高校預算績效管理信息化平臺建設

田繼兵

【摘要】近年來， 高校預算績效管理取得了一定的成果， 但仍處于摸索階段， 尤其在大數據和人工智能技術飛速發展的大背景下， 如何提升高校預算績效管理水平， 更是需要制度與技術的雙重支持。 本文以安徽省屬某高校為具體研究案例， 在績效管理制度不斷優化的基礎上， 從技術層面探索高校預算績效管理信息化平臺建設和優化， 以期推動高校全面實施預算績效管理， 完善工作流程， 優化資源配置， 實現高校預算績效管理的制度效應。

【關鍵詞】高等學校;預算績效管理;信息化平臺;制度與技術

【中圖分類號】F235? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）18-0120-6

一、引言

當前， 正值我國轉變經濟增長方式、優化經濟結構的關鍵時期， 全面實施預算績效管理是推進國家治理現代化、優化財政資源配置、提升公共服務質量的內在需要和重要舉措。 2018年， 中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》， 作出了加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的重大部署， 為預算績效管理提供了頂層設計。 2020年財政部印發的《項目支出績效評價管理辦法》， 明確了單位自評、部門評價和財政評價三種評價方式， 使得績效評價范圍更加全面， 指標、標準以及方法更為完善， 績效管理體系更加科學、合理， 在規范績效評價行為的同時， 進一步強化了評價結果的約束力和低效責任追究機制。 這一系列辦法和意見的出臺， 為高校預算績效管理工作指明了道路、提供了規范指導， 高校持續推進預算績效管理制度建設， 有力地提升了財政資金的使用績效， 在全面實施預算績效管理的進程中邁出了穩健的步伐。 但也要看到， 全面實施高校預算績效管理尚處于起步階段， 績效管理手段與當前大數據和人工智能技術飛速發展的大背景存在較大差距， 尤其在預算績效管理信息化平臺建設方面， 存在較大的提升空間。 2020年， 財政部發布了《預算管理一體化規范》和《預算管理一體化系統技術標準》， 初步建立了各級預算管理統一的業務規范和技術標準， 全面整合了預算管理各業務環節， 進一步推動了預算管理與績效管理的深度融合， 也為全面預算績效管理信息化平臺建設提供了相關依據。

本文在辨析預算績效管理概念的基礎上， 以安徽省某高校預算績效管理實踐為具體案例， 分析績效管理中存在的問題， 以績效管理信息化平臺建設為研究突破口， 提出打造“管理制度+信息技術”的工作機制， 科學構建預算績效管理信息化平臺， 推動高校全面預算績效管理精細化、規范化、標準化和科學化。

二、高校預算績效管理流程與現狀分析

（一）概念辨析

1. 基本概念。 預算績效管理是指， 為了更好更快地實現組織戰略目標或某一經營活動目標， 對所支出的資金或資源產生的業績和效果進行一系列的監控、評估和管理活動。 預算績效管理不同于預算管理， 但又與預算管理密不可分[1] 。 預算績效管理建立在預算管理的基礎上， 融入績效管理思想， 強調預算資金使用的責任和效率[2] 。

全面預算績效管理是一種立體和能動的“全方位、全過程、全覆蓋”績效管理模式， 是在預算管理的事前、事中、事后全過程中， 對所有財政資金、政策、項目的執行進行績效管理， 以促進資源配置效率更高、資金效益更大、政策實施效果更佳， 提供更加高效、優質的公共產品[3] 。

高校全面預算績效管理， 即在高校預算管理全過程中引入預算績效管理理念， 以績效管理為中心的一種制度安排[4] 。 高校預算績效管理信息化平臺是利用信息技術和大數據資源， 將預算績效管理制度通過流程化處理嵌入信息平臺中， 結合高校戰略目標和階段工作計劃， 對高校各大業務管理系統數據實現實時共享， 實施預算編制和績效管理， 促進高校各項工作更高效、高質量地完成， 以優化資源配置、提高資金使用效益。

2. 高校預算績效管理的基本流程。 高校預算績效管理執行事前的績效評估和績效目標管理、事中的運行監控和事后的績效評價及其結果運用等基本流程[5，6] 。 其流程如圖1所示。

（二）現狀分析

本文以安徽省屬某高校為案例， 分析、探討高校預算績效管理信息化平臺建設現狀。

1. 學校簡介。 安徽省屬某高校坐落于安徽省東部地區， 山水秀麗， 文脈源遠， 是一所以工科為主、設置七大學科門類的多學科綜合性大學。 學校占地面積約兩千五百多畝， 校舍建筑面積九十多萬平方米， 現有師生總人數約三萬多人。 目前， 學校大力實施“十四五”發展規劃， 努力實現新時代高水平大學建設目標。 近年來， 學校在辦學和人才培養方面成果突出。 學校共建有十七個教學院部、六十三個本科招生專業、十九個一級學科碩士點、兩個一級學科博士點和兩個博士后科研流動站。 自該高校建校以來， 已經為國家社會的發展培養和輸送了大批優秀人才。

2. 制度基礎。 2021年， 該校依據上級文件精神和學校近年來預算績效管理工作實際制定了《預算績效管理暫行辦法》， 進一步強化了全面實施預算績效管理的要求， 填補了制度空白， 構建了學校預算績效管理的制度框架和基本雛形。 該辦法給出了學校預算績效管理的基本流程和主要管理環節的操作規范， 明確了學校預算績效管理的任務分工和預算績效評價的對象范圍， 對學校預算績效管理的主要環節和關鍵控制點等都做出了相應的規定， 并強化了預算績效評價結果運用， 建立了低效問責機制， 使得學校預算績效管理工作開展有制可循、有據可依， 為預算績效管理信息化平臺建設提供了良好的制度基礎。

3. 信息技術基礎。 學校設有專門機構（信息化處）負責全校基礎網絡規劃、公共服務信息平臺建設和數字校園建設， 協調各業務系統之間的數據共享， 推進智慧校園建設。 學校信息化基礎支撐平臺已經基本完成， 實現了信息標準認證、數據交換以及權威數據中心和應用數據中心的統一等基本功能。 主要部門業務的信息化已基本實現， 信息系統遵循統一的信息標準， 主要部門業務系統之間數據可以實現相互流通共享。

學校主要業務系統包括財務管理系統、人力資源管理系統、資產管理系統、教務管理系統、科研管理系統、學工綜合管理系統、學生宿舍管理系統和大學生就業管理系統等。 其中： 財務管理系統通過項目化管理實時提供可靠的各項財務數據; 人力資源管理系統將分散的人事信息進行有機整合和組織， 形成人事師資管理、績效管理、薪酬管理、學習培訓管理等業務流程管理和人事信息管理; 資產管理系統規范了資產管理各個流程環節監督控制， 優化了資產管理、招標采購服務流程; 科研管理系統通過統一數據模型管理、多角度視圖服務和數據分析查詢， 為科研處合理分配項目資源、建立項目過程檔案、掌控項目執行情況、跟蹤項目的成果服務， 對項目的資源、經費、進度和成果等進行全方位的實時管理。

由此可見， 該校公共服務信息平臺和數字校園建設基本完成， 已基本實現了財務管理信息系統與各業務管理信息系統的對接， 為預算績效管理信息化平臺建設提供了豐富的數據資源和技術基礎環境， 建設預算績效管理信息化平臺的環境基礎和技術條件成熟。

（三）問題剖析

由于該校預算績效管理信息化平臺建設滯后， 導致學校預算績效管理工作依靠人工操作游離于學校信息系統之外， 客觀性、精準性、可靠性均無法得到保障， 工作流于形式， 績效管理效能低下。

1. 預算績效管理方式落后、質效低下。 由于缺少信息化手段支撐， 預算績效管理所需的大量信息由工作人員自各個業務系統中手工收集整理， 績效評估、目標審核、績效評價、運行監控等環節工作亦通過人工完成， 數據的客觀性和結果的可靠性均無法得到保障， 學校信息化建設的成果難以在預算績效管理中體現。 同時， 由于全面預算績效管理的“三全”要求使得工作內容覆蓋學校工作的方方面面， 涉及的信息數據量大面廣， 參與部門包括財務、人事、資產、教務、科研、學科、后勤保障等多個部門， 人工處理方式不僅工作量巨大， 出錯的概率也非常高， 工作效率低下。

2. 預算績效管理深度不足、體系薄弱。 人工管理方式在效率低下的同時， 也因工作人員的畏難情緒導致績效管理各環節工作的深度和力度失衡， 難以形成全面、系統、均衡的工作體系; 同時， 由于人工判斷對量化指標的依賴性較小， 使得預算績效管理指標體系建設進展緩慢。 具體來說： 一是預算績效管理各個環節工作開展的深度不夠均衡。 從該高校績效管理工作實際來看， 績效評估和績效評價環節仍然是當前預算績效管理工作的重點， 而其他環節（如績效運行監控、結果運用等工作開展）則缺乏運行有效的工作機制和規范清晰的工作流程。 二是績效管理各環節缺少具體詳盡的指標、參照標準和操作指南。 例如， 在績效評估階段， 如何按照具體項目設定相對科學的可量化工作產出與效果目標; 在績效評價階段， 如何科學評價目標的實現程度并作用于下一輪預算安排等。

3. 預算績效管理信息化平臺建設迫在眉睫。 建設預算績效管理信息化平臺， 從一定程度上來說， 是深入、全面、高效實施預算績效管理的必備條件和基本保障。 建設高校預算績效管理信息化平臺， 轉變預算績效管理方式， 可以倒逼高校進一步優化預算績效管理制度體系， 優化、細化各個管理環節的操作細則， 分類制定、完善績效指標， 完善評估、評價內容和方法， 推動預算績效管理全流程建設。 同時， 通過預算績效管理信息化平臺系統， 可以降低人為干預和管理成本， 使預算績效管理在實現信息化管理的同時， 提高績效管理質量效率和評價結果的客觀性、精準性、可靠性， 以優化資源配置， 實現高校預算績效管理的制度效應。 總而言之， 高校全面實施預算績效管理， 離不開信息技術手段的支撐， 而信息技術手段則需要依托信息化平臺方能充分發揮作用， 因此， 高校預算績效管理信息化平臺建設迫在眉睫。

三、高校預算績效管理信息化平臺建設思路

（一）預算績效管理信息化平臺與學校其他業務系統的關系

全面預算績效管理涉及高校管理的方方面面， 因此構建高校預算績效管理信息化平臺， 需要以預算績效管理系統為中心， 對接與其他業務系統之間的聯系和數據交換。 其與高校各業務系統之間的關系如圖2所示。

（二）預算績效管理信息化平臺的功能架構

預算績效信息化平臺應滿足各項應用要求， 其功能主要包括：

1. 基礎管理與查證預警功能。 該功能主要包括定制個性化辦公平臺功能和查詢查證功能。 在預算績效管理信息化平臺上， 預算績效管理人員可以快速瀏覽信息， 并辦理重要的業務數據、報表等; 還可以通過提醒與查證工具， 實時查看、對比與分析各類項目數據[7] 。 例如， 系統平臺可以自動顯示各項目或業務部門申請使用的資金情況與項目進度， 以及判斷是否存在超預算和執行進度緩慢的情況。 如果超支， 必須提交審核以確定是否調整; 如果未超支， 則直接進行會計核算， 并明確資金剩余情況。 如果項目執行進度過緩， 則系統平臺會提前預警， 以保證預算按照計劃進度執行[8] 。

2. 流程模塊分階段管理功能。 績效管理信息化平臺流程模塊按照管理階段分為事前績效評估、目標管理、項目立項和預算審批、運行監控、績效評價、結果運用等， 每個模塊都具有分階段細化管理功能。 在此平臺上， 可以實現對預算績效管理工作的每一個基本流程、步驟、關鍵控制點進行電子化、規范化、標準化、科學化的動態管理， 確保預算績效管理工作的精細化和無偏差化[9] 。

3. 評價模型探索功能。 預算績效管理的難點、重點是預算績效評價及其結果運用。 預算績效管理信息化平臺的評價模型探索功能， 主要利用強大的數據攝取、加工、處理等信息化技術手段， 對預算績效管理過程中每一步驟的結果進行預覽， 通過對比驗證建立并共享預警或查證模型， 構建出方便有效的預算績效管理評價模型。 通過評價模型探索功能， 可以結合本單位實際情況， 探索出預算績效評價管理和結果運用的科學規范路徑[10，11] 。

預算績效管理信息化平臺的總體功能架構如圖3所示。

（三）預算績效管理信息化平臺的具體構成

高校預算績效管理信息化平臺根據關鍵控制節點設置子系統， 由績效評估、目標管理、運行監控、績效評價和結果應用等構成， 做到事前有評估、事中有監控、事后有評價。

1. 事前績效評估管理系統。 事前績效評估管理就是在預算編制前， 對相關項目提前進行科學評估， 實現精準安排項目預算， 具體如圖4所示。 事前階段中的事前績效評估管理工作很容易受到忽視， 因此， 預算績效管理人員要充分理解和認識事前績效評估管理工作的重要性， 做好事前把關。 在該系統中， 要求設置事前績效評估標準， 以此作為立項必須條件， 并嚴格按照標準進行評估和審核。 未按要求設定績效目標或績效目標審核未通過的， 不得批準立項、不得安排預算。 具體如圖4所示。

2. 績效目標管理系統。 績效目標管理系統又包括整體績效目標系統、政策及項目績效目標系統。 績效目標管理系統按照“三同步”原則進行， 即預算績效目標與預算立項同步申報， 同步審核、同步批復下達。 按照“誰申報經費， 誰編制目標”“誰分配經費， 誰審核目標”“誰批復預算， 誰批復目標”的原則， 分別明確績效目標編制、審核、批復的主體， 制定績效目標的標準和依據， 形成目標明確、細化量化、合理可行、相應匹配的績效目標體系[12] 。 高校績效目標管理系統可以與省財政廳的財政云部門預算一體化系統對接， 直接在財政云系統中完成新項目的申報工作[13] 。 具體如圖5所示。

3. 績效運行監控系統。 績效運行監控系統是為了提高預算執行效率， 在預算執行過程中進行監控管理， 并及時糾正出現的偏差。 預算績效監控的對象是預算整體支出和項目支出， 監控的范圍包括預算績效目標實現程度和預算執行進度。 學校和歸口管理部門是實施績效監控的主體。 績效運行監控系統可以針對每一個項目的資金使用和進展情況實施監控， 方式為常規監控和重點監控雙結合[14] 。 系統要求項目負責人定期或不定期在信息平臺上報告項目運行狀態， 并進行審核。 績效運行監控系統還可以對監控對象進行自動動態跟蹤監測， 一旦發現偏離目標或進度過緩， 會發出提醒和警告， 并督促改正。 如果問題嚴重， 會要求暫緩或停止預算下達。

4. 績效評價管理和結果運用系統。 績效評價管理和結果運用系統進一步細分為評價系統和評價結果運用系統。 績效評價采取歸口管理部門和各項目單位自評為主， 學校組織重點評價相結合的方式進行。 年度預算執行完畢和預算項目實施完成后， 歸口管理部門、各項目單位應對照年初預算設定的績效目標和指標開展績效自評， 涉及財政性資金安排的項目均列入績效自評范圍[15] 。 績效評價材料和結果應在信息化平臺上保存建檔。

結果運用系統則以績效評價結果作為安排預算經費、優化支出結構、完善政策制度的重要依據。 對績效目標未達成的， 要求作出說明并提出改進措施， 而后進行問責及后續管理。 績效運行監控系統屬于預算績效管理的事中控制， 績效評價管理和結果運用系統屬于事后控制， 如圖6所示。

四、建議

（一）優化預算績效管理制度， 實現精細化和準確化管理

目前， 高校預算績效管理工作普遍處于初級階段， 在規章制度上仍有許多細節需要進一步完善， 各項具體工作也停留在大致的條條框框上， 管理不夠精細、評價不夠精準、流程不夠清晰。 因此， 高校應該積極探索、大膽創新， 不斷總結預算績效管理工作成果， 及時優化績效管理制度， 進一步完善預算績效管理流程， 提高制度的適應性， 實現精細化和精準化管理。 與此同時， 一方面高校要強化全面預算績效管理意識， 營造良好的管理氛圍， 使預算績效管理成為學校內所有部門、全體員工共同關注的工作[16] ; 另一方面要加強預算績效管理工作領導， 落實績效管理責任， 健全問責機制， 提高管理效率。

（二）構建預算績效管理目標體系， 完善預算績效管理評價體系

高校預算績效管理信息化平臺建設離不開內嵌于平臺內部的“雙體系”： 科學務實的預算績效管理目標體系和完善健全的預算績效管理評價體系[17] 。 在預算績效管理的流程中， 這兩個體系一個是起點， 一個是終點， 并形成一個動態的管理循環。 具體如圖7所示。

高校預算績效管理目標體系中， 應該將高校長遠發展的戰略目標與中短期發展目標以及階段性工作計劃有機結合， 學校整體目標與部門個體目標緊密結合。 各項目標的制定需要秉承科學精神， 腳踏實地， 具有合理性和可行性。 高校預算績效管理評價體系應是涵蓋高校預算編制、預算執行、預算監控、結果反饋等各環節和各步驟的全過程全口徑評價體系。 其基本要素包括評價指標和標準、評價組織和實施、評價方式和方法， 其中績效評價指標應該是立體、多層次、多維度的[18] 。 高校應當充分運用基于云計算的數據挖掘分析技術， 有效利用高校信息平臺數據和行業內相關數據， 不斷創新目標體系和評價體系中的目標制定和績效評價方法， 完善“雙體系”， 提高預算績效管理工作的準確性和科學性。

（三）高度關注預算績效管理信息化平臺建設的功能性與安全性

安全性和可靠性是信息平臺平穩運轉的基礎。 高校預算績效管理信息化平臺涉及高校所有部門、業務和人員， 是一個信息大匯集、大整合的運行過程。 這就需要在技術上不斷創新， 以實現各子系統的無縫對接。 因此， 其平臺設計既要充分考慮到使用上的功能性和便利性， 更要注重安全性和可靠性。 在用戶安全方面， 可以依據高校各崗位職責和業務特點， 對用戶權限進行統一規劃和分配， 并防止非法訪客入侵系統。 在數據安全方面， 需要對數據訪問和處理的權限進行嚴格控制， 并保證各項操作是安全的和受控的[19] 。 信息化平臺的構建應當盡可能采用主流的信息技術（云計算等）， 在確保數據存儲及傳輸安全的前提下， 兼顧用戶在操作上的便利性。 同時， 通過云計算技術運用， 根據平臺訪問數量及時調整計算資源， 既保證高訪問數量下系統的穩定性， 又可以控制平臺整體的運維成本。

（四）加強信息化預算績效管理專業隊伍建設

構建預算績效管理信息化平臺， 對高校管理人員綜合能力提出了較高要求。 建議高校設置專門崗位并配備專職人員。 專職人員不僅要熟悉預算績效管理制度， 還需要具備相關專業知識， 同時具備較強的溝通協調能力、組織管理能力以及信息技術能力[20] 。 應加強預算績效管理人員崗位交流和選拔， 培養選拔具有多種業務技能和知識儲備的復合型人才。 同時要加強教育、培訓， 進一步拓展工作人員視野， 提升業務能力水平， 尤其要加強信息技術培訓， 讓其切實感受到信息技術給工作帶來的便利， 充分發揮工作主動性和能動性。

五、結語

全面實施預算績效管理是黨和國家的重大戰略部署， 也是一項長期的系統性工程。 建設高校預算績效管理信息化平臺， 最終目標是利用信息技術的優勢， 按照績效考評結果來分配預算資金， 以合理配置資源、提高資源使用效益， 提高高校教育質量及教學科研水平， 促進我國高等教育穩步健康發展。 本文以安徽省屬某高校為研究案例， 分析了該校預算績效管理信息化平臺建設的現狀， 并提出了平臺構建及優化的建議和措施， 以期為高校預算績效管理制度的健全和完善提供參考。

在當前情況下， 我國高校預算績效管理信息化平臺的建設也不可能一蹴而就， 需逐步探索和研究。 推動高校預算績效管理信息化平臺的建設， 需要高校從整體上優化信息平臺， 不僅要從技術層面上改進和提高， 而且要從人才培養、資金支持、政策制定等方面來建立。 要進一步完善預算績效管理流程、優化各功能模塊， 以促進預算績效管理信息化建設的長足發展。

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【基金項目】國家社會科學基金教育學項目“長三角地區高校集群發展研究：組織協同視角”（項目編號：BIA210195）

【作者單位】安徽工業大學財務處， 安徽馬鞍山 243011