新時(shí)代背景下重慶市耕地保護(hù)問(wèn)題分析及對(duì)策建議

鄧經(jīng)川 李云 張建 蔣磊

摘 要 耕地保護(hù)事關(guān)國(guó)家糧食安全，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的頭等大事。為更好地做好西南山區(qū)耕地保護(hù)工作，以四川省重慶市為例，分析重慶市耕地資源特點(diǎn)和耕地保護(hù)存在的主要問(wèn)題及原因。分析認(rèn)為重慶市耕地保護(hù)主要存在“非糧化”、撂荒閑置、違法違規(guī)占用和空間矛盾沖突4個(gè)方面問(wèn)題，建議從完善耕地保護(hù)激勵(lì)制度，防止耕地“非糧化”;多措并舉開(kāi)展撂荒地整治，強(qiáng)化耕地利用引導(dǎo);完善耕地監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，加強(qiáng)違法用地執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé);加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同促進(jìn)保護(hù)與發(fā)展等方面進(jìn)行改進(jìn)完善。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù);資源特點(diǎn);監(jiān)測(cè)體系;重慶市

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.068

目前，我國(guó)正在加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，因此糧食安全至關(guān)重要，而耕地是糧食生產(chǎn)的根基，是保障國(guó)家糧食安全的基石[1-3]。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定了加強(qiáng)耕地保護(hù)、守好飯碗田，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的頭等大事[4-5]。黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。但從第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查、2020年度國(guó)土變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)情況看，耕地撂荒、大規(guī)模農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改變耕地用途、違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問(wèn)題仍然比較突出，嚴(yán)重沖擊我國(guó)耕地保護(hù)紅線[6-7]。本文以重慶市為例，研究西南山區(qū)耕地保護(hù)工作存在的主要問(wèn)題，針對(duì)性地提出對(duì)策建議，以期為后續(xù)的山地城市耕地保護(hù)工作提供參考。

1 重慶市耕地保護(hù)現(xiàn)狀

重慶市地處我國(guó)西南四川盆地東部、長(zhǎng)江上游，東鄰湖北省、湖南省，南接貴州省，西靠四川省，北連陜西省，行政面積8.24萬(wàn) km2。截至2021年底，重慶市下轄26個(gè)區(qū)、12個(gè)縣，常住人口3 212.43萬(wàn)人。據(jù)2020年度國(guó)土變更調(diào)查（城鎮(zhèn)、村莊不打開(kāi)統(tǒng)計(jì)）數(shù)據(jù)，重慶市耕地總面積1 866 061.22 hm2，其中水田、水澆地面積703 318.47 hm2，占該市耕地總面積的37.69%;旱地面積1 162 742.75 hm2，占該市耕地總面積的62.31%。重慶市可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地面積1 553 038.50 hm2，占該市耕地總面積的83.23%;不適宜穩(wěn)定利用耕地面積313 022.72 hm2，占該市耕地總面積的16.77%。

重慶市耕地特點(diǎn)主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。1）耕地比重低，人均耕地少。重慶市耕地面積僅占土地總面積的23%，人均耕地不足700 m2，低于全國(guó)平均水平907 m2。2）耕地圖斑破碎、零散。據(jù)2020年國(guó)土變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，重慶市1 866 061.22 hm2耕地涉及405.94萬(wàn)個(gè)圖斑，平均圖斑面積0.46 hm2。其中，小于0.1 hm2的耕地圖斑153.24萬(wàn)個(gè)，占該市耕地總圖斑數(shù)的37.75%。3）坡耕地比重大，耕地質(zhì)量總體較差。重慶市坡度大于15°的坡耕地731 717.17 hm2，占該市耕地總面積的39.21%，其中25°以上坡耕地

328 974.10 hm2，占該市耕地總面積的17.63%。根據(jù)重慶市2019年度耕地質(zhì)量等別更新成果，耕地主要集中在9～12等，占該市耕地總面積的80%以上，耕地質(zhì)量總體較差。4）耕地分布不平衡，空間布局上呈現(xiàn)出“西優(yōu)東劣”的特征。數(shù)量上，主城都市區(qū)國(guó)土面積占該市總面積的28%，而耕地占總面積的45%，渝東北和渝東南地區(qū)國(guó)土面積分別占總面積的48%和24%，而耕地僅占總面積35%和20%。質(zhì)量上，高等地集中分布在主城都市區(qū)，主城都市區(qū)15°以下耕地占比55%，水田占比58%。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 耕地“非糧化”問(wèn)題凸顯

重慶市耕地“非糧化”問(wèn)題主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地種植各種經(jīng)濟(jì)作物。近年來(lái)，隨著地方政府主導(dǎo)推動(dòng)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，違反相關(guān)規(guī)定隨意在耕地上挖塘養(yǎng)魚(yú)或產(chǎn)業(yè)化種植茶葉、果樹(shù)、核桃、藥材等非糧食作物，造成耕地耕作層破壞、質(zhì)量下降等一系列問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶市近10年由于土地流轉(zhuǎn)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品已累計(jì)導(dǎo)致百萬(wàn)畝（1畝=667 m2）以上的耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地，還存在部分已種植但尚未成園、成林的耕地，此種情況在今后勢(shì)必會(huì)造成耕地繼續(xù)減少。

2.2 耕地撂荒閑置問(wèn)題普遍

近年來(lái)，由于種植農(nóng)作物效益差、農(nóng)資成本上升等問(wèn)題，越來(lái)越多的農(nóng)村青壯年選擇進(jìn)城務(wù)工，原本的耕地沒(méi)有足夠的勞動(dòng)力耕種，導(dǎo)致土地肥力下降，荒蕪現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。加上重慶市雨水充足，耕地撂荒后快速草叢化、灌叢化，耕地利用價(jià)值降低，久而久之水田變旱地、耕地變?yōu)榉歉亍Ｍ瑫r(shí)，該問(wèn)題還助推了違法違規(guī)情況產(chǎn)生，由于無(wú)人問(wèn)津、缺乏有效監(jiān)管，本著“使用總比撂荒強(qiáng)”的思想，占用耕地建設(shè)道路、綠化造景等違法違規(guī)用地行為變得“理所當(dāng)然”。

2.3 違法建設(shè)占用耕地難以杜絕

從重慶市“十三五”期間衛(wèi)片執(zhí)法情況看，違法用地主要是地方政府主導(dǎo)的程序性違法，其中重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公共公益設(shè)施占違法總量的80%以上。部分高速公路、高鐵等重大建設(shè)項(xiàng)目先行用地，不及時(shí)辦理用地手續(xù)情況仍然存在。臨時(shí)用地未批先用，借用臨時(shí)用地之名違規(guī)占用耕地和永久基本農(nóng)田搞永久性建筑時(shí)有發(fā)生。以家庭養(yǎng)殖模式為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，隨意占用耕地和永久基本農(nóng)田，未辦理備案手續(xù)，難以落實(shí)占用補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田。部分設(shè)施農(nóng)用地隨意改變用途，借設(shè)施農(nóng)用地之名行營(yíng)利之實(shí)。

2.4 城市建設(shè)與耕地保護(hù)沖突明顯

重慶市是山地城市、庫(kù)區(qū)城市，山地、丘陵多，平地少，易發(fā)多發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，還承擔(dān)著國(guó)家賦予的長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障建設(shè)重任。除生態(tài)保護(hù)區(qū)域外，城鎮(zhèn)適宜建設(shè)區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)高度重疊，特別是渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)由于山地較多，生態(tài)保護(hù)范圍廣，生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間矛盾較其他區(qū)域更為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶市城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)范圍內(nèi)含有現(xiàn)狀可穩(wěn)定利用耕地高達(dá)44.98%，未來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)勢(shì)必會(huì)造成耕地減少。

3 原因分析

3.1 耕地保護(hù)意識(shí)薄弱

目前，很多基層政府、農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的重要性還停留在“口頭上”，且在具體執(zhí)行中變形走樣，往往是“保護(hù)為發(fā)展讓路”，一切以追求經(jīng)濟(jì)效益為中心[4]。從本質(zhì)上來(lái)講，產(chǎn)生這一問(wèn)題的根本原因是山地城市耕地破碎、地形起伏較大，不適宜機(jī)械化耕種，以至于種糧成本較高，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)成本大于收益的現(xiàn)象。

3.2 耕地共同保護(hù)職責(zé)不清

耕地保護(hù)涉及眾多部門(mén)，國(guó)家早已明確耕地保護(hù)實(shí)行共同責(zé)任機(jī)制，實(shí)行黨政同責(zé)，但在具體實(shí)施過(guò)程中，由于職責(zé)不清，耕地保護(hù)共同責(zé)任難以落地見(jiàn)效[6]。對(duì)于違法違規(guī)占用或者破壞耕地開(kāi)展建設(shè)、在永久基本農(nóng)田上退耕還林還草、流轉(zhuǎn)耕地或永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)等各類(lèi)活動(dòng)，誰(shuí)發(fā)現(xiàn)、誰(shuí)報(bào)告、誰(shuí)查處、誰(shuí)整改、誰(shuí)驗(yàn)收等不同階段的職責(zé)還不明確，部門(mén)間推諉扯皮的情況時(shí)有發(fā)生。因此，耕地保護(hù)無(wú)法有效形成合力，相應(yīng)的問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。

3.3 山地城市工程建設(shè)成本較高

重慶市地貌類(lèi)型復(fù)雜多樣，可分為中山、低山、丘陵、臺(tái)地、平原等5類(lèi)，其中又以中低山為主，該市優(yōu)質(zhì)耕地大多分布在臺(tái)地、平原區(qū)域。工程建設(shè)在平整山地、開(kāi)鑿隧道等復(fù)雜地質(zhì)工程時(shí)不僅需要花費(fèi)大量的時(shí)間，而且需要投入大量的人力、物力，造成最終的投資成本過(guò)高，而占用平坦區(qū)域的耕地則成本大大降低[8]。因此，用地單位在規(guī)劃布局和用地選址時(shí)往往為節(jié)約成本而忽視耕地保護(hù)。

總體來(lái)看，耕地保護(hù)存在的問(wèn)題是多方面的，產(chǎn)生問(wèn)題的原因也是多方面的。但違法違規(guī)占用只是表面上的問(wèn)題，且大多違法問(wèn)題是程序性違法。而耕地“非農(nóng)化”“非糧化”、撂荒和林地不斷侵占才是深層次的問(wèn)題[6]。因此，重慶市需要建立長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮各級(jí)政府、部門(mén)、所有權(quán)人、承包權(quán)人、經(jīng)營(yíng)者的共同作用，形成合力，從根本上解決耕地保護(hù)的長(zhǎng)治久安。

4 對(duì)策建議

4.1 完善耕地保護(hù)激勵(lì)制度，防止耕地“非糧化”

農(nóng)民是耕地保護(hù)的第一守護(hù)人，農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的意識(shí)、態(tài)度和決心很大程度上關(guān)系著耕地保護(hù)最后的成效。而目前耕地出現(xiàn)“非糧化”、撂荒等現(xiàn)象的根本原因還是糧食種植的利益驅(qū)動(dòng)不足。為此應(yīng)建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，明確考核、獎(jiǎng)懲細(xì)則，讓農(nóng)民切實(shí)感受到耕地保護(hù)、糧食種植所帶來(lái)的效益，才能為耕地保護(hù)賦予內(nèi)生動(dòng)力。

4.2 多措并舉開(kāi)展撂荒地整治，強(qiáng)化耕地利用引導(dǎo)

重慶市應(yīng)充分挖掘可恢復(fù)為耕地的林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地的潛力資源，按照先易后難的原則優(yōu)先將灌木林等恢復(fù)為耕地。推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“千年良田”建設(shè)、土地整治等項(xiàng)目和撂荒地統(tǒng)籌利用，將可恢復(fù)為耕地的地類(lèi)納入工程實(shí)施范圍統(tǒng)籌恢復(fù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地增量、提質(zhì)增效。通過(guò)政策扶持等方式，激勵(lì)和動(dòng)員農(nóng)業(yè)項(xiàng)目業(yè)主、集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，以及農(nóng)戶(hù)個(gè)人主動(dòng)恢復(fù)耕地。對(duì)于恢復(fù)的耕地，地方政府應(yīng)加強(qiáng)種植利用指導(dǎo)服務(wù)，通過(guò)引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社或農(nóng)戶(hù)，采取代耕代種、土地流轉(zhuǎn)或托管等方式組織耕種利用，推動(dòng)耕地保護(hù)可持續(xù)發(fā)展。

4.3 完善耕地監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，加強(qiáng)違法用地執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)

對(duì)于違法建設(shè)占用耕地難以杜絕的問(wèn)題，可從兩個(gè)方面入手。1）加強(qiáng)耕地監(jiān)測(cè)監(jiān)管，全力構(gòu)建耕地全要素、全周期、全鏈條動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。綜合運(yùn)用GIS、遙感等信息化手段，開(kāi)展耕地?cái)?shù)量變化及流向監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)掌握耕地變化情況和種植利用狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處置。實(shí)現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告，嚴(yán)查處、嚴(yán)整改、嚴(yán)驗(yàn)收”目標(biāo)。2）加強(qiáng)違法問(wèn)題的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。目前，很多違法占用耕地的案例在后續(xù)處罰中很少有當(dāng)事人因違反土地管理法律法規(guī)受到處分，處理違法占地往往也以罰款為主，補(bǔ)辦手續(xù)了事。處分不能對(duì)違法用地單位或者個(gè)人起到警示作用，甚至因?yàn)檫`法成本太低，在一定程度上誘發(fā)更多違法占用耕地和永久基本農(nóng)田的行為。因此，解決該問(wèn)題的核心手段不在于“查”，而在于“處”，重點(diǎn)在于問(wèn)責(zé)、追責(zé)，特別要加大對(duì)項(xiàng)目決策者的問(wèn)責(zé)力度，這樣才能形成有效威懾，才能有效遏制破壞耕地行為。

4.4 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，協(xié)同促進(jìn)保護(hù)與發(fā)展

國(guó)土空間規(guī)劃的目的是合理、高效和可持續(xù)地利用土地資源，科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃能有效解決建設(shè)與保護(hù)在空間上的沖突問(wèn)題，對(duì)耕地保護(hù)具有十分重要的作用。因此，重慶市要科學(xué)規(guī)劃農(nóng)業(yè)空間，因地制宜，明確耕地利用優(yōu)先順序，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，要開(kāi)展農(nóng)業(yè)空間布局優(yōu)化調(diào)整，有序引導(dǎo)林果業(yè)“上山上坡”，在可墾造耕地的荒山荒坡上發(fā)展林果業(yè)，同時(shí)將平壩地區(qū)種植經(jīng)果林木的地塊逐步退出，恢復(fù)耕地屬性，提升耕地規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。另外，要嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，建立建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的論證制度，論證占用的每一塊耕地的必要性和合理性。合理引導(dǎo)用地單位優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目選址，盡量避讓優(yōu)質(zhì)耕地和永久基本農(nóng)田，能不占或少占耕地就不多占，能占劣地就不占好地。

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（責(zé)任編輯：張春雨）