中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作成績、網絡問題及發展路徑

摘要：本文以2014-2021年中國與“一帶一路”參與國雙邊糧食貿易、農業投資、糧食生產技術合作以及糧食援助事件為研究樣本，深入探討了中國與“一帶一路”參與國間糧食安全合作的歷史成績、合作網絡現有問題及新全球格局下的合作路徑。研究結果表明目前合作對接參與國需求、充分利用參與國要素稟賦優劣勢，呈現區域性和平衡性、多領域共進和多模式并舉的特征，但存在合作網絡缺乏廣泛基礎、合作根基不夠穩固以及網絡缺乏協同效應等問題。基于此，本文認為在新冠肺炎持續沖突以及地緣格局變化的大變局下，中國與“一帶一路”參與國的糧食安全合作應選擇調整網絡密度分布、加深網絡鏈接程度、強化網絡治理效率的發展路徑。

關鍵詞：糧食安全；國際合作；“一帶一路”；合作網絡

自2020年初以來，新型肺炎疫情在全球范圍內的反復，給全球糧食安全和國際農業發展帶來重大影響，極端氣候災難以及地緣政治軍事沖突等因素相互疊加、不斷惡化全球糧食安全合作環境。首先，世界糧食供應網絡運轉不暢。2022年4月，35個國家限制糧食出口，國際糧食貿易受到干擾，國際糧食市場波動劇烈；2022年初的俄烏沖突中烏克蘭播種面積減少30%，可能導致全球小麥出口縮減20%。其次，全球食品價格暴漲。2022年4月聯合國糧農組織公布的全球食品價格指數飆升至歷史高位158.5、環比增長近30%，其中，植物油價格指數237.5%、環比增長46.30%，意味2022年植物油價格水平為2014-2016年基期均價的2.37倍。

“一帶一路”沿線發展中國家多、糧食剛性需求數量巨大。這些國家普遍存在農業生產科學技術水平落后、農業新品種推廣與應用體系不健全、農業管理體制和運行機制乏善可陳、土地集約利用水平不高、倉儲物流和運輸體系不完善、深加工能力不足、抵御自然災害能力薄弱等諸多問題。聯合國糧農組織等多個機構聯合發布的《2022全球糧食危機報告》（2022）顯示，2021年全球53個國家中的1.93億人口面臨重度糧食不安全（IPC／CH指數3級以上），主要分布在中亞、西亞和非洲地區，大部分為“一帶一路”參與國。全球糧食市場的劇烈波動、新型冠狀病毒肺炎疫情的反復沖擊、極端氣候災難以及地區軍事沖突等問題進一步凸顯出在“一帶一路”沿線國家深入開展糧食安全合作的重要性和緊迫性。

鑒于此，本文將在系統回顧中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作成績的基礎上，從交互視角挖掘中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作的現有問題，并進一步分析全球發展新變局下有利于優化和提升中國與“一帶一路”參與國間糧食安全合作的路徑選擇，旨在為實現全球發展新格局下區域糧食安全合作提供新的發展思路。

一、中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作成績回顧

自古以來，農業交流和農產品貿易就是絲綢之路的主要合作內容。自“一帶一路”倡議提出，中國就與參與國在雙邊和多邊合作機制下開展多層次、全方位的糧食安全合作。2014-2021年間，糧食安全合作取得了顯著成效，政策溝通和戰略對接逐漸強化、合作領域不斷拓展、鏈條不斷延展、合作主體和方式不斷豐富，為提升參與國的糧食安全提供更加堅實的基礎。具體而言，疫情前中國與“一帶一路”參與國間糧食安全合作取得以下幾方面進展：

（一）建立了多層次合作構架

第一，頂層設計基本完成。首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇前夕，原農業部、國家發展改革委員會、商務部和外交部共同發布《共同推進“一帶一路”建設農業合作的愿景與行動》，明確中國與“一帶一路”參與國及相關國際組織等主體開展深度農業合作的基本原則、重點領域等核心問題。

第二，定期召開多邊農業部長會議。主要包括“中國一中東歐國家”（16+1）農業部長會議、“一帶一路”農業合作部長圓桌會議、中國一阿拉伯國家合作論壇部長級會議等多邊會議機制。

第三，制定推動雙／多邊糧食安全合作的行動計劃。截至2021年底，中國已經與86個“一帶一路”參與國和國際組織簽署了近200個農業合作協議、80多份進出口糧食檢疫議定書，與140多個國家和地區建立農業科技交流和經濟合作關系，與50多個國家和地區建立雙邊農業合作工作組。譬如，中國農業部與塞爾維亞農業與環境保護部簽署關于制定農業經貿投資行動計劃備忘錄，與阿根廷農業產業部簽署農業合作戰略行動計劃，與智利農業部簽署關于提升農業合作水平的五年規劃（2017 - 2021年），與埃及農業和土地改良部簽署農業合作三年行動計劃（2018 - 2020年）。

第四，舉辦各類官方或民間論壇促進糧食安全合作。較有代表性的包括：“一帶一路”生態農業與食品安全論壇、“一帶一路”糧食安全高峰論壇、“一帶一路”框架下的農業國際合作論壇、中國一東盟農業合作論壇、中國一蘇丹農業合作暨投資促進論壇等。通過搭建政、商、學對話平臺，創新論壇組織和活動形式，推動實現一系列富有成效的多雙邊糧食安全合作。

（二）拓展了農產品金融、科技與貿易合作的規模和范圍

自2013年習近平主席提出“一帶一路”倡議以來，中國與“一帶一路”參與國間的糧食貿易、投資和援助活動不斷提升。

貿易投資方面，在全球經濟增長低迷、貿易保護主義抬頭的環境下，中國與“一帶一路”參與國間糧食貿易規模仍然增長迅速，進出口總額從2014年的近22億美元增長至2021年的約31億美元，遠高于同期中國糧食進出口總額年均增速。

2018-2021年間，中國對“一帶一路”參與國糧食生產投資加大、投資地區不斷拓展、投資產業鏈條不斷加深，投資產業涵蓋糧食科技研發、糧食生產、糧食加工、流通和貿易等產業鏈上的各個環節。截至2021年底，中國在“一帶一路”參與國的農業投資項目820多個、投資流量資金超過170多億美元。

農業科技合作和對外援助是中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作的重要內容。截至2021年8月，中國已對40多個“一帶一路”參與國開展農業技術援助，累計與80個國家及21個國際組織簽署了543份科技合作文件，幫助50多個非洲國家建成20多個農業技術示范中心，并實施近500個農業援助項目，涉及糧食種植、倉儲、灌溉及加工等多個領域。2019年6月，國家主席習近平在上合組織領導人峰會上提出在陜西省建立上合組織農業技術交流示范基地。通過援外農業技術交流，中國在“一帶一路”參與國傳播了先進的農業知識和技術，推廣適合當地的農業種植養殖品種，為糧食生產落后的參與國培養了大批的農業技術和管理人才。

（三）構建了綜合信息服務體系與研究網絡

中國政府還注重糧食安全合作中的信息服務體系建設。首先，構建農業對外合作信息服務平臺、全球農業大數據與服務聯盟等多個信息服務平臺，實現對外農業投資各領域信息的聯合集成、交叉研究與綜合提升，為“一帶一路”農業合作提供投資政策、項目信息、風險提示、數據統計、遙感監測等全方位咨詢和信息服務。其次，支持科研機構建設“一帶一路”農業研究平臺。中國農科院海外農業研究中心、中國水科院國際漁業研究中心、中國熱科院中國熱帶農業走出去研究中心和農業部規劃設計研究院農業工程技術國際合作中心陸續建立，共同構建起“一帶一路”農業合作公共信息服務支撐體系。

二、中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作網絡存在的問題

截至2022年1月19日，中國已經與147個國家和32個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件。其中，與中國開展糧食安全合作的國家和國際組織的數量從2014年的21個上升至2022年的127個，增幅129%，表明該時期中國與“一帶一路”糧食安全合作網絡的密度總體呈現上升趨勢。

（一）糧食安全合作網絡缺乏廣泛代表性

在糧食貿易網絡合作層面上，2018-2020年間參與糧食貿易網絡合作的“一帶一路”參與國主要集中在中國周邊地區（如圖3所示），從而導致糧食貿易網絡形成一個中國周邊區域密集而邊緣區域稀疏的不均勻網絡結構特征。巴基斯坦一直是中國糧食貿易深度合作的國家，雙邊糧食貿易網絡鏈接強度較高。隨著中國糧食進口規模的不斷擴大以及糧食貿易“朋友圈”的拓展，與緬甸、越南以及孟加拉國等國的糧食貿易合作網絡強度逐年提升。然而與俄羅斯、阿根廷和巴西等糧食安全狀況較好的國家間的糧食貿易網絡鏈接有待進一步提升。

在農業投資網絡合作層面上，2018-2020年間地緣接近以及農業生產條件較好的東南亞地區一直是中國與“一帶一路”參與國農業投資合作網絡的主要鏈接區域（如圖4所示）。其中與越南和泰國的農業投資網絡鏈接強度高、且呈現上升態勢。與中亞、西亞以及中東歐地區的農業投資鏈接亟需提升，特別是在旱地農業、種子培育等多個與糧食安全有密切聯系的領域農業投資合作有待進一步提升。

（二）糧食安全合作網絡缺乏穩固的合作根基

從糧食安全合作網絡形成模式看，目前中國與“一帶一路”沿線國家間的糧食安全合作網絡構成主要以糧食貿易子網絡為主，而農業投資子網絡、糧食生產技術合作子網絡以及糧食援助子網絡的合作深度有待進一步挖掘。

從合作網絡的復雜度看，參與國大多選擇采用糧食貿易和農業投資的合作模式，因而糧食貿易合作網絡和農業投資合作網絡是“一帶一路”參與國間普遍加入的糧食安全合作網絡，網絡參與度分別為61.98%和52.07%。此外，還有部分國家同時參加兩類合作網絡，其中約35.54%的國家同時加入糧食貿易合作網絡和糧食生產技術合作網絡，約31.40%的國家會同時加入糧食貿易合作網絡和農業投資合作網絡，約23.14%的國家會同時加入農業投資合作網絡和糧食技術合作網絡，約11.57%的國家同時加入糧食貿易合作網絡和糧食援助合作網絡，約10.74%的國家同時加入糧食生產技術合作網絡和糧食援助合作網絡，約6.6%的國家同時加入農業投資合作網絡和糧食援助合作網絡。

以中國與中亞五國的糧食安全局域合作網絡為例，合作網絡主要由農業投資合作網絡和糧食生產技術合作網絡聚合而成。其中農業投資合作網絡的表現形式是中國農業產業資本流向中亞國家，開展建廠、設立農業園區和農業示范基地等投資活動，從而使農業投資合作網絡結構的方向性表現出單向流動結構。與此同時，糧食生產技術合作網絡的表現形式是中國向中亞五國輸出農作物育種、節水灌溉、病蟲害防治等農業優勢技術，并從中亞五國引入優質種子資源和品種、畜牧業繁殖技術等，從而使糧食生產技術合作網絡表現出雙向流動特征。

由此可見，中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作網絡呈現多領域共進和多模式并舉的發展特征，但主要構成模式是糧食貿易合作網絡，且合作模式的運動方向以單向流動為主要特征。

（三）糧食安全合作網絡缺乏協同效應

中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作網絡的各子網絡間協同效應較弱。雖然糧食貿易可以有效帶動中國與“一帶一路”參與國間的農業投資活動和糧食生產技術合作，但是中國與“一帶一路”參與國間的糧食生產技術合作大多以提升當地糧食生產為目標，而對兩國間的糧食貿易和農業投資的推動作用較弱。

例如中國與非洲地區的糧食安全合作的重心是幫助非洲國家提升農業技術水平，提高其自身農業發展與糧食安全保障能力。非洲地區可耕地資源豐富，但糧食生產技術落后。中國通過建立農業示范中心、派遣農科專家等方式與非洲國家展開糧食生產技術合作，但非洲國家整體堪憂的糧食安全狀況無法吸引農資企業的資金投入，并且糧食貿易也未能得到很好的發展，因此中國與非洲國家的糧食生產技術合作雖然提升了當地的糧食生產能力，但對非洲地區與中國間的糧食貿易促進作用并不明顯。

三、中國與“一帶一路”參與國糧食安全合作網絡的合作路徑選擇

（一）調整糧食安全合作網絡的密度分布

疏通與“一帶一路”參與國糧食安全合作領域的政策堵點，構建暢通的合作對話平臺，更好地服務區域內各國糧食安全的基本訴求。首先，推動糧食安全合作機制取得新突破，與更多的“一帶一路”參與國簽署農業合作協議，利用RCEP、“一帶一路”高峰論壇、上海合作組織與中非論壇等雙多邊合作平臺，拓展合作伙伴，均衡布局。其次，消除“一帶一路”參與國間糧食安全合作的政策、技術和環境壁壘，加大糧食產品檢驗檢測標準、貿易便利化措施、農業投資政策法規與糧食生產技術轉讓等領域的互認，積極構建“一帶一路”糧食貿易、農業投資與糧食技術合作等領域的統一標準。最后，建立糧食安全合作監管和預警體系，推動完善合作布局調控政策，通過財稅、信貸、保險、信息等領域的差異化政策引導和支持國內涉農企業發揮資金、技術、品牌以及服務等不同優勢，實現糧食安全合作的均衡布局。

（二）拓寬糧食安全合作網絡的空間廣度

加強與糧食安全合作網絡中的重要節點國家建立穩定合作機制，注重糧食安全合作伙伴的區際平衡，構建多元化的空間分布體系。首先，將更多的沿線國家納入合作體系，弱化合作網絡的空間極化特征，推動糧食安全合作更加均衡，避免出現合作領域過度集中于少數地區的局面，從而都可以規避集聚帶來的系統性風險。其次，加深各國間糧食安全合作網絡的復雜化程度，避免單向合作。例如可推動糧食產品間一般貿易向加工貿易轉換，通過與農業投資，糧食生產技術的融合，延長糧食貿易的產業鏈和價值鏈。最后，提升糧食安全合作網絡的空間效率。加大走廊建設，提升和完善中國與“一帶一路”參與國之間糧食運輸物流系統效率。

（三）加深糧食安全合作網絡的鏈接深度

打破中國與“一帶一路”國家間糧食安全合作各領域間的孤立性，構建雙向協調和互相促進機制，提升糧食安全合作網絡的連通性和網絡參與成員間的交融性。首先，隨著新冠疫情的持續以及俄烏沖突帶來的國際環境變化，很多“一帶一路”參與國更加重視糧食流通體系的本土化發展，從而加大對農資農機農技的需求。借此機會通過糧食服務貿易的發展，帶動中國優勢農業產能走出去和糧食生產技術合作，形成“貿易一產業一技術”間的三環聯動安全合作網絡結構特征。其次，開展多方位的農業科技合作，圍繞國內農業“卡脖子”的短板，加強國際交流合作，提升中國與“一帶一路”參與國糧食安全領域的區域協同創新能力。

（四）強化糧食安全合作網絡的治理效率

糧農治理活動為糧食安全合作提供了有效的外部制度環境，可以提升糧食安全合作效率。首先，深化與“一帶一路”參與國在糧食貿易投資規則制定、糧食安全援助等領域的深度合作，積極提供中國經驗、中國方案和中國智慧，構建平等互惠的區域糧食安全合作治理體系。其次，通過各類多邊及雙邊農業合作平臺，積極分享中國糧食安全治理中的成功經驗，實現“一帶一路”糧食安全合作與各國的農業發展戰略間的有效結合，助力“一帶一路”參與國提升重要農產品綜合生產能力。

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【基金項目】本文系陜西省社會科學基金項目“陜西省農業外貿升級研究：驅動、制約與路徑”（2021D019）的階段性成果。

【作者簡介】蘇珊珊（1981-），女，西安財經大學副教授；研究方向：農產品貿易及農業國際合作。文倩（2000-），女，西安財經大學在讀碩士研究生；研究方向：農產品貿易及農業國際投資。