全球健康正義視野下的傳染病防治立法及其完善

李芷馨 黃輝

[摘要]后疫情時代的到來，促使國際社會對現代傳染病防治立法體系進行反思。從“全球健康正義”的角度看，國家間合作抗疫意識不足、全球公共衛生產品供給責任規制措施缺失，以及不平衡的國家核心能力等問題，均造成了初具雛形的傳染病全球防治立法體系較為粗糙的局面。總體觀之，可以考慮在國際法規范中將“人類衛生健康共同體”作為立法思想基礎，強調國家合作意識，引入“共同但有區別”原則來重新分配全球衛生公共產品供給責任，細化增強國家核心能力的標準及措施，以使全球傳染病防治立法在實踐中接受檢驗并得到完善。

[關鍵詞]全球健康正義;傳染病防治;立法完善;國際合作

[中圖分類號]D920.0[文獻標志碼]A[文章編號]2095-0292（2022）04-0085-05

一、“全球健康正義”理論在傳染病防治立法中的內涵

“全球健康”理念由希波克拉底在公元前400年提出，認為環境健康決定公眾健康。近年突發公共衛生事件的頻發使該理論逐漸轉變為現代針對人類、動物和環境健康而提出的跨學科協作和交流的全球拓展戰略之一，要求整合衛生產品供給者和公共衛生專業人員的力量，共同解決新發性傳染病、生態環境受損等與全球性利益相關的重要問題。20世紀末，基于WHO的全球健康發展戰略，聯合國指出世界各國都應該致力于創建“健康國家”，要求“人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準”，以健康權作為價值根基。完整意義上的健康權屬于社會權的范疇，需要國家以積極措施保護公民權利的實現，也屬于自由權的范疇，需要國家遵守消極保護義務，不直接或間接侵犯公民的健康權利。

對正義的理解則可從權利與義務的角度得到闡釋，羅爾斯認為正義是“確定社會合作的利益與負擔的適當分配”的方法。[1]全球貧富差距持續呈擴大態勢的今天，在一個以信息和公共資源為主要生存軸心的平臺上，各國如何調適相互間矛盾來謀求“全球正義”成為重要議題。一方面，國家軍事與經濟的實力很大程度上能夠決定談判的結果;另一方面，非發達國家為了尋求發展機會將傾向于采取降低環境和安全標準、降低工資水平的方式來吸引外國投資，這種非理性的競爭不僅會導致落后國家逐步喪失自主權，也會加劇發達國家與非發達國家之間本就不平衡的正義觀。

傳染病在非發達國家頻發，一方面是由于這些國家大多數衛生核心能力不健全，醫務人員不足，缺乏醫療和衛生用品，疫苗分配系統設計不當，另一方面則是部分發達國家抱有獨善其身的態度，漠視落后國家提升核心能力的剛需，從而使得非發達國家往往缺乏獲得醫療援助的機會。“全球健康正義”用“全球正義”的觀點來論述當代“全球健康”現狀，更加深刻地認識到國際合作的必要性與重要性，固步自封只會帶來落后，互助才能共贏，表現為對國際合作要求的提高、對全球公共衛生產品供給責任不能平均分配，而是要從“共同”與“區別”角度進行全面考慮，以及提升非發達國家傳染病防控核心能力的援助，這些方面均應當在立法中得到具體體現。

二、全球傳染病防治的國際立法實踐

傳染病對人類和社會的影響不可估量，快速傳播的大型傳染病甚至導致社會衰落和國家滅亡，但人類防治這一威脅的決心從未動搖。二戰后，隨著《世界衛生組織組織法》的批準生效，世界衛生組織宣告成立，帶領國際社會初步建立起全球衛生法律體系。聯合國機構以及成員國之間為了配合WHO的立法工作，締結了各類與保護人體健康相關的條約，形成相關決議和宣言，進一步拓展了全球衛生法的內涵。

（一）里程碑式國際傳染病防治立法文件的誕生

《國際衛生條例（2005）》（ISR2005）是國際衛生發展史上的重要里程碑，其旨在“預防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛生應對措施”。[2]首先，條例認識到旅行和貿易的重要性，并綜合考慮了公共衛生、貿易和人權因素，締約國可以對入境和出境旅客采取公共衛生措施，并對船舶和飛機采取措施，防止污染和疾病傳播。其次，條例建立了公共衛生突發事件的全球監測體系，要求締約國發展核心能力以監測、評估、通報和回應潛在的PHEIC，包括對意外疾病和死亡事件信息進行檢測、核實、通報，以及迅速決定為防止國內和國際傳播需采取的控制措施。[3]為了指導締約國發展ISR2005規定的核心能力，WHO于2000年發布了《國際衛生條例核心能力監測框架》，盡管在立法方面規定詳盡，但成員國在傳染病防治核心能力建設方面呈現出兩級分化之勢，發達國家能夠達到標準要求，甚至還能提出許多創新性措施，但在非發達國家，核心能力建設仍未獲得足夠重視，建設進程緩慢。

（二）《多哈宣言》對TRIPs協議中國際藥品專利權的補充

TRIPs協議生效以來，公民健康權與藥品專利權之間保護標準的沖突日益增長，根據該協議，未經注冊的類似或替代藥品都只能在20年的專利權期滿后上市。雖然存在“公共衛生例外條款”，但其適用受到嚴格限制，條款本身的措辭也有很大的解釋空間，因此如果非發達國家必須預防和控制自己的傳染病，援引該例外條款并采取措施降低藥品價格時，往往會遭到發達國家的抵制和拒絕。非發達國家的貧窮公民難以承擔高昂的藥品價格，市場上又無同類或替代藥品的流通，這不僅難以保障個人健康權的實現，對非發達國家而言也是不公平的，因為最貧窮的國家往往就是傳染病肆虐最為嚴重的國家。因此2001年《多哈宣言》對該例外條款作出了新的解釋，允許非發達國家采取強制許可措施，在給專利持有人支付一定的使用費后，生產已取得專利的藥品，并允許從價格較低的國家平行進口所需藥物。2003年《實施WTO多哈宣言決定》進一步規定，在特殊情況下，醫療衛生條件落后的成員國若是沒有制藥能力或能力不足，有權使用非專利藥物應對傳染病的侵襲。此外，成員國若為應對傳染病引起的公共衛生問題，需要對專利藥品的生產、使用運用強制許可制度，可被允許，但只能向急需該類藥物的非發達國家出口藥品。國際專利藥品的市場價格問題順利解決，全球傳染病危機就更可控了。

（三）開始重視NGO與國際軟法的作用

不再拘泥于傳統政府間協調的形式，非政府組織（NGO）已逐漸加入維持國際法律秩序的組織中，成為活躍的新興行為體代表。雖然NGO尚未在WHO文件中獲得正式地位，但近年來其在全球衛生法中的監督和執行功能不斷增強，ISR2005中就對“全球疫情緊急反應網”的權威性予以認可，允許WHO在此平臺獲取和過濾傳染病相關的即時性非官方信息。同時，也允許WHO與其他政府間國際組織或機構共同協調傳染病爆發期間的應急行動，包括以締結協定的形式達成合作。特別是在互聯網領域，NGO獲得信息的速度和質量遠不比政府和國際組織差，信息技術在一定程度上改寫了后者主導全球傳染病行動的歷史。[4]此外，WHO還發布了與傳染病防控監管相關的各種決議、標準和指南，形成了一個更加系統的軟法律體系。對于這類高度專業化和技術性的國際事務，條約模式無法提供完整的法律框架，相反存在許多法律漏洞。[5]雖然國際軟法沒有國家強制力的保障，看似是十分雞肋的法源，但也應當看到其應對突發性公共衛生事件時具備的多樣性、靈活性與協調性。可見，全球傳染病防控立法既要重視ISR2005這類條約性規則，也不可忽視軟法的作用。

三、全球傳染病防治立法中存在的問題

全球傳染病防治體系的建設要求采用能夠同時具備有效性、穩定性和強制力的舉措，從這個角度來看，法律確是最為行之有效的治理手段。而在全球公共衛生法制建設過程中，應當堅持規范價值與實踐價值的統一，綜合考慮規范和實際層面中存在的問題，在立法中創新兼具必要性與可行性的措施。

（一）國際合作意識缺乏導致傳染病協調機制割裂化

雖均為主權國家，但由于經濟發展程度和科技實力之間的巨大差距，不同國家在全球治理中的地位不同。自20世紀以來，工業化國家在塑造全球治理體系和監管方面占據了絕對優勢，而非發達國家盡管數量眾多，卻沒有太多發言權。在這種情況下，只會形成少數發達國家主導，以犧牲大多數非發達國家利益為代價的失衡治理模式。以美國為例，在“國家利益優先”的價值目標指導下，先退出《跨太平洋伙伴關系協定》和《巴黎協定》，后終止《伊朗核問題全面協定》，甚至威脅要退出世貿組織。盡管大多數強國傾向于為自己建立更有利的國際規則和秩序，但在傳染病肆虐的今天，國家不可能以鄰為壑，以為在國境上封堵病毒來源便可高枕無憂。雖然ISR2005規定了國家間有通報疫情的義務，但在實踐中，疫情的爆發地往往是疫情檢測系統和醫療體系落后的非發達國家，發達國家更關心采取檢疫措施以保護自身安全并限制別國商品輸入，獨善其身。正是這種對國際合作的漠視與忽視，造成全球傳染病傳播難以得到快速控制，國際社會是一體的，傳染病防治失利的后果需要全人類共同承擔，因此國際法需要更多的“合作”而不僅僅是“共處”。

（二）全球的公共衛生產品供給責任分配不平等

經濟全球化是生產社會化和現代生產力發展的產物，各國在經濟全球化的浪潮中密切交往以實現優勢互補，發達國家為非發達國家帶來了實用技術、管理經驗和創新精神，帶來了經濟轉型的機遇。但需要注意的是，經濟全球化也帶來了許多弊端，其中最重要的是加速了發達國家和非發達國家間經濟發展的不平衡，資本主義強國借此在全球范圍內實行資源分配不公和國際貿易不平等，非發達國家通常處于不利地位，南北差距因此擴大。全球傳染病防治工作正是受此影響，疫情嚴重的非發達國家往往極度缺乏公共衛生產品，而醫療體系健全的發達國家在生死存亡關頭仍抱有獨善其身的思想。安全保障的利益不僅限于國家，也包含個人，是超越國家間關系穩定的問題。從“全球健康正義”角度出發，發達國家應當跳出以國家利益為中心的分析框架，在全球范圍內考慮利益分配及政策的公正性，承擔必要的責任，才能開啟全球公共衛生治理的新局面。

（三）國家核心能力不平等導致應對疫情的速度不一致

提出“國家核心能力”概念并將其作為一項國家義務是基于ISR2005的實施，其在附件一中從締約國內部和締約國指定的機場、港口和陸路口岸三個層面詳細闡述了國家核心能力建設和完善的要求，這利于促進各國普遍建立強有力的公共衛生體系，以便在疫情起源處發現、檢疫、報告和應對，避免國內事件在短期內造成國際化影響。該條例還規定WHO及相應國家，應提供技術咨詢和后勤支持，在適當的情況下設立現場援助國際專家組，或調動本國財政資源，幫助非發達國家加強和維護其在應對突發性事件中的醫療衛生“核心能力”。遺憾的是，立法中沒有將發達國家應當給予非發達國家援助的義務進行量化性解釋，也沒有具體說明各國應如何提高其核心國家能力。

四、全球傳染病防治立法的完善

經濟全球化帶來的“全球非正義”影響不斷波及到衛生治理領域，需要在立法中同等重視規范價值與實踐價值，重新強調“以人為本”的國際法基本觀點，重新分配全球公共衛生產品供給責任，細化與提高國家核心能力相關的國際法律規范，努力在傳染病防治立法中實現“全球健康正義”。

（一）將“人類衛生健康共同體”作為立法思想基礎

2013年3月，習近平主席首次在國際場合提出“命運共同體”理念，之后數次被載入聯合國決議文件并逐漸成為國際共識。[6]從利益層面看，傳染病防治工作關乎全球化背景下不同國家的共同性、整體性利益，各國之間存在著“榮損與共”的連帶效應;從價值層面看，人類命運共同體理念與“全球健康正義”相輔相成，均植根于和平、發展、自由等各國共同珍視和追求的價值。全球傳染病防治需要WHO在立法中樹立以人為本的思想，在“人類命運共同體”的基礎之上發展“人類衛生健康共同體”理念。

首先，要堅守本國固有核心利益。傳染病防治工作以國家利益為出發點，才能免于陷入不切實際的道德空談，對國際社會整體利益和全人類共同利益的討論才有實現基礎。其次，要合理顧及他國利益需求。對個體健康權的保障要融入到共同體的構建中，發達國家不能自視甚高，對爆發疫情的非發達國家不但不施以援手，反而苛責對方承擔國際責任，“單邊治理”政策早已被淘汰，國際社會需要更多的合作。再次，要妥善解決傳染病防治過程中產生的國際沖突。國際事務中存在利益分歧進而產生沖突是正常的，各國需要立足自身定位采取不同措施，發達國家不能一味索取建立更有利于自己的國際規則和國際秩序，更不能以通過退出各條約、組織的形式來威脅國際社會，非發達國家則不能妄自菲薄，在履行現有立法中的義務之余，應當積極與醫療體系完善的國家合作對抗疫情。國家間要盡量尋找各方利益的“最大公約數”，從人類根本利益出發，在全球衛生法律體系中強調合作意識。

（二）全球公共衛生產品責任分配堅持“共同但有區別責任”原則

“共同但有區別責任”（CBDR）原則的存在，使得國家在承擔由國際法律規范賦予的義務變得有跡可循，更加公平也更成比例，環境與發展結合的需要使這一訴求首次出現在國際關系層面。[7]

處理全球公共衛生產品責任分配問題，CBDR原則同樣能在立法中發揮重要作用。首先，明確“共同責任”是前提，“區別責任”是關鍵。在“全球健康正義”視野下，防治全球傳染病、保障人類健康權是所有國家應當共同擔負的責任，當談到提供全球衛生公共產品時，發達與非發達國家的作用是平等的，任何逃避、退出或不參與的行為都是規避“共同責任”的行為。“共同責任”解決了解決了責任的有無，“區別責任”則是決定責任的多少。其次，明確“共同責任”是目的，“區別責任“是手段。“共同責任”立足于共同的利益，是為了從“全球健康”出發來保障全人類健康權，只有當傳染病防治工作從區域發展成為全球性問題時，強調“共同責任”才是必要的。“區別責任”則要求考慮到發達國家在歷史上對環境的污染換取的經濟發展，消耗型的發展方式以及應對突發公共衛生事件的能力優勢的同時，也要考慮到非發達國家落后的醫療條件劣勢以及生產衛生公共產品能力的不足。只有將發達國家與發展中國家在承擔全球衛生公共產品供給責任的數量、方式、時限等方面體現出差別，才能公平合理地分配國際責任，凝聚國際力量。

（三）在立法中明確提升國家核心能力的具體方式

首先，應當明確要求各國增強防控傳染病風險溝通能力。在溝通過程中需要重視兩個方面：一是通報發布的及時性。時效和技術原因造成爆發國對風險依據和后果的認知可能并不確切，在信息還不充分的情況下，向WHO的通報除了疾病癥狀外，還應當客觀表述目前對依據和后果的了解知之甚少，提醒WHO引起重視，并在對風險知情后及時做出決策。二是發達國家在傳染病防控溝通中的參與度。各國秉持的衛生治理理念差距甚大，發達國家醫療體系完善，更強調關注邊境檢驗檢疫工作，非發達國家醫療體系相對落后，自身難以處理傳染病爆發后的連鎖反應，需要在通報風險前后增強發達國家的參與，通過信息、技術的共享來幫助非發達國家控制病源。

其次，應當明確要求各國增強防控傳染病的日常檢測能力。健康影響評價（HIA）就是WHO吸取環境影響評價方法的優點，并函攝到公共衛生領域中的新舉措，目前WHO雖在網站上設有HIA專欄但只有概括性描述，各國在WHO倡議下的實踐也不盡相同（見表1），主要是由國內衛生部門、非政府組織或政府間國際組織主導，對各類政策、規劃和項目進行落地前調研來評價是否存在潛在健康風險。[8]全球傳染病防控工作中應當看到HIA為人類帶來的便利與預防機制，及早將包含健康不利因素的行為扼殺在搖籃。

第三，應當明確要求各國增強防控傳染病的應急能力。一方面應當有針對性地建立突發衛生公共事件中的多部門協同應急機制，集衛生、環保、公安、市場監管等部門力量為一體，相互之間加強信息互換以及措施聯動，高效減小危機的擴散。另一方面還要注意到科學技術對應急機制的支撐作用，加大經費投入以支持公共衛生產業自主研發，生產出更多高質量的公共衛生產品，在提高國家核心能力，保障國民健康權的同時，也能為國際社會提供優質公共衛生產品，積極履行應當承擔的國際責任。

五、結語

傳染病防治并非區域問題，而是國際問題，必須依靠全球力量來共同治理。一方面，必須緊緊依托非發達國家，堅持走自我發展的道路，努力提高自身核心能力建設，改善全球經濟治理結構，提高非發達國家防控傳染病的綜合能力;另一方面，必須督促發達國家承擔起歷史責任，不附加條件地援助非發達國家的醫療衛生發展，承擔更多的全球衛生公共產品供給責任，促進全球衛生合作。新冠疫情暴發以來，中國積極與國際社會進行信息交流，承擔了應有的公共衛生產品供給責任，推動傳染病防治立法的完善和修訂，并在后疫情時代主動為非發達國家提供醫療援助，體現了大國的擔當和奉獻。國際社會中需要更多這樣的角色，全球傳染病防治立法工作才能夠順利開展，全人類的健康權也能早日獲得保障。

[參考文獻]

[1][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何包鋼，等，譯.北京：中國社會出版社，1999.

[2]SeeDavidP.Fidler，Theglobalizationofpublichealth：thefirst100yearsofinternationalhealthdiplomacy[J].BulletinoftheWorldHealthOrganization，2001（79）.

[3][美]勞倫斯·戈斯汀，麗貝卡·卡茨.《國際衛生條例》：全球衛生安全的治理框架[J].孫嬋，譯.地方立法研究，2020（3）.

[4]SeeDavidP.Fidler，InternationalLawandInfectiousdisease[M].OxfordUniversityPress，1999.

[5]劉曉紅.國際公共衛生安全全球治理的國際法之維[J].法學，2020（4）.

[6]習近平.順應時代前進潮流促進世界和平發展——在莫斯科國際關系學院的演講[N].人民日報，2013-03-24（02）.

[7]徐清軍，高波.WTO改革的發展議題之爭及解決之道——“共同但有區別的責任”視角[J].世界經濟與政治，2019（12）.

[8]SeeHealthimpactassessment，https：//www.who.int/heli/impacts/hiabrief/en/（Lastvisited20Feb.2022）

[責任編輯孫蘭瑛]