轉(zhuǎn)變思路騰籠換鳥破解融資難題　大干快上建設(shè)現(xiàn)代化新道州刻不容緩

何真啟　許志勇

摘要：本文首先分析了道縣城市建設(shè)、文旅資源開發(fā)現(xiàn)狀和落后的原因。然后在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策背景下，著眼于本縣歷史文化資源，從城市土地開發(fā)和文旅資源挖掘角度切入，深入闡釋如何建設(shè)現(xiàn)代化新道州，為破解本縣城市建設(shè)融資難題提供一種思路。

關(guān)鍵詞：城市建設(shè);融資;土地開發(fā);文旅資源

一、道縣城市建設(shè)和本地文旅資源開發(fā)現(xiàn)狀

道縣有2200多年的建制史，其中1500多年為州府郡置地，與衡州、郴州、永州并稱“湘南四大州”，歷來為州府所在地，是永州南部的中心;在長期的歷史積淀和文化熏陶中形成了人類起源文化、稻作文化、神秘文化、理學(xué)文化、紅色文化、書法文化、民俗文化等七大特色文化，被譽(yù)為“天下稻源、理學(xué)圣地、紅色瀟湘、大道之州”。但是，我們沒有因地制宜，依托本地人文和自然資源優(yōu)勢來謀劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，沒有把資源優(yōu)勢融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，打造獨(dú)居特色的地域文旅景觀，從而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展;而周邊的寧遠(yuǎn)、江華抓住機(jī)遇，通過近十多年的高速發(fā)展，城市面貌已脫胎換骨，特別是寧遠(yuǎn)縣，通過幾屆班子接力，城市規(guī)劃格局和建設(shè)檔次已遠(yuǎn)超道縣，建設(shè)永南中心城市的呼聲日高;反觀道縣，永南中心城市的地位已經(jīng)名不符實(shí)，守著金飯碗在討飯吃。具體表現(xiàn)為：規(guī)劃建設(shè)檔次低、東西發(fā)展不平衡、交通路網(wǎng)不完善，城市面貌提質(zhì)難，優(yōu)勢資源待字閨中。

二、道縣落后的原因

（一）歷史欠賬

多年以來，道縣持之以恒、堅(jiān)持不懈地實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略，集中精力招商引資，竭盡全力抓工業(yè)園建設(shè)，城市建設(shè)和文旅項(xiàng)目建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足。

（二）財(cái)力有限

道縣是個農(nóng)業(yè)大縣，財(cái)力有限，縣財(cái)政是?！背燥垺必?cái)政，城市建設(shè)和文旅項(xiàng)目建設(shè)基本上是靠政府?dāng)D、貸來解決，投入的資金十分有限。

（三）未抓住融資的黃金時期

道縣錯過了2014年以前融資的黃金時期。2014年以來，國務(wù)院及相關(guān)部委先后出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國法【2014】43號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)【2017】50號）、《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買政府服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通資》（財(cái)預(yù)【2017】87號）等文件;文件要求，地方政府不得將公益資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源;地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債劵方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。2018年省財(cái)政出臺“停、緩、調(diào)、撤”政策，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債行為，緊縮融資政策，壓減項(xiàng)目投資，導(dǎo)致項(xiàng)目啟動難，資金籌集難。

（四）資金來源渠道單一

當(dāng)前土地出讓金收入主要通過招拍掛，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)給私企老板，私企老板再搞開發(fā)，賣房產(chǎn)給道縣人民。盡管出臺了各種優(yōu)惠政策，一宗地幾十畝上百畝，幾個億的土地出讓金，資金總量大，這種私企老板還不好找，地也不好賣。

（五）政策缺乏連續(xù)性

項(xiàng)目規(guī)劃缺少前瞻性，沒有作出中長期規(guī)劃;項(xiàng)目實(shí)施采取“遇山開路，遇水搭橋”的粗暴方式，盲目上項(xiàng)目，搞開發(fā)，政策缺乏連續(xù)性，沒有做到一張藍(lán)圖繪到底。

三、建設(shè)現(xiàn)代化新道州資金來源方面的思考與建議

（一）在城市建設(shè)方面，讓城投公司參與拿地，參與土地一級開發(fā)，一級開發(fā)完成后，由城投公司直接將熟地零售賣給社會公眾。

（1）城投公司與土地一級開發(fā)

土地一級開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。土地一級開發(fā)商被視為捧著“金飯碗”吃飯，地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)甚至有“賣房不如賣地的說法”。土地一級開發(fā)商的盈利模式非常清晰，即通過拆遷、土地平整將“生地”變成“熟地”以達(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)，待土地通過招拍掛出讓后，公司再按照與政府的分成比例獲得屬于自己的那部分土地出讓增值收益。

早期的土地一級開發(fā)在大多數(shù)城市主要是由政府來操作，也有政府委托企業(yè)來做，政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督，或者由國有企業(yè)或事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲備機(jī)構(gòu)來做，一般是由土地儲備機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施，在這種情況下，開發(fā)企業(yè)僅僅是作為土地儲備機(jī)構(gòu)的受托人，具體執(zhí)行一級開發(fā)相關(guān)事務(wù)，開發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)（利潤率）為開發(fā)成本的2%。如果是開發(fā)企業(yè)自行負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施的，利潤率為開發(fā)成本的8%。

城投公司是地方政府的投融資平臺，肩負(fù)著為政府融資推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高效經(jīng)營政府授權(quán)的資產(chǎn)和到期償還債務(wù)三大任務(wù)，城投公司在為加快城市建設(shè)步伐發(fā)揮了重要作用。作為政府投融資平臺，各地城投公司肩負(fù)的融資壓力巨大，特別是償債壓力越來越大，為了增強(qiáng)城投公司的再融資能力，各地政府都在設(shè)法為城投公司注入新的資產(chǎn)，培育其自身造血功能。由于城投公司投資領(lǐng)域的特殊性，將相關(guān)土地增值收益用于平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，是目前各地較普遍的做法。

城投公司參與土地一級開發(fā)，總的來說可以分為兩類，一類是政府將土地儲備的職能直接賦予城投公司，比如上海、重慶等市政府直接賦予城投公司城建土地儲備中心的職能，用土地儲備收益來平衡城市建設(shè)的資金缺口;另一類是由城投公司受土地儲備中心委托，代理進(jìn)行土地一級開發(fā)，同時政府明確該地塊實(shí)現(xiàn)的土地增值收益定向用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資平衡，城投公司無土地儲備職能，相當(dāng)于土地儲備中心的土地一級開發(fā)代建單位。

2010年9月中，國土資源部一紙土地一級開發(fā)的“退出令”落至各地土地整理儲備中心。該文件提出，要對土地市場進(jìn)行專項(xiàng)整治，并明確了主要任務(wù)及時間表——在2011年3月底前，土地儲備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤;各地國土資源部門及所屬企事業(yè)單位不得直接從事土地一級開發(fā)。筆者認(rèn)為這對城投公司來說是一個很大的機(jī)遇。

未來一段時期我國城鎮(zhèn)化水平將持續(xù)提高，在這個背景下，各級政府建設(shè)用地的需求將快速增長。地方政府在“退出令”的限制下迫不得已退出土地一級開發(fā)，在這樣的情況下，本能地會有培植代理人的意向，而城投公司是最好的選擇。這是因?yàn)橐环矫嬲梢宰畲笙薅鹊赜绊懫渚唧w經(jīng)營決策行為，另一方面作為股東可分享其經(jīng)營紅利。其實(shí)，已經(jīng)有大量地方城投類公司充當(dāng)了這一角色，如重慶的“八大投”。

盡管存在著種種風(fēng)險，但土地一級開發(fā)的收益往往相當(dāng)可觀，而且能通過與地方政府利益的捆綁，獲得多項(xiàng)政策支持，從而大幅降低一級開發(fā)的市場風(fēng)險。因而，在擁有相關(guān)政府資源的前提下，進(jìn)行土地一級開發(fā)往往會給城投公司帶來較強(qiáng)的盈利能力。

（2）城投公司直接將熟地零售賣給社會公眾

道縣有80萬人口，購買力強(qiáng)勁。政府做好城市規(guī)劃，通過招拍掛出讓土地，讓城投公司拿地，通過城投公司等國企做好三通一平，分割直銷給道縣廣大人民群眾，包辦證，讓普通群眾直接建房。

城投公司將新開區(qū)域道路兩側(cè)土地出售給個人，允許個人按照城市規(guī)劃建設(shè)房屋，充分吸引民間資本，撬動民間巨大資金池，突破資金來源匱乏的瓶頸，匯涓涓細(xì)流成大海，為城市建設(shè)開源引水。本縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商人員眾多。由于購房政策限制和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)房價高企，相當(dāng)一部分人選擇不在務(wù)工經(jīng)商地購房。然而，因?yàn)檫M(jìn)城務(wù)工后已適應(yīng)城市便利的生活條件，不愿再回到農(nóng)村生活。在縣城置業(yè)便成為他們現(xiàn)實(shí)而直接的選擇。他們普遍具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對比縣城四、五千的房價，顯然自建房更具有吸引力。這個群體便構(gòu)成了前面?zhèn)€人建房市場的主體。

（二）因地制宜，依托本地優(yōu)勢文旅資源，采用BOT、TOT等模式引入國內(nèi)國際先進(jìn)文旅開發(fā)企業(yè)，建設(shè)文旅融合項(xiàng)目，把文化和旅游融合發(fā)展打造成拉動道縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。

（1）新時期文化和旅游的融合發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。新時期文化和旅游的融合發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用，近年來文旅融合的新亮點(diǎn)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。黨的十九屆五中全會再次提及“推動文化和旅游融合發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，文旅融合成為文化建設(shè)和旅游發(fā)展的內(nèi)在要求和必然結(jié)果，以文促旅游，以旅彰文成為文旅融合發(fā)展的重要思路。推動文化和旅游深度融合，成為文化建設(shè)和旅游發(fā)展的新引擎和新動力。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，“推動文化和旅游融合發(fā)展，建設(shè)一批富有文化底蘊(yùn)的世界級旅游景區(qū)和度假區(qū)，打造一批文化特色鮮明的國家級旅游休閑城市和街區(qū)，發(fā)展紅色旅游和鄉(xiāng)村旅游”，進(jìn)一步明確了文化和旅游融合發(fā)展要求，為“十四五”時期文化和旅游改革發(fā)展提供了遵循、指明了方向。

（2）文旅融合項(xiàng)目投融資模式

目前，文旅融合項(xiàng)目投融資模式可采用：PPP（狹義）、BOT、TOT、BT等模式。其中：PPP（狹義）指的是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)（Special Purpose Vehicle），引入社會資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營模式。BOT指的是政府對該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機(jī)會。整個過程中的風(fēng)險由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。TOT指的是政府部門將擁有得設(shè)施移交給公司運(yùn)營，通常公司需要支付一筆轉(zhuǎn)讓金，期滿后再將設(shè)施移交給政府方。BT指的是企業(yè)與政府方簽約，設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后交付給政府。對于經(jīng)營性的項(xiàng)目，可參考采用合適的融資模式。

（3）道縣具有優(yōu)勢的支撐文旅融合可持續(xù)發(fā)展的自然資源和人文資源

人文資源是旅游發(fā)展的基礎(chǔ)，旅游講特色、創(chuàng)精品，一個重要的方面就是要十分注意對文化內(nèi)涵的發(fā)掘。發(fā)展旅游，最重要的資源無非兩大類。

一類是自然資源，道縣為山區(qū)盆地，景觀獨(dú)特，地美物豐，水系發(fā)達(dá)，被稱之為“天然溫室”。擁有都龐嶺國家自然保護(hù)區(qū)、月巖國家森林公園、湘源溫泉、宜山公園、瀟水濕地公園等自然生態(tài)資源，均可開發(fā)4A級以上的高等級旅游景區(qū)。都龐嶺主峰韭菜嶺海拔2009.3米，雄居湖南省第二高峰，被《中國國家地理雜志》評為中國十大“非著名山峰”之首，被廣大驢友稱之為湖南的“K2”。全縣森林覆蓋率達(dá)61.9%，年均氣溫18.5℃，集山、水、林、洞于一體，融奇、秀、幽、峻于一身，擁有喀斯特地貌及崗丘山景，崎旋的瀟水河段水域風(fēng)光，以及散布全縣的溶洞群，層次分明，秀麗多姿，低硫可飲的湘源溫泉及秀美的高山草原，令人流連忘返。一類是人文資源，主要包括幾千年中華文明留下的文化遺產(chǎn)遺跡、歷史文化傳統(tǒng)、各民族各地方風(fēng)土人情，以及我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)、改革中取得的偉大成就等。道縣有2200多年的建制史，其中1500多年為州府郡置地，與衡州、郴州、永州并稱“湘南四大州”，歷來為州府所在地，是永州南部的中心;在長期的歷史積淀和文化熏陶中形成了人類起源文化、稻作文化、神秘文化、理學(xué)文化、紅色文化、書法文化、民俗文化等七大特色文化，被譽(yù)為“天下稻源、理學(xué)圣地、紅色瀟湘、大道之州”?？h域內(nèi)各種文物古跡3600多處，道縣被評為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位有鬼崽嶺遺址、濂溪故里古建筑群、玉蟾巖遺址等、瀟賀古道等4處，省保3處、市保24處、縣保126處、龍船賽習(xí)俗被列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄。道縣是湖南省革命老區(qū)縣，是革命烈士、劉少奇夫人何寶珍的家鄉(xiāng)，是中央紅軍長征時突破第四道封鎖線的首要阻擊戰(zhàn)場。紅軍長征在道縣戰(zhàn)斗33天，行程480公里，途徑90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)，留下了毛澤東、朱德、周恩來等中央領(lǐng)導(dǎo)的光輝足跡。2017年，道縣獲批湖南省8個紅色文化重點(diǎn)縣，入選國家“重走長征路”紅色旅游精品線路縣區(qū)。2019年，建成陳樹湘生平事跡陳列館，獲批湖南省愛國主義教育基地、黨性教育基地，道縣躋身紅軍長征沿線城市聯(lián)盟。

（4）堅(jiān)持因地制宜，立足區(qū)位特點(diǎn)、依據(jù)資源稟賦，走特色化、差異化發(fā)展道路，突出抓好文化和旅游融合項(xiàng)目建設(shè)，推動道縣經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。

文化資源本就是最重要的旅游資源。即使是自然資源，很多也富含人文要素、打上文化烙印，正所謂“山不在高，有仙則名;水不在深，有龍則靈”，人文色彩越濃厚的旅游資源就越有魅力。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平提高，我國進(jìn)入大眾旅游新時代，單純以觀光看景為主的旅游已經(jīng)不能滿足游客“求新、求奇、求知、求樂”的旅游愿望。

這就需要以優(yōu)秀人文資源為主干，用文化提升旅游品位，把歷史文化與現(xiàn)代文明融入旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力弘揚(yáng)優(yōu)秀民族文化和民族精神，精心打造更多體現(xiàn)文化內(nèi)涵、人文精神的旅游精品，讓自然景觀更富神韻、文化體驗(yàn)盡顯魅力。

因地制宜，“靠山吃山，靠水吃水”，依托本地人文和自然資源優(yōu)勢謀劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。通過BOT等模式，引入像中惠旅等一批先進(jìn)文旅開發(fā)企業(yè)，通過建設(shè)-運(yùn)營-移交，創(chuàng)建一批4A級以上景區(qū)，融入大桂林旅游圈，創(chuàng)立一批文化主題鮮明、文化要素完備的特色旅游目的地，把旅游業(yè)打造成道縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。以文化和旅游領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，堅(jiān)持因地制宜，立足區(qū)位特點(diǎn)、依據(jù)資源稟賦，走特色化、差異化發(fā)展道路，不搞“一刀切”、不能“一窩蜂”，防止照搬照抄、簡單模仿。堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，做到穩(wěn)扎穩(wěn)打、久久為功，既不能一味觀望等待，又不能指望一蹴而就;既反對保守、不作為，又防止冒進(jìn)、亂作為。以深度融合促進(jìn)理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。推進(jìn)紅色旅游、旅游演藝、文化遺產(chǎn)旅游、主題公園等已有融合發(fā)展業(yè)態(tài)提質(zhì)升級，支持開發(fā)集文化創(chuàng)意、度假休閑等主題于一體的文化旅游綜合體。依托文化資源、突出文化元素，大力發(fā)展研學(xué)旅游、展演旅游、康養(yǎng)旅游等新型文化旅游業(yè)態(tài)。

正如2020年時任縣長李同志到中惠旅考察，就道縣月巖風(fēng)景區(qū)達(dá)成開發(fā)協(xié)議時，跟中惠旅肖沛宇總裁講的那樣：“我們要務(wù)實(shí)合作、必須合作，盡快合作”。多少事，從來急，天地轉(zhuǎn)，光陰迫，一萬年太久，只爭朝夕。我們要踐行”三合“精神，轉(zhuǎn)變思路騰籠換鳥，破解融資難題， 大干快上建設(shè)現(xiàn)代化新道州刻不容緩。

參考文獻(xiàn)：

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