市級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)路徑探索

吳文美

摘 要：在新時期國土空間規(guī)劃體系框架下，市級國土空間總體規(guī)劃屬于體系中最基本的執(zhí)行單元，起著承上啟下的作用，向上承接國家、省級國土空間規(guī)劃，向下指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的編制。在國土空間相關(guān)頂層設(shè)計尚未完全確立情況下，結(jié)合正在編制茂名市、區(qū)級國土空間總體規(guī)劃的一些經(jīng)驗，對市級國土空間總體規(guī)劃的技術(shù)路徑、重要內(nèi)容、指標(biāo)體系等進(jìn)行探索，為后續(xù)編制完善的市級國土空間總體規(guī)劃提供一些參考。

關(guān)鍵詞：市級;國土空間總體規(guī)劃;技術(shù)路徑;探索實(shí)踐

中圖分類號：TU984? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2096-6903（2022）06-0114-03

0 引言

目前，國家陸續(xù)出臺一系列關(guān)于國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策，國土空間法規(guī)政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)保障體系逐漸完善，在依據(jù)相關(guān)法規(guī)政策的情況下，為盡快形成中國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)明確、合理高效的國土空間規(guī)劃，以及對空間規(guī)劃體系架構(gòu)進(jìn)行完善，各級政府、自然資源局以及相關(guān)部門必須適應(yīng)切實(shí)高效的方式，來進(jìn)一步推動和編制市級國土空間總體規(guī)劃?；诖?，文章對市級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)路徑進(jìn)行探索。

1 國土空間總體規(guī)劃

所謂“國土空間”，指的是一個國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)的地域空間，是一個國家的民眾賴以生存的地方。而國土空間總體規(guī)劃則是指對一個國家現(xiàn)有國土資源展開科學(xué)合理規(guī)劃的一種手段，也是國土資源的科學(xué)利用、合理劃分等實(shí)踐活動的總稱。一般情況下，國土空間劃分要結(jié)合具體概念而定，如農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城市空間等。同時，國土空間的有效利用和持續(xù)發(fā)展等，往往會受到國土資源的科學(xué)劃分、合理利用等因素的重大影響。因此，在新時期背景下，加強(qiáng)國土空間總體規(guī)劃用途管制是一項具有實(shí)踐價值和現(xiàn)實(shí)意義的工作。

所謂國土空間總體規(guī)劃就是一定區(qū)域在空間和時間上進(jìn)行的總體規(guī)劃，是一種宏觀的控制的規(guī)劃，是一種長期的戰(zhàn)略的規(guī)劃，既要考慮當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，又要考慮未來的社會發(fā)展需要同時控制和降低經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。

2 市級國土空間總體規(guī)劃的效用

市級國土空間總體規(guī)劃的作用呈現(xiàn)在諸多地方，結(jié)合自身的工作經(jīng)驗，將其歸納為以下幾點(diǎn)。

2.1 有利于推動經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展

從公共管理的角度來講，各級政府在履行公共管理職能的過程中，應(yīng)滿足人民對美好生活的需要及城市建設(shè)和發(fā)展的需要。通過編制市級國土空間總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對城市進(jìn)行全類型全要素的統(tǒng)籌，銜接上位規(guī)劃，明確城市的主體功能定位和發(fā)展方向，注重土地資源，了解并分析城市不同區(qū)位的國土空間的特點(diǎn)，比如有的土地本身原來屬于生態(tài)河流，應(yīng)該盡量維持原來的生態(tài)特征;比如在同一區(qū)域內(nèi)要減少重復(fù)建設(shè)的情況出現(xiàn);比如某區(qū)域主要是以居民功能為主，為了提高周邊居民的生活品質(zhì)，規(guī)劃完善公服、基礎(chǔ)配套，建立城市綠地空間，滿足城市居民休憩娛樂的需要等;綜合分析后制定更加科學(xué)的開發(fā)利用方式，以提高市級國土空間利用效率和價值，同時有效解決第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)的布局和發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的科學(xué)性，利于推動經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

2.2 有利于土地資源的利用效率

經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，讓土地資源愈發(fā)珍貴，土地已經(jīng)成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的最重要資源之一。但是，對于任何一個城市來說土地資源都是有限的，不可能無限的供給，這就意味著必須增強(qiáng)土地資源的可持續(xù)利用水平，提高土地資源的利用價值和效益。而在這一過程中，要準(zhǔn)確的評價一個城市建設(shè)和發(fā)展過程中所擁有的自然資源，評價土地資源環(huán)境承載力，評價土地資源開發(fā)適宜性，科學(xué)合理地籌劃土地資源的供給，明確不同區(qū)域的土地資源的利用形式，在此基礎(chǔ)上在進(jìn)行具體生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間的規(guī)劃布局。在這一過程中市級國土空間總體規(guī)劃的作用日益突出，因為在規(guī)劃過程中不僅要考慮土地資源，還需要考慮空間、時間、人口、用水、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、糧食生產(chǎn)安全、交通、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多因素，做出更加科學(xué)合理的選擇。在市級國土空間總體規(guī)劃中，要建立科學(xué)完善的土地資源供給機(jī)制和退出機(jī)制，以便于土地能夠在完成自己的使命以后能夠及時退出原有的土地利用方式，重新成為城市土地空間資源的重要組成部分，通過這種重復(fù)性的進(jìn)入與退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市土地資源及國土空間的可持續(xù)利用。

2.3 有利于城市的可持續(xù)發(fā)展

城市也有自己的生命周期，從城市發(fā)展的歷史來看，任何一個城市都存在發(fā)展瓶頸，要想盡可能的延長城市的壽命及讓城市持久的發(fā)展下去，就必須要有底線思維，優(yōu)先保護(hù)生態(tài)紅線，牢固糧食安全的生命底線——永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，然后控制城市無序蔓延，充分挖掘土地空間的利用價值，最大效率利用土地空間，同時科學(xué)合理的保護(hù)、使用各類自然資源，才能在滿足城市當(dāng)前需要的基礎(chǔ)上，滿足城市未來的建設(shè)和發(fā)展的需要。而市級國土空間總體規(guī)劃需在落實(shí)上位規(guī)劃約束性指標(biāo)的同時，重點(diǎn)將“三區(qū)三線”進(jìn)行統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)好它們之間的關(guān)系。對一個城市來說的可以利用的資源并非無限的，很多自然資源都是有限的，而在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程中，需實(shí)現(xiàn)這些資源的可持續(xù)利用，如礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)資源、林業(yè)資源、水資源、濕地資源、可建設(shè)土地資源等。因此，市級國土空間總體規(guī)劃需保護(hù)及科學(xué)利用自然資源，在規(guī)劃中要對每一種自然資源的利用方式進(jìn)行籌劃及提出價值體現(xiàn)措施，實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草?！鄙餐w，有利于促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3 市級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)路徑探索

3.1 技術(shù)路徑探索背景

市級國土空間總體規(guī)劃是落實(shí)國家、省級國土空間規(guī)劃體系要求，對下層次詳細(xì)規(guī)劃有管控指導(dǎo)的作用。市級國土空間總體規(guī)劃也是一項綜合性規(guī)劃，涉及土地規(guī)劃、生態(tài)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、交通、地理信息等專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)聯(lián)盟，需市政府整體統(tǒng)籌及各級相關(guān)部門的積極配合，需確定一套指導(dǎo)規(guī)劃編制的技術(shù)路徑，才能有利推進(jìn)規(guī)劃編制工作[1]。因此，本文根據(jù)地方實(shí)際情況及資源稟賦條件，從規(guī)劃上、管理上及法規(guī)體系保障上等進(jìn)行綜合分析，對市級國土空間總體規(guī)劃的技術(shù)路徑進(jìn)行探索，建立了包括現(xiàn)狀評估、目標(biāo)定位、指標(biāo)體系、“三區(qū)三線”劃定、自然資源保護(hù)與利用、國土綜合整治及生態(tài)修復(fù)、規(guī)劃傳導(dǎo)及保障等市級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)路徑架構(gòu)，以實(shí)時掌握整個市級國土空間規(guī)劃整體編制過程，為后續(xù)總體規(guī)劃的編制及實(shí)踐提供參考[2-4]。

3.2 技術(shù)路徑分析

3.2.1 做好市級國土空間現(xiàn)狀評估工作

在市級國土空間總體規(guī)劃前期準(zhǔn)備工作中，結(jié)合國家下發(fā)的第三次國土空間調(diào)查數(shù)據(jù)，充分收集各部門的空間地形、水文地質(zhì)、歷史遺址、建成環(huán)境、規(guī)劃政策等現(xiàn)狀及管理數(shù)據(jù)，對市域內(nèi)所有的空間資源有清楚地了解，高效開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（雙評價）及規(guī)劃實(shí)施評估及災(zāi)害風(fēng)險評估（雙評估）的工作。并結(jié)合國家下發(fā)的三調(diào)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，如《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，進(jìn)行底數(shù)底圖轉(zhuǎn)換及翻譯，為編制市級國土空間總體規(guī)劃方案提供基礎(chǔ)。

3.2.2 科學(xué)確定城市的定位和目標(biāo)戰(zhàn)略

首先，必須合理確定城市性質(zhì)，具體方式如下：落實(shí)國家、省、區(qū)域戰(zhàn)略，銜接上位規(guī)劃，按照主體功能區(qū)定位和城市的資源稟賦、區(qū)位條件、地方特色和發(fā)展階段，綜合確定城市性質(zhì)及定位。而目標(biāo)戰(zhàn)略的確定，要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義為指導(dǎo)，根據(jù)國家政策對本市的重要指示精神，結(jié)合本市優(yōu)秀的資源稟賦條件，如歷史遺跡、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、民俗文化等歷史文化資源、生態(tài)資源及農(nóng)業(yè)資源等，將自然資源、空間數(shù)據(jù)及政策要求相融合，加強(qiáng)研究，科學(xué)確定目標(biāo)戰(zhàn)略，對市級國土空間規(guī)劃方案編制指明方向，解決城市發(fā)展問題。

3.2.3 科學(xué)劃定“三條控制線”

在“雙評價”的基礎(chǔ)上，找出影響國土空間開發(fā)利用的因素，并根據(jù)這些影響因素來實(shí)施有針對性的策略。在這一過程中，要強(qiáng)化底線思維，將底線約束做好，對“3條控制線”進(jìn)行科學(xué)劃定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線等等，堅持全域全用地類型全要素管控，結(jié)合生態(tài)適宜性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性及城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性等綜合確定三生空間（生態(tài)、生產(chǎn)、生活），在市級國土空間總體規(guī)劃編制中提出管制規(guī)則及措施，強(qiáng)化“三線”作為邊界的剛性管控的重要性，構(gòu)建市級國土空間開發(fā)、保護(hù)、利用新格局。

3.2.4 科學(xué)構(gòu)建及確定指標(biāo)體系

根據(jù)國家、省等政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合本市的實(shí)際情況，選取及補(bǔ)充完善符合地方發(fā)展的指標(biāo)體系，包括約束性及預(yù)期性指標(biāo)，制定指標(biāo)傳導(dǎo)及管控要求。而在對規(guī)劃進(jìn)行編制期間，頂層國土空間規(guī)劃并未全面明確的情形下，市級空間總體規(guī)劃近期目標(biāo)年及規(guī)劃目標(biāo)年的指標(biāo)值如何確定，則與本市各職能部門制定的十四五規(guī)劃及部門管理要求息息相關(guān)，如“每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)（張）”這個指標(biāo)如何確定，可參考國家發(fā)改委、民政部、國家衛(wèi)健委共同制定的《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動實(shí)施方案（試行）》中的每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)（張）的數(shù)值及與本市衛(wèi)生健康局制定的十四五規(guī)劃規(guī)劃確定的數(shù)值，并積極與本市衛(wèi)生健康局及相關(guān)部門銜接，共同確定符合當(dāng)?shù)氐臄?shù)值，指標(biāo)體系同時也是各職能部門管理及實(shí)施的目標(biāo)。

3.2.5 統(tǒng)籌自然資源，實(shí)施生態(tài)修復(fù)

在市級國土空間總體規(guī)劃編制過程中，秉承生態(tài)優(yōu)化及保護(hù)環(huán)境的理念，優(yōu)先保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)及自然保護(hù)區(qū)，以及保護(hù)稀有動植物和稀有的地形和地貌等，綜合評價市域生態(tài)空間，科學(xué)劃定生態(tài)廊道及生態(tài)節(jié)點(diǎn)，結(jié)合“山水林田湖草?！鄙餐w理念，系統(tǒng)實(shí)施生態(tài)修復(fù)。做到平衡保護(hù)與發(fā)展的矛盾，制定保護(hù)生態(tài)環(huán)境措施，達(dá)成人與自然和諧共處、發(fā)展能夠適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的格局，有利于市級國土空間總體規(guī)劃實(shí)施建設(shè)。

3.2.6 運(yùn)用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村振興、大數(shù)據(jù)手段，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平

規(guī)劃工作應(yīng)該遵循科學(xué)合理的原則，并結(jié)合各市實(shí)際情況，避免按既定的思路盲目編制，新時期市級國土空間總體規(guī)劃綜合了國土空間全要素數(shù)據(jù)，對編制手法及技術(shù)提出了更高要求，需要我們不斷提升技術(shù)水平及規(guī)劃知識，如運(yùn)用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村振興、大數(shù)據(jù)手段手段，改進(jìn)規(guī)劃方法等。建議學(xué)習(xí)和參與更多有關(guān)市級領(lǐng)域的空間規(guī)劃的交流會議，以便提高自身的整體素質(zhì)和專業(yè)水平。

4 市級國土空間總體規(guī)劃編制工作

以茂名市為例，詳細(xì)的工作如下：

4.1 生態(tài)優(yōu)先，本底要素管控

茂名市生態(tài)資源主要集中在信宜、高州東北部區(qū)域，以云開山脈為首形成東北部云開山脈屏障，用地類型為林地、草地、濕地及水體，以林地為主，整體生態(tài)本底較好?！度舾梢庖姟分刑岢黾哟笊鷳B(tài)文明建設(shè)，探究高質(zhì)量發(fā)展新路徑，路徑的主要導(dǎo)向是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展[5]。

茂名市國土空間總體規(guī)劃堅持綠色發(fā)展觀念，依據(jù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)保護(hù)要求，即“山水林田湖草?！?，應(yīng)用生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，建立生態(tài)安全格局;對自然生態(tài)空間用途管制機(jī)制進(jìn)行探索，使用“正負(fù)面清單+開發(fā)強(qiáng)度”的制度設(shè)計;同時從根本上突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境之間的對立，使環(huán)境保護(hù)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的“增長極”，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的價值，將“綠水青山”變成“金山銀山”。

4.2 保護(hù)為本，糧食安全底線與適度開發(fā)雙管控

茂名市耕地主要集中在化州、高州等區(qū)域，局部地區(qū)存在質(zhì)量差，后備資源少的問題。隨著茂名市融入粵港澳大灣區(qū)、北部灣城市群、茂湛都市群等國家、省戰(zhàn)略，同時發(fā)揮作為全國重要的石油化工基地及能源基地的功能定位，聚焦石化領(lǐng)域，強(qiáng)化石化產(chǎn)業(yè)等功能，建設(shè)用地空間還有較大需求，與耕地保護(hù)的矛盾更加突出。

《若干意見》強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃需貫徹落實(shí)新發(fā)展觀念，對新時代國土空間開發(fā)保護(hù)格局進(jìn)行總體謀劃[6]。本次茂名市國土空間總體規(guī)劃，一方面，要加強(qiáng)土地綜合整治工作，治理鹽堿化耕地，提高耕地質(zhì)量等別，實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，同時調(diào)整永久基本農(nóng)田，對其儲備區(qū)進(jìn)行科學(xué)劃定。另一方面，全面預(yù)判以及提前布局未來用地情況，基于建設(shè)用地規(guī)模，準(zhǔn)備不同方案以應(yīng)對建設(shè)用地增長規(guī)模，以靈活應(yīng)對“零增長”要求和具體發(fā)展要求引起的矛盾沖突;基于城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，通過全球土地全面整治，改進(jìn)國土空間格局，解決農(nóng)業(yè)空間、城鄉(xiāng)建設(shè)空間兩者間的矛盾[7];基于用地區(qū)域布局，將重大產(chǎn)業(yè)平臺做大做強(qiáng)，將石化產(chǎn)業(yè)夯實(shí)，對產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地進(jìn)行優(yōu)先保障，力爭增量空間，對中心城區(qū)、核心片區(qū)、3大經(jīng)濟(jì)平臺、關(guān)鍵鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)覆蓋，形成區(qū)域集聚發(fā)展效應(yīng)。

5 結(jié)語

總而言之，市級國土空間總體規(guī)劃，有利于改進(jìn)國土空間規(guī)劃體系，對規(guī)劃編制技術(shù)思路進(jìn)行科學(xué)制定，有益于推動規(guī)劃的合理編制，并有效提高規(guī)劃編制質(zhì)量。本文在基于對現(xiàn)行政策、技術(shù)規(guī)范的理解及實(shí)踐過程中的探索，提出市級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)思路，除此之外，規(guī)劃需各個相關(guān)部門及編制聯(lián)盟共同發(fā)力，堅信在各部門和領(lǐng)導(dǎo)的共同努力下，能夠在一定程度上提高我國市級國土空間的整體編制水平。

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