政府投資審計在構建城市建設新發(fā)展格局中的作用與實踐

王旭東

【摘要】城市建設主要依托建設項目的實施，建設項目尤其是政府投資項目管理的好壞決定了城市建設能力和水平，政府投資審計應全面貫徹新發(fā)展理念的要求，強化對建設項目管理的審計，繼而助力城市建設新發(fā)展格局的形成。

【關鍵詞】政府投資；審計；城市建設；新發(fā)展格局

【中圖分類號】F283；F239

城市建設就是通過建設工程對城市人居環(huán)境進行改造，為市民創(chuàng)造良好人居環(huán)境、保障正常生活、服務城市經濟社會發(fā)展的過程。本文基于基層審計機關的視角分析構建城市建設新發(fā)展格局的路徑以及在此過程中政府審計應當發(fā)揮的作用。

一、構建城市建設新發(fā)展格局對政府投資審計的要求

習近平總書記提出了創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，新發(fā)展理念對城市建設具有重大指導意義。踐行新發(fā)展理念，國家審計首先要用新發(fā)展理念武裝自己的頭腦，就政府投資審計而言，筆者認為應體現出以下幾方面的特點。

創(chuàng)新性，就是要把握好“角度”。要在做好常規(guī)性審計的基礎上，積極落實投資審計轉型發(fā)展的要求，創(chuàng)新思維方式、審計技術方法和組織方式，通過資金看政策落實，通過項目看行業(yè)發(fā)展，從而更好服務于構建新發(fā)展格局。

效果性，就是要把握好“高度”。投資審計要圍繞地方政府重點建設項目，尤其要對生態(tài)環(huán)境治理類項目加強過程性審計，適時、精準反映情況，為城市建設綠色發(fā)展貢獻審計智慧。

全面性，就是要把握好“廣度”。要推進建設項目的審計全覆蓋，把握形式與內容的統一，形成常態(tài)化、動態(tài)化震懾。形式上，要對使用公共資金、國有資產、國有資源的建設項目全面掌握相關信息，并采用合適的方式開展審計，確保無一遺漏、無一例外。內容上，既要注重審計質量，也要兼顧效率。

系統性，就是要把握好“深度”。就是運用系統觀點，在投資審計中把建設項目管理互相聯系的各個方面及其結構和功能進行系統認識，從整體與部分、整體與環(huán)境的相互作用過程來認識和把握整體。從建設項目管理的表象問題深入研究城市建設治理體制機制方面存在的問題，推動城市新發(fā)展格局的形成。

協調性，就是要把握好“寬度”。要統籌好審計內外兩個系統，對內強化“兩統籌”，形成合力，將投資審計融入經濟責任審計、政策跟蹤審計等項目類型中。對外加強與各部門之間的溝通協調，審計既要充分利用各部門的監(jiān)管成果，也要推動審計成果最大化利用，助力構建大監(jiān)管格局，提升審計效率。

包容性，就是要把握好“尺度”。要準確把握“三個區(qū)分開來”要求，提高政治站位和政策把握能力，建立健全審計容錯糾錯免責機制。客觀分析審計發(fā)現的建設項目推進過程中的問題，把保護改革發(fā)展中的新生事物、為改革實干者營造良好干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，作為進一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要內容。

二、政府投資審計助力城市建設新發(fā)展格局形成的路徑

政府投資審計要準確把握工作定位和邊界，聚焦重大建設項目，深入揭示項目建設管理、資金使用中的突出問題。

（一）以政府投資審計轉型推動建設管理體系重構

政府投資審計與建設項目管理，是對立和統一的關系，是矛盾的兩個方面，既有本質區(qū)別卻又相互依存。長期以來，地方政府要求以審計結論作為工程結算依據，導致政府投資審計成為建設領域的一個管理環(huán)節(jié)，轉型難度很大。就地方政府而言，多年來由審計機關負責工程結算審核的成本控制模式確實為政府節(jié)約了大量的財政資金，審計機關嚴謹細致的工作作風得到了地方政府的充分信賴，因此地方政府會擔心審計機關退出結算審核之后，工程結算的成本能否得到有效控制。就財政資金撥付部門而言，以審計機關的結論撥付資金，規(guī)避了自身應該履行的工程價款結算管理責任，而審計的退出，相關的管理責任就落到各地財政部門的身上，因責任重大，一些地方財政部門給投資審計轉型帶來很大阻力；就建設單位而言，其長期依賴審計機關結算審核的局面發(fā)生了根本性的改變，建設單位真正成為工程價款結算責任主體。為了規(guī)避自身責任，在項目管理過程中常見的“價格由審計定”“××事項以審計為準”等將成為歷史，而此類情況往往是導致價款結算產生爭議、耗時長，繼而因無法支付工程款導致農民工上訪的主要原因。因此，投資審計轉型對整個建設項目管理體系帶來巨大沖擊，而重構這個管理體系則涉及到各方的利益，協調難度很大，但同時也給項目管理體系乃至建設領域治理踐行新發(fā)展理念提供了契機。

（二）推動構建廉潔高效的建設項目管理模式，以適應新形勢下投融資體制變革

從我國各地實踐來看，政府投資項目集中管理模式是一種較好的建設項目管理模式，可實現專業(yè)的人管專業(yè)的事，有效提高管理效能。目前我國集中管理模式主要是完全管控和分離協作兩種，其中深圳市建筑工務署的管理模式屬于前者，重慶、江蘇宿遷等地的管理模式屬于后者。

傳統管理學認為，管理就是在特定環(huán)境下，為了實現組織目標而對組織的資源有效的進行計劃、組織、領導和控制的過程。項目集中管理也是一種管理行為，也符合傳統管理學的關鍵要素，結合表1可知，集中管理應符合組織系統化、管控精細化、人員專業(yè)化三個基本條件。

1.組織系統化

即管理的領導和組織功能，就政府工程而言，集中管理必須由政府主導、高位推動，應形成系統的領導、組織體系。投資審計可以抓住轉型這個契機，在自身退出管理職能的同時，向地方黨委政府建言推動集中管理模式的形成。

2.管控精細化

即管理的計劃和控制功能，建設項目的管理，主要對工期、質量、投資及安全四個方面的管理，集中管理就是要加強對施工承包商的管理，繼而實現對建設項目的有效管理。投資審計在這個環(huán)節(jié)則要展開全方位的符合性審計，以施工合同、招投標文件、質量標準、設計圖紙為依據，比對項目實施是否符合相關規(guī)定、約定，以推動管控精細化目標的進一步實現。0F125AE5-A82F-48EB-AF36-84E50412E254

3.人員專業(yè)化

即管理的組織資源，主要是對“人”的管理。集中管理的最大優(yōu)勢就是專業(yè)的人管專業(yè)的事，所以用好“人”這個資源，是集中管理工作成敗的關鍵。如，深圳建筑工務署針對項目建設設有管理、決策、技術、保障、監(jiān)督五大管理機制，內部專業(yè)分工組建了六大專業(yè)組[ 1 ]，可實現設計、施工的高效銜接，實現有效的質量、投資管控。分離協作模式的人員專業(yè)化程度相對偏弱，主要原因是專業(yè)人員分散在各個部門，很難形成合力。為此，審計機關可以結合本地實際，通過投資審計發(fā)現的問題，積極向政府和相關部門建言獻策，起到一個“粘結劑”的作用，提高集中管理人員的專業(yè)化水平。

（三）以數據獲取方式的現代化提升審計效率和效果

構建“嵌入式”審計與外部數據獲取相結合的大數據審計思路。就投資審計而言，及時、全面、準確獲取工程管理數據，在新形勢下尤為重要，特別是對包含多個單位工程的重大項目的基本情況匯總、統計、分析取證等工作，往往耗時費力、容易出錯。不少審計機關單獨建立了工程審計信息管理系統，但數據采集及時性、完整性欠缺，影響審計效能。審計機關應與各職能部門充分溝通、融合，可在監(jiān)管部門的系統中設置審計功能分析模塊，不采集、管理數據，只使用數據，可以實現審計對項目建設管理數據即時、常態(tài)化的查找、比對、統計、分析，實現投資審計手段和方法的現代化，提高審計效率、推動審計全覆蓋。如，宿遷市研發(fā)了政府投資工程監(jiān)管系統，由市代建辦、重點辦、審計局、財政局等單位共建共用，數據共享。其中，系統設置了審計功能分析模塊，可根據審計需要自動生成10類審計報表，包括工程變更簽證、合同與招投標、工程建設程序辦理、監(jiān)理聯系單臺賬、資金收支臺賬、年度重點建設項目基本情況、竣工項目決算編制情況、同一項目造價比對、不同項目綜合單價比對、材料價格搜索等內容。

（四）分類確定審計項目計劃，實現審計全覆蓋和效能提升

審計分類應堅持突出重點、要素統籌、分步實施的原則。可按三類進行安排，即重點單項類、綜合調查類、融合審計類。

重點單項類，指當地黨委政府直接交辦，要求對某單項工程進行審計的項目，審計方式可采用竣工決算審計或跟蹤審計。著重對單項工程的項目管理情況開展審計，主要審計目標是關注建設項目管理過程是否規(guī)范、促進增收節(jié)支。

綜合調查類，指按照多個建設項目存在的共同要素進行整合，作為一個審計項目進行實施，審計方式是開展審計調查或跟蹤審計。主要目標是就某一領域揭示宏觀政策制定與落實中存在問題、促進完善宏觀管理機制。也可以根據項目的共同屬性，將原屬于不同責任主體實施的建設項目歸結為同一審計項目，以提高審計結論的宏觀性。

融合審計類，指結合經濟責任審計等項目類型對有關工程進行審計。主要針對有關單位實施的規(guī)模較小但數量較多的項目，此類項目往往處于投資審計監(jiān)督的盲區(qū)。審計目標應著重反映有關單位對建設項目管理總體的規(guī)范化程度。“可根據投資審計項目與經濟責任審計交叉重合的現象，將投資審計人員編入經濟責任審計組成員，以投資審計視角帶動經濟責任審計開展”[2]。

具體操作時，首先應調查了解當地政府在一定時間維度投資建設項目總體數量、實施主體等信息。相關信息主要來源于當地政府公布的城市建設重點工程計劃、發(fā)改部門立項資料、財政部門建設資金撥付情況、自籌資金建設的國有公司等方面。其次應合理分類。可根據審計事項重要性、建設規(guī)模、項目類型、社會關注度等要素進行綜合分析、確定，現以年度審計項目計劃數不超過8個為例進行分類安排。

當然，每個審計項目覆蓋建設工程數量還要具體情況具體對待，表2所列只是一般情況下的估算數。另外，受審計人力的制約，在一個年度不能覆蓋所有建設工程的，可以統籌以2～3年為一個周期對相關工程進行審計。審計項目的類型劃分也是開放的，實踐中可根據具體需要按照相關要素進行分類。

（五）探索與新發(fā)展理念相適應的投資審計方法和思路。

1.系統審計

就是把審計對象（政府工程）視為一個系統，用聯系的觀點全面反映審計對象客觀情況，以達到審計效能最優(yōu)。在一定范圍內揭示出共性的問題，以及尋找出該審計對象的成功經驗或不足。投資審計實踐發(fā)現，如果審計反映的問題是某一孤立的問題，往往得不到領導和相關部門的充分重視，就單個項目或單次事項而言，看似很小，卻對建設項目的管控影響很大。而如果反映的問題是多個建設項目施工過程中普遍存在的，盡管切口很小，也會引起各方更大程度的重視。因此，投資審計需要進一步從深度和廣度反映問題，為此需要用系統審計的方法。具體就是將單一或多個項目間具有共同特征的事項結合起來調查、分析，點面結合反映普遍性問題，可有效解決審計反映問題碎片化的問題，有利于從制度、機制上推動相關問題得到解決，以此提升投資審計效能。

2.阻斷審計

就是審計對已出現苗頭性、趨向性的問題及時干預，避免更大問題的發(fā)生。有的建設單位不作為、亂作為，對已出現的相關問題漠視、無視，甚至以會議討論、請示等方式意圖將違規(guī)問題合理化，尤其在跟蹤審計項目中，發(fā)現類似問題較多，這些都需要審計及時糾正。為此產生了阻斷式審計的理念，這也是審計發(fā)揮免疫功能的一種實踐，但是，要注意區(qū)分審計監(jiān)督職能與相關建設單位及其主管部門管理職能，避免介入管理事務中去。審計發(fā)現此類問題的取證、定性以及審計處理意見都應當形成工作底稿，這也是審計促進增收節(jié)支的成果體現，不應口頭制止，簡單處理。具體來說，就是圍繞建設項目投資、質量、工期、安全四大控制目標，緊密結合實際、綜合分析研判、及時發(fā)出干預。

3.問題導向審計

問題導向就是以存在的問題為起點、以解決問題為方向，它是提升工作層次和水平的重要途徑，堅持問題導向既是工作方法也是思想理念。此處討論的“問題”是指工程管理中多發(fā)、常見、因各種原因長期得不到解決的問題。問題導向審計指明確以推動解決已知的n個問題為目標開展審計。包括問題提出、計劃安排、事實認定、原因分析、推動解決5個步驟。問題提出，就是組織審計或有關職能部門人員以研討會等形式，梳理以前年度審計報告中發(fā)現的屢審屢犯的問題或在建設工程管理中易發(fā)的違規(guī)問題；計劃安排，就是選擇問題樣本，通過調查、了解篩選存在“問題”的若干建設工程，按照要素集中的方法形成一個審計調查項目或結合經濟責任審計開展審計；事實認定，就是對各審計樣本中存在的“問題”及問題發(fā)生的背景、形成過程、產生后果等內容逐一取證；原因分析，就是對各樣本問題進行關聯分析，既要考慮每個工程的個性原因，更要從深層次分析“問題”產生的共性原因，點面結合客觀反映“問題”的全貌；推動解決，就是從“治本”的角度提出審計意見、建議，“問題”長期存在，往往是體制、機制上存在缺陷和漏洞，通過審計報告、要情直報等載體向黨委政府及相關職能部門反映以推動“問題”解決，審計機關還要對隨后的審計問題整改情況持續(xù)跟進督查，確保審計質效，實現審計推進政府工程管理現代化的目標。

主要參考文獻：

[1]黃起.深圳市建筑工務署醫(yī)院項目建設管理經驗與挑戰(zhàn).[EB/OL].2018-10-10. https：//www.sohu.com/a/25 8619957_456060

[2]許光建，馬瑞晨.新時代政府投資審計制度的發(fā)展與展望[J].會計之友，2019（09）：119-124.0F125AE5-A82F-48EB-AF36-84E50412E254