國家監察體制改革下的監檢銜接

摘要：國家進行監察體制改革建立國家監察委員會，國家監察委員會在一定程度上治理國家腐敗問題，監督國家工作人員依法履行職責。但是監察委員會的設立，造成了與檢察機關權力的重疊。在行使監督權過程中，不可避免地會造成監察權與檢察權的碰撞。有些內容，在《刑事訴訟法》與《監察法》的規定中是不一樣的;還有的《刑事訴訟法》中規定了而《監察法》未有明確規定，這就涉及到兩個機關權力的銜接問題，主要包括：監督對象的銜接;留置與人身強制措施的銜接;證據審查中的銜接;以及對立案時間節點的確定。目前，監檢銜接還不夠成熟，在證據、律師介入、檢查機關提前介入等方面仍需進一步研究。

關鍵詞：監察權、檢察權、法律監督、權力銜接

中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）10-0096-05

引言

監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革。監察委員會的設立，讓監察權成為與立法權、行政權、司法權相并列的一個公權力。監察機關開始成為專門的反腐敗機構，監督國家公職人員履職。在國家監察體制改革前，檢察院具有很大的監督權，監督公務人員和普通公民。但是改革后，監察委作為國家監察的專門機關。尤其是檢察機關的反貪污、反瀆職預防職務犯罪部門轉至監察機關。兩個機關在運行中必然會遇到職權的交叉、權力的監督與制約。實踐中，有些具體的問題在兩個機關交接時可能還存在空白或者法條有規定但是過于抽象、模糊，仍需要不斷探索。本文主要就監察權與檢察權中的監督對象的銜接、留置與人身強制措施的銜接、證據審查中的銜接、立案時間進行敘述并談一談檢察機關和監察機關在銜接中遇到的問題。

一、監察權與監察委員會的屬性

監察體制改革后，國家的政治格局由此發生改變，以往的“一府兩院”①的格局變為“一府一委兩院”②。監察機關開始成為專門的反腐敗機構，監督國家公職人員履職。實現了國家監察人員全覆蓋，開啟新時代國家的反腐敗斗爭的新局面[1]。

（一）監察委員會的法律屬性

《監察法》的規定以及目前的主流觀點，國家監察委員會是專責“反腐敗機構”，也是國家的政治機關，工作中與紀委合署辦公。在一定程度上既監督國家公職人員的違法犯罪情況， 同時又對其違紀情況進行審查[2]。但是針對主流觀點的將監察機關定性為“政治機關”，在理論界仍有爭議。監察委員會是人大領導下的專門國家機關，顯示了它的“政治性”。根據我國《憲法》的規定，國家機關主要分為三類：立法機關、司法機關、行政機關，并未有政治機關這一類別，所以將監察委員會定性為政治機關缺少憲法依據。那么將專責監督反腐敗的監察委員會定性為“政治機關”是否不當呢？還是應該將其定性為“國家檢察機關”或者是其他？

《監察法》第二章、第三章明確規定了監察委員會的監察職責、監察范圍，對所有的公職人員履行公務的情況進行監督;對涉嫌職務違法犯罪人員進行調查;對已認定的職務違法犯罪人員進行政務處置和移送檢察機關其審查起訴。所以將其定性為“國家監督機關”更為準確，也更加符合其職權設置，在《監察法》中也可以找到法律依據。

（二）監察權的法律屬性

自監察機關成立以來，監察權的法律定性一直存在爭議，是學者不斷研究的內容。有的學者認為監察權有政治性、監督性、準司法性;有的學者認為監察權只有政治性、監督性[3]。那究竟監察權是否有準司法性呢？

一方面，監察委員會的監督權是人民授予的。它由全國人民代表大會產生、對其負責、由其監督。監察委員會監督權的行使可以看作是人民的行為、民意的體現。另一方面，監察委員會和紀委合署辦公，實現了監督的全面覆蓋[4]。監察委員會只負責調查職務犯罪，但是無權對案件提起公訴，無權對案件作出最終處理。其對案件的處理是程序性的，只限于對涉嫌職務犯罪的公職人員進行偵查，將案件材料移交給檢察院。這一規定，進一步明確了監察委不是國家司法機關，其行使的權力只是監督權。

二、檢察機關與檢察權的法律性質

國家監察體制改革后，檢察院的法律監督權保留，但是大部分的監督權已經轉至監察機關。開啟了國家監察機關推進國家反腐敗這一制度模式。檢查機關的權力主要是法律監督、部分類型職務犯罪案件的偵查權和提起公訴。

（一）檢察機關的法律性質

檢察機關自改革后，它的法律屬性和定位并未改變，《憲法》中仍稱檢察機關為“法律監督機關”，仍然享有監督權。但是從新修訂的《憲法》看，我國的權利配置格局已經轉化為“一府一委兩院”。在權力設置上增加了國家監察委員會，改革前檢察機關的大部分的權力也歸屬于監察機關。

（二）檢察權的法律屬性

在國家監察體制改革前，檢察機關作為法律監督機關，主要是在刑事領域行使監督權，通過對國家公務人員的職務犯罪進行立案偵查，并對其掌握的犯罪事實提起公訴。其監督權性質為是“刑事法律監督權。”[2]但是在國家監察體制改革后，檢察機關的大部分的職務犯罪調查權轉至監察機關后，其只保留了一少部分的職務犯罪偵查權，原先的“刑事法律監督權”已不存在。現在的檢察機關的監督權可以說是一種訴訟監督權，監督訴訟中有無濫用職權情況，進而來行使監督權，達到制止違法犯罪、維護司法權威的效果。檢察院除了訴訟監督外，也可以提起行政公益訴訟。在提起行政公益訴訟前，也就是是在訴前程序環節，可以對行政機關工作人員不依法履行職務情況，提出檢察建議。以此達到了維護社會公共利益的效果。即檢察機關的檢察權可以分為三種：部分類型職務犯罪案件的偵查權、訴訟監督權、提起公訴的權力[5]。

三、監檢銜接

檢察機關與監察機關之間并不是相互獨立的，兩者之間存在交叉。在權力的運行中不可避免地需要監察機關和檢察機關相互配合、相互制約。

（一）監察權與檢察權：監督對象的銜接

通過《憲法》和《監察法》中的規定的內容可以看出，檢察機關和監察機關權力的行使并非不受制約。絕對的權力產生絕對的腐敗，兩個機關權力的行使相互監督、相互制約。監察機關的監督對象中包括檢察機關，主要是對其是否有違法、犯罪或者違紀現象進行監督。而檢察機關作為法律監督機關，有權對監察機關行使職權情況進行監督。例如，當監察機關將案件的調查、偵查情況移送到檢察機關后，檢察機關有權決定是否提起公訴以及對符合起訴條件達到起訴標準的提起公訴，并對案件的處理情況進行法律監督。在檢察機關不予提起公訴時，監察委員對不予提起公訴的決定有異議的，可以向上一級檢察院提起復議。這一法律規定和程序設置實現了監察機關和檢察機關的相互制約、相互監督。

同時，監察機關將案件移送檢察機關起訴也是監察程序和司法程序的一個重要的分水嶺，是一種職務上的對接。

（二）留置與人身強制措施的銜接[6]

監察體制改革后，《監察法》規定了監察委員會擁有留置的權力。留置，是指監察機關對于涉嫌職務違法或職務犯罪的國家機關公職人員，采取的暫時剝奪他們人身自由的一種強制措施。也就是說，當監察機關將職務違法犯罪的情況調查完畢、證據收集完整，將案件移送檢察機關審查起訴時，被調查人的移交同時會引起留置和人身強制措施銜接的問題。被調查人移送到檢察機關后，檢察機關要采取強制措施限制被調查人的人身自由。存在調查場所和強制措施手段的銜接。但是我國的刑事訴訟中的強制措施并沒有規定留置，此時檢察機關應采取何種強制措施？是采取和監察機關的留置相類似的逮捕還是拘傳、監視居住、取保候審、拘留？這是留置與強制措施銜接中爭議比較大的兩種觀點。可是如果監察機關直接適用逮捕，如果不符合逮捕的條件，就面臨著違法情況。

檢察機關可以根據案件的具體情況，先采取拘留。之后，結合檢察機關案件的審查來決定采取何種強制措施[7]。對于被檢察機關退回補充偵查案件的嫌疑人，實踐中無需再次移送監察機關，而是依舊適用檢察機關采取的強制措施的種類。當監察機關需要再次訊問犯罪嫌疑人時，可以到檢察機關采取的限制人身自由的場所進行訊問。這種做法既能避免了嫌疑人來回移送的繁瑣又體現了對犯罪嫌疑人人權的保障。

（三）證據審查中的銜接

監察機關將案件移送監撿察機關起訴時，要將其收集的證據一同移送檢察機關。這時就涉及了證據銜接的問題。但是兩個機關對證據收集的種類、證據證明能力以及對證據收集的過程，這些內容的規定都是不一致的。

1.證據分類和證據證明能力標準

對于監察機關收集的證據種類和證明效力標準，與檢察機關是否相一致。通過比照《監察法》和《刑事訴訟法》，除了被害人陳述外，種類是一致的。監察機關與檢察機關在調查階段和審查證據方面，證據種類問題不存在不同標準。至于證明效力問題，《監察法》第三十三條規定了監察委對證據的效力和標準應當與刑事審判相一致。所以說，無論是監察機關在調查環節收集的證據還是以后檢察機關后補充偵查的證據抑或檢察機關自行補充偵查獲取的證據，證據的證明力和證明規則是一致的。

2.監察機關在紀律檢查階段搜取的證據在法庭上是否應被采納[8]

監察機關既對國家公職人員違法犯罪情況進行監督，也對公職人員的違紀進行監督。是否兩階段收集的證據都可進入到訴訟程序被法庭采納，理論界觀點不一。有的觀點認為，對監察機關在紀律檢查階段搜集的證據既不完全采納也不完全不采納，如果涉嫌犯罪嫌疑人自首的證據應當作為定案證據移送法庭質證，對于其它證據則不予采納。證據是否可以作為刑事案件的證據移送法院，要看證據種類和證明效力是否符合《刑事訴訟法》和《監察法》規定的標準，而不能主觀的將證據排除在外。

3.非法證據排除的銜接

我國《監察法》雖然規定了監察機關對非法證據有排除的義務以及明確規定了監察機關在搜集證據過程中獲得禁止事項，但是對于需要排除的非法證據的種類、情形、和條件卻沒有規定。而我國《刑事訴訟法》中針對此類問題已經做出了規定。對于兩個機關在非法證據銜接中，檢察機關可以通過訊問被調查人、調取錄音錄像資料以及由檢察機關對所搜集的證據的合法性進行書面說明等方式，進而依法排除非法證據，保護被調查人的合法權利。其中檢察機關對錄音錄像的調取并不是和其他證據一同移送檢察機關而是“留存備查”，可能是考慮到這主要是監察機關所經手的案件以及以后能更便利監察機關有據可查。

（四）立案時間

對于刑事立案程序的時間節點，觀點不一。從目前的情況來看，監察委員會行使調查權的開始，并不是以刑事立案為前提。一種觀點認為，對于監察機關向檢察機關移送的案件，由檢察機關決定是否立案。因為監察機關調查程序的開始是屬于“監查程序”而非“刑事訴訟程序”，“調查”二字也非刑事訴訟法上的概念，所以監察機關在監察權行使中所采取的任何措施都不應成為刑事立案的節點。另一種觀點認為，應該由監察委員會調查的開始作為開始立案的標志，但仍要看立案標準和條件。對于一般違法違紀的可以先不直接立案，而對于已經初步掌握犯罪事實的，要直接立案[9]。上述兩種觀點，第二種觀點更為合理。盡早立案，一方面，既利于保障被調查人員的權力，同時也利于減少損害的擴大;另一方面，規范了監察機關的行使職權而且避免了強制措施濫用。

四、監檢銜接中的不足

監檢銜接還不夠成熟，無論是證據、人權保障、檢察機關介入標準等方面都需要深入研究。

（一）銜接中的證據問題[10]

1.提前介入階段

一是檢察機關在監察機關移送案件前可以提前介入，但是它的介入是“被動的”，只有在監察機關商請之后，檢察機關才能提前介入。二是檢察機關提前介入的時間是15日，但在實踐中的做法往往和法律規定不一致，存在監察機關在移送案件的前幾日才商請檢察機關提前介入的情況，這就可能造成檢察機關閱讀證據材料時間倉促，進而忽視證據的瑕疵。三是當檢察機關提前介入時，必然要對證據進行審查，容易造成檢查機關認為證據收集的不夠充分而監察機關則認為其足夠證明其犯罪事實，這會一定程度上影響監察機關的工作。

2.補充調查階段

當檢察機關認為監察機關提供的證據不充分，會讓監察機關補充調查。但是實踐中存在部分監察機關認為其所提供的證據確實充分，不符合退回補充調查的情形[11]。兩者在此存在認識分歧，應如何處理？目前法律并無明確規定。還有當監察機關在補充調查階段需要訊問嫌疑人時，檢察機關應怎么做？是由檢察機關開具說明還是有檢察人員專門陪同到羈押場所辦理手續，法律亦未有明確規定，仍需探索和規范。

3.自行補充偵查階段

一是檢察機關補充偵查證據要征得監察機關的同意，檢察機關是被動的。二是對于何種情況是屬于檢察機關自行補充偵查的，這一內容缺乏明確的法律規定。《人民檢察院刑事訴訟規則》僅列舉了兩種檢察機關自行補充偵查的情形，而對于其他情形也并無法律規定，實踐中分歧較大，容易造成檢察機關擴大補充偵查的范圍。三是在實踐中，檢察機關偵查案件的手段和技術不夠嫻熟，需要與監察機關密切的配合，但是實踐中監檢配合并不充分。

（二）律師介入問題

在以往由檢察機關進行偵查的案件，是允許律師提前介入的。但是在監察體制改革后，在監察程序中，被調查人都喪失了由律師提供救濟的權力[12]。沒有律師的專業幫助，可能會造成被調查人處于孤立無援的處境中，不利于被調查人員權力的保障。而且在沒有律師參與的情況下，監察機關在行使職權過程中權力的規范性以及精確性可能會降低，被調查人所擁有的權利難以得到有效保障，一旦受到侵犯也難以得到及時救濟。這也是十分讓人疑惑的地方，為什么刑事訴訟程序存在的律師介入，在監察程序卻沒有規定。

（三）檢察機關提前介入問題

雖然《檢察院刑事訴訟規則》和《銜接辦法》規定了商請進入和介入范圍為“重大、疑難、復雜”案件[13]，但是此規定過于模糊、抽象，在適用中可能會出現一定的出入。對何為“重大、疑難、復雜”的范圍會產生主觀概括，或者過于狹窄或者過于寬泛。有學者指出，檢察機關與監察機關之間的關系本就是互相監督、互相制約的關系。在司法實踐中檢察機關的提前介入案件數會增多。而且不利于維護檢察機關的獨立性。在法條和實踐中，我們應當明確標準和限度，讓檢察機關在限度內活動。不要讓檢察機關過度介入影響辦案。

結語

監察體制進行改革，對于職務犯罪案件的處理必然會出現檢察機關與監察機關的銜接以及《刑事訴訟法》與《監察法》的銜接。對于案件的處理，兩個權力的交叉，這兩部法律已經規定了大部分的內容，但是對于實踐中面臨的諸如檢察權介入的具體限度、證據等方面的問題，都是需要法律的明確規定。

注釋：

①“一府兩院”：“一府”是指人民政府，“兩院”是指人民法院、人民檢察院。

②“一府一委兩院”：一府兩院基礎上加“一委”，即監察委員會。

參考文獻：

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[10]南京市人民檢察院課題組，潘科明.監檢銜接中的證據問題探析[J].中國檢察官，2020（21）.

[11]唐保銀，田春雷.監察機關職務犯罪調查與檢察機關訴訟銜接機制研究[J].經濟與社會發展，2020（1）.

[12]李海峰，楊玉華.監察調查與刑事訴訟協調與銜接的再考量[J].西南民族大學學報（人文社科版），2019（4）.

[13]虞潯.職務犯罪案件中監檢銜接的主要障礙及其疏解[J].政治與法律，2021（2）.作者簡介：祖佳奇（1996—），女，漢族，黑龍江大慶人，單位為黑龍江大學，研究方向為憲法與行政法學。

（責任編輯：楊超）