分析鄉鎮規劃進程中的土地資源利用問題及合理對策

王永春

摘要：耕地資源是人類賴以生存與可持續發展的物質基礎，更是維系自然生態系統功能以及促進社會經濟發展的重要自然資源。在鄉鎮規劃進程中，鄉鎮人口比重逐年攀升，大量耕地資源從農業之用轉而變為非農之用，凸顯出嚴峻的耕地資源供需矛盾，如何協調鄉鎮化發展與土地資源保護兩者之間的關系，實現對土地資源的合理應用具有重要的現實意義。

關鍵詞：鄉鎮規劃;土地資源;合理利用;土地規劃

當前，我國已經處在鄉鎮快速發展的重要階段，耕地資源更是在土地利用結構中承擔著不可或缺的責任、占據著無可替代的重要位置。一方面，耕地資源肩負著為城鄉居民提供食物供給的重要使命，另一方面，耕地資源也被賦予了向鄉鎮建設提供發展空間的艱巨任務。就這一角度來看，研究對耕地資源的合理、科學應用，不僅是社會經濟發展提出的現實需求，更具有土地科學研究的重要意義。

1 鄉鎮規劃進程中的土地資源利用問題

鄉鎮規劃是指對鄉村、城鎮在未來一段時間內走行怎樣發展軌跡的一種規劃，在此進程中，要求對土地資源的各個利用方面都制定出詳盡的計劃。鄉鎮規劃與建設是為了進一步縮短鄉村與城鎮之間的發展差距，實現鄉鎮的統籌發展，最終達到共同富裕的根本目標。在鄉鎮規劃建設中，需要將城鄉、村鎮視為一個總體，并考量要如何實現區域經濟的發展。而土地的利用規劃指的是對某個區域未來土地利用的超前性計劃與安排，具體指的是在利用土地資源的過程中，為了達到既定目標，對各類用地結構與布局進行相應的調整與配置的一項綜合性技術經濟舉措。從上可見，鄉鎮規劃與土地資源利用之間是緊密相關、不可分割的關系，兩者需做到依法銜接，才能避免耕地消耗、資源浪費的問題。而目前，鄉鎮規劃進程中的土地資源利用卻突出有下面幾點問題：

1.1 土地資源的利用管理水平低

在鄉村規劃進程當中，土地資源管理作為一項綜合性的工作，需要相關管理者具備扎實的理論基礎、過硬的專業能力支持。因為在鄉鎮規劃建設中涉及著多方面、復雜的內容，比如涵蓋著農業工程方面的知識、建筑工程方面的知識等等，另外，土地資源的合理開發與利用還與生態環境保護等知識有關。

而在規劃進程實踐中我們發現，土地資源管理效率低，與有關部門對這項管理工作重視程度不足密切相關，所以在日常工作上遇到問題處理得比較隨意，而土地資源管理水平與鄉鎮規劃建設速度上的不匹配，會直接阻礙到土地資源管理工作水平的提高以及鄉鎮規劃建設項目的有序進行。因此，亟待于從整體上強化相關工作者的責任意識與工作能力[1]。

1.2 鄉鎮規劃建設相關法律法規亟待健全

有關的法律法規尚未健全，且在此基礎上還進一步缺乏強有效的執法公信力，不能有效貫徹落實監督檢查工作等;管理工作者由于缺乏法律的束縛，導致缺失有效且可行的規劃管控意識，不能正確或是深入認識到鄉鎮發展的自發規律，在制定某些用地規劃時脫離了經濟規律發展的科學性、自然規律的可持續發展性、社會規律的包容發展性等等，導致最終的鄉鎮規劃管理工作與土地資源管理內容欠缺有效、良好的結合，未能形成良性互動。

1.3 規劃管理上的問題

土地資源規劃與管理工作的不合理亦是阻礙鄉鎮規劃進程中土地資源得到合理利用的主要因素，土地規劃管理無論是在控制工作上還是監督工作上都應做出相應改進。土地資源的規劃管理控制工作主要指的是對土地資源利用的管控效果，像是土地的應用范圍、實際應用效果、收獲的經濟效益以及四周環境影響等，都是規劃與管理土地資源的重要影響因素。無論是缺失了哪一點，都會導致土地資源的規劃與管理喪失客觀性，欠缺方案設計的全面性，導致土地資源在被利用之后不能解決后續出現的問題，需要后續付出極大的代價，比如大量的經濟成本。另外，當土地資源監管力度不足時，一些原本批準的土地并未按照審批的原計劃進行應用與建設，這就涉及到了土地資源的不合理使用和違規使用，極大地降低了土地資源利用效率[2]。

2 城市規劃進程中土地資源合理利用的對策建議

2.1 強調對土地資源的高效利用

對鄉鎮規劃效果的考察，首先要明確，科學規劃就是高效益、而錯誤規劃則是浪費。加強鄉鎮規劃首先是要保證規劃的科學性，并在此其中基于科學的理念進行指導。應尊重鄉鎮的發展規律、尊重其土地資源的承載力，堅持以人為本、低碳環保等理念，將其悄無聲息地融入到規劃編制的全程中去，盡量科學平衡好鄉鎮規劃和土地資源利用之間的關系。明確鄉鎮當前的定位，堅決杜絕“攤大餅”式的鄉鎮發展，防止鄉鎮土地資源浪費。

而針對土地資源利用率過低的問題，加強土地市場監管也是一種有效途徑。具體做法是：政府應于土地的審批階段，便就土地資源的用途以及其是否符合鄉鎮未來的長期發展、是否與綠色低碳理念相符等進行籌謀，結合專家論證，和多部門之間進行聯合協商，在完全公開的透明條件下展開鄉鎮規劃，在合法、公開的條件下完成土地市場交易。政府還需參與到全程對土地市場交易的監管中去，及時遏制違規交易問題，以此提高土地資源利用效率。

最重要的是在以農業主導型鄉鎮土地利用中，對耕地保護工作的強調、對農業生產相關設施的建設，保證耕地總量的動態平衡，提高耕地質量，凸顯土地資源利用效率。在鄉鎮規劃編制中，應結合有關項目，選擇優質的農田劃歸到基本農田保護區中，相應做好農村居民點布局的優化，以防有農民違法建設房屋而占用耕地的現象。

2.2 進一步強化監管、完善有關法律法規政策

2.2.1 加強執法監督與治理

應貫徹以動態土地調查的方式來落實對違法土地使用與傾向行為的專業、全面調查，對所有發生的違法活動都要重重懲罰，確保土地資源的充分利用。有關部門還應注意對法律的強化與完善，發現其中存在的疏漏之處，以防有心之心鉆法律的漏洞，導致土地資源白白被浪費[3]。

2.2.2 促進土地資源相關政策的落實

就我國土地資源的利用規劃來說，首先要做到加強對土地資源的處理、管理，并以此為基礎，不斷更新土地資源規劃的理念，以實現對土地管理程序的簡化。無論是哪一項土地資源的利用過程都應得到優化，并積極吸取以往經驗，大力整改有關土地使用政策，從而促使根本上的土地資源解決措施落實。簡單來講，嚴格規范有關部門日常管理內容，定期調查，提高全員的責任意識。

2.2.3 對國土資源管理法的補充和完善

從我國當前的土地以及資源管理法尚不完善、缺乏全面的維護公共秩序機制的這一個角度來看，綜而影響到了我國土地與資源的開發和利用率，也由此進一步造成了大量土地資源的浪費。而從這個角度著手，為了達到提高我國土地、資源開發和利用效率的目的，對土地和資源有關的管理法律進行補充與完善具有重要意義。建議從以下兩個方面著手：第一，有關機構部門應當在實踐中積極吸取經驗教訓，對能夠發現的土地與資源管理政策缺口進行補充，并整理、完善成新的法律法規;第二，土地資源管理部門應促進管理實踐的改革，以此來約束人們的思想意識[4]。

2.3 強化對土地資源的調查與保護

通過以上問題的分析我們已經非常明確，鄉鎮規劃和土地資源利用之間的關系是緊緊相連、不可分割的。而針對鄉鎮規劃與土地利用規劃之間存在的出發點不同這一矛盾關系，兩者均應以現階段的社會經濟發展戰略作為根本，面對矛盾、統一戰線，以基于區域經濟發展現狀為統一出發點，協調制定相應的發展戰略和對策，以共同目標為中心、再各自開展方向一致的規劃活動[5]。

土地資源的規劃與管理具體被分成三個方面，一是前期規劃管理、二是投入建設用地的應用、三是閑置與浪費。而想要提高鄉鎮規劃進程下的土地資源利用效率，無疑要從這三個方面著手[6]。在規劃管理的前期落實實地的深入勘察，綜合考慮土地資源利用的方向以及途徑，對土地資源預期獲得的實際效果以及經濟效益做衡量，有關職能部門還應結合土地資源浪費與破壞問題實施強力的懲罰及制裁。盡量減少甚至杜絕對土地資源的違法使用。通過定期開展對土地資源的實地深入調查，或許還可以挖掘出更多的可利用土地，提高土地規劃與管理的效率。就土地資源的保護問題方面，除了可以通過政府的途徑來展開專業舉措之外，還能通過向大眾普及有關知識、加強宣傳力度，促使大家可以樹立起土地資源保護的意識，堅守耕地紅線。

2.4 積極采用土地資源利用相關技術

在當前社會科技不斷發展、水平不斷提高的背景下，RS技術、GIS技術與GPS技術被廣泛應用于土地資源管理當中，這也為鄉鎮規劃進程中土地資源的合理利用與管理提供了有力幫助[7]。

2.4.1 可用于土地利用的動態監測

在鄉鎮規劃進程中對土地利用的動態監測是非常重要的一項內容，在以往監測土地動態信息時，一般是使用單位匯報并登記信息的傳統方式，以此實現統一管理。但是這種方式的工作效率越來越低，且不能實時跟隨土地的變化，凸顯出準確率低、統計周期長、時效性差等多種問題。RS、GIS以及GPS技術的應用，則為土地資源利用的動態監測提供了有效手段。

其中，基于對土地利用的數據勘察，將RS技術用于土地資源利用的動態監測，可以迅速定位監測隨想，并實時獲取土地利用的變化信息。GPS技術的應用則能夠快速明確空間方位，從而獲得最新的土地資源利用情況信息。GIS技術的應用，是通過計算機技術來規范、系統的管理土地信息，并以此為基礎實時更新土地資源數據庫，可以自動輸出土地資源利用的動態監測結果。以上將RS、GIS以及GPS技術有效結合用于鄉鎮規劃進程中，實現了對土地資源利用的動態監測，充分發揮出各技術自身的優勢，直觀、生動地展示出土地資源利用的動態情形，便于在鄉鎮規劃進程中更便捷、高效地完成土地利用動態監測和管理工作。

2.4.2 可用于土地資源的規劃與勘察定界

RS、GIS以及GPS技術的應用，不但能夠實現對土地資源信息的搜集、保存、管理、查找和分析，還能完成在圖件數據、屬性數據方面的更新工作[8]。這三項技術無論是將其用于信息處理、還是用于編制與成果管理工作中，都能獲得理想效果。例如基于GPS技術來搜集和分析數據，能夠精準明確土地資源信息;基于GIS技術建設土地資源信息系統，能夠為土地資源的利用和規劃提供系統且詳實的參考依據，且可以輔助完成對當前土地利用整體狀況規劃的編制、修改等工作，為鄉鎮規劃進程中土地資源的利用與管理提供科學、有效的技術支持。除此之外，將RS、GIS以及GPS技術用于勘察定界，對于堅守耕地紅線、生態紅線也有突出優勢，GPS技術可以持續24h獲得高精度的三維坐標，準確、及時地完成定位工作。借助該類技術并不受到氣候、環境等條件的影響，需要的勘察時間較短、人力資源投入較少，并能大幅提高勘察的效率，最終完成數據化的自動處理與分析，為鄉鎮規劃提供有利資料。

3 結語

伴隨著鄉鎮化建設的快速推進，近年來我國土地供需矛盾日益尖銳。土地資源利用率降低的問題直接制約著鄉鎮規劃進程的有序發展。基于各類土地資源的需求量、應用量都越來越大這一前提，土地利用規劃的發展目標應與之相應的實現對土地資源的有效保護與高效利用，實現兩者協調發展，強調通過加強對土地資源的調查與保護等措施，優化對土地資源的利用，提高土地資源利用效率，全力助力于鄉鎮規劃的全面發展。

參考文獻

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