本及終端處理費用總投資遠超已到位的試點城市中央財政補助資金。為應對人口快速增長和收運覆蓋率進一步提升所帶來的餐廚垃圾收運量增加，需進一步規劃建設終端處理設施或擴增原有終端處理設施處理規模。同時也需配備建設相應的餐廚垃圾收集轉運體系，仍有較大的資金需求。建議進一步加大對餐廚垃圾資源化利用和無害化處理工作的資金支持力度。

4.開征餐廚垃圾處理費

根據各地政府相關的規定，餐廚垃圾處理一般都推行“誰生產、誰交費”的原則，北京、上海、鄭州等城市也在征收餐廚垃圾處理費，收費的對象大多是餐飲企業。理由大體有兩個：一是回收和處理成本高；二是通過收費從源頭上控制餐廚垃圾的數量。石家莊、福建三明、重慶、昆明、青島、深圳、山東濰坊等地則將餐廚垃圾收費納入生活垃圾收費體系。按照污染者付費的原則，餐廚垃圾收費應當是合理的環保行為，且餐廚垃圾收運處置費用較高，建議開征餐廚垃圾收費，即可以用于彌補收運和處置費用支出，預計也能減少餐廚垃圾。

〔參 考 文 獻〕

［1］廈門市人民政府.廈門市餐廚垃圾管理辦法［EB/OL］.http：//www.xm.gov.cn/zfxxgk/zc/zfgzk/2021

12/t20211208_2607038.htm

［2］邊瀟，宮徽，閻中，等.餐廚垃圾不同“收集-處理”模式的碳排放估算對比［J］.環境工程學報，2019，13（02）：449-456.

［3］中華人民共和國國家發展和改革委員會. 關于第五批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市備選名單的公示［EB/OL］.https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/hjyzy/zyzhlyhxhjj/201505/t20150526

_1314950.html code=&state=123

［4］楊柏松，熊文江，朱巧銀.好氧堆肥技術研究［J］.現代化農業，2016（07）：57-59.

［5］尤惠，鄭純智，張國華，等.餐廚垃圾兩相厭氧發酵技術的研究進展［J］.廣州化工，2021，49（05）：41-43.

［6］李歡，周穎君，劉建國，等.我國廚余垃圾處理模式的綜合比較和優化策略［J］.環境工程學報，2021，15（07）：2398-2408.

［7］廈門市人民政府辦公廳.廈門市人民政府辦公廳印發廈門市餐廚垃圾收運工作方案的通知［EB/OL］.http：//www.xm.gov.cn/zwgk/flfg/sfbwj/2015

06/t20150626_1136649.htm

［8］廈門市市政園林局.廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法［EB/OL］.http：//szyl.xm.gov.cn/zcfg/fl/201803/t20180320_1858605.htm

［9］中華人民共和國農業農村部.（NY/T525-

2021）《中華人民共和國農業行業標準》［S］.北京：中華人民共和國農業農村部，2021.

〔責任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：２０22 — １2 — 12

作者簡介：李小燕（１９８５—），女，福建廈門人，中級經濟師，研究方向：工商管理。