持續優化南昌營商環境的思考與建議

鄧強 洪平平

[提 要]良好營商環境的構建本質是要正確處理好政府與市場的關系，實現“有為的政府”與“有效的市場”結合。近幾年，南昌不斷深入推進“放管服”改革，總體營商環境不斷改善并取得一定成效，但與發達地區相比仍有差距，存在著政府轉變與公眾心理預期不匹配、市場環境與現代化經濟發展不匹配、個體突進與營商環境整體化推進不匹配等問題，對此，應加快政府的自我轉變、打造現代化市場體系、加強科學規劃與統籌推進等舉措來持續優化營商環境，推動南昌經濟社會高質量發展。

[關鍵詞]營商環境;南昌;政府與市場;高質量發展

[作者簡介]鄧 強，中共南昌市委黨校講師，研究方向為產業經濟、區域經濟發展等;洪平平，中共南昌市委黨校講師，研究方向為社會治理、鄉村振興等。（江西南昌 330000）

一、構建良好營商環境的本質

營商環境是市場主體如企業在經濟活動中涉及到的體制機制因素和條件，包含法律政策環境、政務環境、市場環境和人文環境等要素，是一項復雜性的生態系統工程。它的構建關系到政府、企業、社會組織和民眾等多個主體，既需要市場規律決定性作用的發揮，更需要重視政府作用的發揮。因此，良好的營商環境的構建要正確處理好政府與市場、政府領導干部與企業家、改革與發展的三者關系。

（一）從資源配置的角度來看

良好的營商環境構建的本質是處理好政府與市場的關系，兩者實現資源配置的最優均衡。市場作為“無形的手”，通過價值規律、供求規律和價格規律來進行資源的配置，實現要素的最優化;政府作為“有形的手”，通過政策、行政手段維護和幫助市場正常運行，減少市場自身的波動。黨的十八屆三中全會提出“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[1]，清晰地明確了政府與市場的界限。構建良好的營商環境是為了讓市場與政府共同發揮作用，形成互相補充、互相促進的關系。如市場通過競爭機制實現優勝劣汰、自發形成市場體系與分工合作，產生不同的市場主體。土地、電力、水、氣等公共資源，以及法律援助、政策扶持、產業信息和產權保護等政策資源，是市場主體生存與發展的外在條件。兩者在推動經濟的發展中既發揮各自的作用，又息息相關。若能形成良性、健康的互動機制，將有力推動營商環境生態體系的構建。

（二）從主體關系的角度來看

良好的營商環境構建的關鍵在于正確處理好政商關系。在營商環境的體系中，主體是政府與市場，角色代表是政府領導干部與企業家。習近平總書記首提“要構建親清政商關系”，黨的十九屆四中全會明確提出完善構建親清政商關系的政策體系[2]。這進一步為政商關系確定了邊界，劃清了政商關系的紅線與底線，對于打造良好的營商環境、構建公平公正的市場環境指明了方向。良好的、正常的政商關系，能促進市場的優化，推動政府法制化的運作，促進經濟社會健康、有序發展。反之，惡性的、不正常的政商關系，易形成“權力尋租”、滋生腐敗，產生權權交易、權色交易、權錢交易等不良現象，會干擾市場正常運轉，破壞市場內在機制，對經濟社會產生消極影響。

（三）從動力與目標的角度來看

良好的營商環境構建的核心在于正確處理好改革與發展的關系。改革是政府的自我改革，發展是社會生產力的發展。政府的自我改革是打造一流營商環境的動力所在，一流營商環境的打造是為了推動社會生產力的發展。因此，能否通過政府的自我改革，破解社會生產力發展的制約因素，是構建良好的營商環境的重點所在。黨的十九屆五中全會提出了一系列激發市場微觀主體活力的戰略性舉措，對科學把握市場與政府關系、深化營商環境改革以及促進政府職能轉型提出了具體要求。當前，不論是發達地區還是欠發達地區，均把營商環境作為“頭號改革工程”來推動生產力的飛躍，實現地方經濟社會高質量發展。唯有“綠水青山”的生態化的營商環境，才能鍛造出一座座能夠持續發展的“金山銀山”。

二、南昌營商環境的總體現狀及改革成效

（一）營商環境總體現狀

近年來，南昌圍繞打造的“四最”營商環境政策最優、成本最低、服務最好、辦事最快，聚集“放管服”改革，推動了營商環境的優化和政務服務水平的提升，表現在營商環境總體指標位居全國、全省前列。

從全國排名來看，根據國家發展和改革委員會發布的《中國營商環境報告2021》，南昌總體得分為74.26分，相較于2019年58.29分有了大幅提升，總體評價由“較好”晉升為“優良”檔，其中“優秀”指標子體系7個，“優良”指標子體系10個，“良好”指標子體系1個，詳見表1;從全省排名來看，2021年11月公布的全省2020年度營商環境評價結果顯示，南昌營商環境綜合評價排名由2019年的第6位上升至2020年的第1位，其中全省營商環境評價指標體系涵蓋了企業全生命周期、投資吸引力、監管服務三個領域，采取“第三方評”“企業評”“部門評”的方式[3]，具有較強的公正性、權威性與可靠性;從政務服務排名來看，根據國務院發布的《省級政府和重點城市一體化政務服務能力（政務服務“好差評”）調查評估報告（2021）》，南昌由第8位上升至全國第7位，且連續三年穩居第一梯隊。數據顯示，在重點城市調查評估總體指數中，南昌市的“在線辦理成熟度、服務方式完備度、辦事指南準確度”等指標尤為突出[4]。

（二）取得的成效

1.以減政放權構建企業全服務鏈

南昌不斷優化營商環境，構建企業全生命周期服務鏈，從市場主體的準入到最后的退出，全流程不斷簡化。如在開辦企業方面，推行全程無紙化、電子化登記，通過登錄一個平臺、填報一次信息，實現全國政務服務平臺和公安部數據庫聯網，即可開展電子簽名和下載電子營業執照，全流程時限壓縮至3小時辦結，并為新開辦企業免去公章、財務專用章、法定代表人章等刻制費用，免費提供稅務Ukey，全市一年為企業節省開辦成本1200余萬元。2021年南昌新登記市場主體11萬余戶，同比增長 11.77%[5];在企業辦理建筑許可方面，重點簡化工程項目施工審批程序，采取“內外并聯”“模塊合一”“集中會審”的新模式，形成“六多合一”集成審批（多審合一、多規合一、多介合一、多測合一、多評合一、多證多系統合一）和“三大超簡”（大容缺、大承諾、大模擬）的新方法，破解工程項目審批的繁、慢、雜等難題。2021年南昌工程建設項目全流程審批時限壓縮至120個工作日（含中介服務時間）以內，實際平均審批時間壓縮至74個工作日[6]，大大加快了項目建設的速度與進度;在企業獲得電力、用水和用氣方面，可通過手機APP、微信小程序和官方網站等線上辦理，企業用電、水、氣實現“一網通辦”，成本和程序都大大簡化， 企業平均辦電時間由9.22個工作日縮減為5個工作日[7];在企業登記財產方面，采取“互聯網+”實現線上辦理不動產轉移登記、抵押登記、查封登記與變更登記等業務，啟用不動產電子證照，推進轉移登記與水電氣過戶“一窗聯辦”，方便企業對不動產的登記和處置;在企業納稅事項方面，簡化企業開辦涉稅事項，開設即同步辦理納稅，實現多稅（費）種“一張報表、一次申報、一次繳款、一張憑證”，納稅次數從6.5次降至6次，總稅（費）負率從44.18%降至27.52%[8]，拓展發票網上申領，落實好減稅降費工作;在跨境貿易方面，優化通關流程和作業方式，推動企業“兩步申報”“提前申報”，實現貨到即提，精簡單證及證明材料，推行無票免稅政策，實現跨境貿易無紙化交接，節省企業成本支出;在辦理破產方面，圍繞執行難、破產難的問題，重點暢通執行轉破產工作機制，不斷優化營商環境。

2.以“放”和“管”提升市場環境

為了營造公平公正的市場環境，南昌多措并舉，維護了市場公平競爭的良性發展。一是約束政府亂監管、亂抽查行為，全面實施“一單兩庫一細則”，向社會面公布抽查事項清單，推進“雙隨機、一公開”監管，推行跨部門聯合檢查，做到一查多事，避免多頭執法、重復執法，減少對企業正常經營的干擾;二是推動政府包容審慎監管，2021年7月出臺了《南昌市市場監督管理局優化營商環境實行柔性執法實施辦法》，提出對于新經濟、新業態、新模式及一般投資行為，推進包容審慎柔性執法，給予市場主體更加寬容的生存與發展空間，提供更加寬容的制度環境;三是部分行業推行告知承諾制試點，2021年8月發布了《南昌市食品經營直營連鎖企業經營許可試行告知承諾制實施方案》，64項證明事項、13項涉企事項實施告知承諾制，信用良好企業得到更大程度的保護，避免市場發生“劣幣驅逐良幣”的惡性行為;四是加快構建信用信息監管機制，建立以信用為基礎的新型監管機制，完善事后環節信用監管，對黑名單市場主體依法依規予以限制，將嚴重失信人列入聯合懲戒對象，營造誠信的市場環境。

3.以“互聯網+政務”優化政務環境

南昌積極發展“互聯網+政務”，圍繞數字化政府的建設實現政務環境的優化。一是搭建四級一體（市、縣、鄉、村）共同政務服務平臺，上線“全程網辦”和“免證辦”，其中全程網辦事項90多個，免證辦538個;二是搭建“六端協同”（南昌市政務服務網、贛服通APP、南昌城市大腦APP、微信小程序、微信公眾號和自助服務機），擴大政務服務的端口數，對接證照庫證照并可簽發電子證照，實現“掌上辦”“網上辦”“免證辦”“秒批辦”;三是推進跨省通辦，南昌已與佛山、寧波、合肥、長沙、鄭州、武漢、貴陽、株洲、湘潭等城市簽訂“跨省通辦”合作協議，可享受異地同步實現“全程網辦”“異地代收代辦”“多地聯辦”等，進一步方便企業、群眾異地辦理相關事項;四是縣區積極跟進，如新建區考慮到疫情沖擊，實施惠企政策“免申即享”，企業無需申請、提交材料，符合要求的企業自動享受惠企政策，從25個工作日辦結到實現最快當天到賬，如南昌縣在政務服務大廳成立“幫辦代辦服務中心”，由原來企業自己跑事項、流程變成政府全程幫辦代辦，其中“一次不跑”“只跑一次”辦件量超過85%。

三、南昌持續優化營商環境存在的不足

（一）政府服務與公眾心理預期不匹配

雖然近幾年南昌加快轉變作風，不斷推進政府服務水平的提升，但離公眾的心理預期仍有較大差距，存在服務者思想意識不夠、政務數字化力度不強和公共服務供給不足等問題。

1.服務者思想意識不夠

由于江西省以丘陵地形為主，長期以來農耕文化占據主流地位，重農抑商導致商業文化發展偏弱。南昌總體上工作作風有了積極改進，但有些部門、有些同志的服務意識不夠，反映在對企業和群眾的問題沒有及時想辦法解決，反而增加辦事環節、流程，出現可辦不辦、不請不辦的部分現象，讓企業和群眾干著急，讓企業和群眾產生“不找人辦不成事”的錯覺，形成“辦事求人更好辦”的潛意識，從依照制度、法律辦事到求人辦事，這嚴重影響了營商環境的優化。

2.政務數字化力度不強

隨著數字化時代的到來，政務服務“不見面”審批、“全流程網辦”、“零跑動”的需求在大幅增加。但與發達地區相比，南昌數字化的政務服務數字化力度不強，表現在可網辦事項不夠多、不夠快。目前，南昌審批事項網上可辦率僅61%，政務服務事項全流程網辦率僅35.9%，但是發達地市如深圳的政務服務事項“最多跑一次”率達99.94%，99.29%行政許可事項實現零跑動辦理，91.74%政務服務事項實現“不見面審批”，89.44%政務服務事項實現“全流程網辦”[9]。

3.公共服務供給能力不足

南昌有著良好的生態環境、方便的生活環境，但高質量的公共服務供給與人民美好生活的需要仍有較大差距。隨著城市規模的持續擴大，出現教育、醫療、基礎設施及相關配套供給能力不足，表現在開發園區、新設城區有人無設施。如當前園區相關配套設施，包括公交線路、人均停車位、超市商場、幼兒園、菜市場和星級酒店等生活設施與商業設施配套不足，嚴重影響企業與居民的基本需求，也導致人才流失率高與落戶意愿率低。

（二）市場環境與現代化經濟發展不匹配

目前，南昌已初步形成“4+4+X”發展的現代化產業體系，但市場環境與現代化經濟發展的要求不匹配，存在產業“引育”方式偏傳統化、市場主體經營成本偏高和消費者市場保護性偏弱等問題。

1.產業“引育”方式偏傳統化

當下的招商引資模式偏重于政策拉動式招商，市場化手段不足。如在引進重大項目時采取的“老辦法”多，會用的“新辦法”不多，習慣于用資源如土地、政策和補貼等招商，缺乏對相關產業整體發展趨勢與前景的把握，缺乏專業化、市場化的判斷與分析，沒有從市場經濟的規律出發來招商引資，導致好的項目進不來、落地的項目發展起不來。

2.市場主體的經營成本偏高

相較于其他地市，南昌市場主體的經營成本略高，導致競爭力不強。如運輸成本，受限于自然條件和物流體系，南昌每單位國內生產總值的運輸成本要比周邊省會城市高;非居民生活用水價格，南昌每噸要3.05元，高出省內新余市每噸1元多;配套設施費中的社會投資工業與小型倉儲項目，南昌收費為41元每平方米，高出省內上饒市14元，還要附加征收附加城鎮垃圾處理費、占道費和余土處置費（道路挖掘修復費）等其他費用。

3.消費者市場的保護性偏弱

根據《江西省12315消費維權數據分析報告（2021年度）》，從全省登記消費者訴求來看，南昌訴求量全省位居第一，占全省總量的28.61%，如存在侵害消費者權益行為，還存在產品質量違法行為、不正當競爭行為、價格行為等亂象;同時，消費者投訴時效較長，問題解決難，導致市場環境不能及時得到“凈化”。

（三）“單兵突進”與營商環境整體化推進不匹配

營商環境的構建關系到多個部門、多個層級，“牽一發而動全身”。南昌雖然在事項辦理的流程與環節方面有了較大的簡化，但整體化的推進不足，存在著“信息孤島”、政策“空兌”和溝通不暢等問題。

1.“信息孤島”問題

由于不同部門平臺不同、機制不同、層級不同，使得信息共享度不夠。在部分行政審批環節上存在多次審批、反復審批等，導致企業與群眾待審批事項時間拉長;在跨區域辦理事項上“聯網”度不足，跨區域辦理難度增加，導致企業和群眾來回“折返跑”;在交叉辦理業務上存在著“放管服”落實不到位，個別窗口審批權限授權不充分，僅有受理權沒有審批權，無法實現“并聯”辦理、馬上辦理等。

2.政策落地效用不佳

在具體的政策制定、落實與兌現中存在諸多問題，出現政策制定不合實際情況，導致政策落實效果不佳與政策的“空兌”。如南昌出臺了一系列人才扶持政策，但在涉及資金及住房補貼的相關條款存在兌現慢、耗時長的問題;高精尖人才評審后，后續工作落空，政府層面不能提供相關電子或紙質證書，僅公布于網站上，獲評的人才只能網上截取頁面圖，導致人才優惠政策無法及時享受。

3.溝通機制扁平化不暢通

良好的營商環境不僅僅是政府唱“獨角戲”，更需要市場主體、社會組織齊“發聲”。目前，更多的是政府自上而下的“提問式”交流、“視察式”溝通、“無回應”反饋，缺乏市場主體與社會組織的主動“發聲”。原因在于正常的多種發聲渠道、機制缺乏，政府有效關注、回應力度不夠，兩者互動不足導致營商環境溝通語境出現問題，導致政策效果不佳，政務服務不能及時改進。

四、南昌進一步優化營商環境，推動高質量發展的建議

“營商環境建設只有更好，沒有最好”，說明營商環境的優化是永遠無止境的。面對當前激烈的區域競爭，必須要加快推動營商環境的優化，才能贏得區域發展優勢、加快新舊動能轉換和實現高質量發展。南昌積極響應省委省政府的號召，提出要深入推進優化營商環境“一號改革工程”，打造成營商環境省內第一、區域性標桿城市。對此，南昌應以企業問題為導向，以群眾需求為指向，以產業發展為動向，以其他地區經驗為借鑒，積極提升政務服務水平與質量、加快建設現代化市場體系、實施科學規劃與統籌推進相結合，進一步優化營商環境。

（一）提升政務服務的水平與質量

提升政務服務的水平與質量關鍵在于政府職能的轉變，實現管理型政府向服務型、數字型、治理型政府的轉變。政府自我職能的轉變，要從思想上自我轉變、流程環節上“再造”、公共物品供給能力上大提升。

1.加快思想轉變，牢固樹立服務型政府的理念

服務型政府的建設要求我們樹立以人民為中心的思想，不斷強化服務意識與理念，實現管理者向“店小二”身份的轉變，加快形成務實有效的工作作風，為企業和群眾提供“保姆式”的服務;還要求我們及時更新觀念，改變企業和群眾上門是來“增加麻煩”的想法，從“懼商”“怕商”“恐商”“躲商”向“親商”“愛商”“護商”“重商”轉變，從企業和群眾“找上門”到職能部門人員上門服務轉變，打造親清政商關系，營造濃厚營商環境氛圍。

2.推動智慧政務深度化發展，建設數字型政府

一是充分利用現有的“贛服通”、政務服務平臺等端口，增加線下自助服務機，優化政府辦理流程與環節，加快政務服務和審批事項“上線”“上機”，滿足不同群體的政務需求。二是增加數字化應用場景，清晰辦事應用指引，加快政務服務與民生服務相結合，通過智能終端實現“指尖服務”。三是加快推進全市各層級數字化建設，讓數字服務深入到基層，減小“區域差異”“數字鴻溝”，打造數字型政府、智慧城市。

3.提升社會公共品的供給能力，推進“產城融合”

社會公共品是政務服務實體化的體現，也是企業與群眾關注的焦點問題，更是營商環境的硬件所在。隨著城市發展規模與產業園區的擴大，要不斷提升與完善社會公共品的供給能力，進一步滿足人民群眾美好生活的需要。園區相關設施的配套供給是當務之急，應適當增加社會停車位、開設園區通市區的公交線路、加快學校與醫療民生工程的建設等，及時滿足企業與民眾的基本生活需求，推動園區實現“產城融合”，提升城市對企業與人口的吸引力。

（二）加快現代化市場體系的建設

現代化經濟發展必然要求現代化的市場體系的構建，包括市場主體的公平競爭、準入與退出、消費者合法權益的保護等，同時，需要政府善用市場化的運作、法制化的規范來建設現代化市場體系。

1.轉變傳統方式，提升市場化水平

在招商引資、培育產業集群方面，推動政府從行政手段向市場方法轉變。一方面，培養市場化的思維方式，學會用好市場化運作的法寶，創新招商引資的方式，用好“產業鏈”招商、社會化招商、第三方招商等，進一步增強對產業趨勢的把握、對產業前景與風險的分析，完善產業鏈條，形成產業集群;另一方面，培育專業化的營商環境團隊，提升市場化、專業化的運作能力，如提升資金信息的敏感度、保持行業的長期跟蹤度、持續引入項目落地的后續度等，以“有形的手”推動市場化的發展，吸引項目落戶與產業集群發展。

2.提質增效，降低市場主體經營成本

面對疫情沖擊與“輸入性”通脹，政府在營商環境的優化過程中，要充分考慮到企業經營之難、成本之高，想辦法為企業降低經營成本，提升企業的市場競爭力。充分發揮南昌的區位優勢，加快現代化物流體系的構建，完善多層次、立體化的物流通道，幫助企業減少物流成本的支出，進一步深化“放管服”改革，參照發達地區先進經驗，優化相關稅費，幫企業減少相關支出。

3.用好“看得見的手”，營造公平、有序的市場環境

市場環境需要政府用“看得見的手”去維護，否則會出現“劣幣驅除良幣”現象。一是加強對市場主體合法經營的保護，保障合法權益不受侵害，嚴厲打擊惡性競爭如價格競爭、侵權競爭等，提升知識產權的保護力度;二是建立透明公正的政府招標環境，給予公有制企業與非公有制企業公平的競爭環境，減少不公平競爭壁壘的人為設限;三是加強對消費者合法權益的保護，對于消費者受損行為及時進行回應與處理，建立企業與消費者信用名單機制，做好后置監督工作。

（三）提升科學規劃與統籌推進相結合

優化營商環境要重視科學規劃，加強頂層設計，構建“政策矩陣”，統籌推進建立高效管理體制、邊界清晰的分工體制、便捷有效的溝通機制，搭建長效生態體系。

1.用好“城市大腦”，發揮大數據平臺作用

充分運用大數據、區塊鏈等數字化技術，構建各部門、各地區數字共享機制，用好“南昌城市大腦”，進行全市碎片化、零散化數據信息的整理、分析和運用，加快數據在各部門間的流轉，推動數據部門間、層級間的開放與共享。針對群眾與企業集中反映的問題，借鑒杭州“零”式數字化改革，進一步推動流程的精簡、環節的壓縮，實現跨區域、跨部門業務辦理的并聯化，切實讓數字“跑腿”。

2.加強頂層設計與責任落實，避免政策“落空”

營商環境的優化是一項長期性、系統性、整體性的工程，需要跨部門、跨層級、跨區域的通力合作，更加需要頂層設計與責任的劃分和明確。結合國家發展和改革委員會與國際銀行對營商環境的評價標準，切實補齊企業生命周期鏈的不足。建立統一化、標準化的營商環境政策，加強層級政策的協調性，及時跟進政策的落實情況;推行網上申報，實行“秒批”“秒審”，嚴格督促各部門落實情況，網上及時公布政策落實信息，樹牢“人人都是營商環境、處處優化營商環境”理念。

3.建立扁平化的“政企社”溝通機制

扁平化的溝通機制是應對復雜局勢最為有效的方法。一是積極拓寬“政企社”溝通渠道，構建多樣化、多元化的發聲渠道。如深圳為保障民生訴求渠道暢通，開通了“深圳12345熱線”微信公眾號、“i深圳”APP、深圳政府在線等互聯網投訴渠道。二是及時回應企業與民生訴求，建立“有求必應”“有事必解”的回應機制，完善回應的激勵與懲處，防止只有訴求沒有回應的“空架子”。三是充分發揮社會組織的作用，鼓勵社會組織代表企業發聲，與政府進行有效的溝通。

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