高校全面預(yù)算績效管理探索

摘要：教育部印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確指出要強化績效目標(biāo)管理，預(yù)算績效管理對于優(yōu)化高校教育資源配置、促進高等教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。本文以高校實施全面預(yù)算績效管理的背景為切入點，以H高校為例，根據(jù)高校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，提出構(gòu)建高校全面預(yù)算績效管理體系的幾點思路。

關(guān)鍵詞：高等院校；全面預(yù)算績效管理；評價體系

中圖分類號：F23文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.051

0引言

2018年中共中央、國務(wù)院在全面實施預(yù)算績效管理的意見中強調(diào)預(yù)算績效管理要覆蓋到所有財政性資金，從事前、事中到事后“全方位、全程、全覆蓋”。高校在實施預(yù)算績效管理上也進行了不少探索，但起步時間較晚，實踐經(jīng)驗缺乏。同時，《深化新時代教育評價改革總體方案》為高校實施全面預(yù)算績效管理提供了一定指引。總體方案中強調(diào)了評價對于教育改革的重要性，它直接影響學(xué)校的辦學(xué)導(dǎo)向以及教育治理現(xiàn)代化。方案要求改革學(xué)校的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)，創(chuàng)新評價模式和手段，改進高校經(jīng)費使用績效評價，促進教育評價體系綜合性和有效性。這些都對高校改革教育評價指標(biāo)，強化過程評價和增值評價，健全全面預(yù)算績效管理體系提出新的要求。

1高校實施全面預(yù)算績效管理的背景

2020年以來，新冠肺炎疫情的影響使我國經(jīng)濟發(fā)展下行壓力增大，面臨的不確定性因素增多，各地普遍收縮財政收支，更加注重提高財政資源配置效率和使用效果。高校主要經(jīng)費來源為財政撥款和學(xué)宿費收入，在財政資源緊張的經(jīng)濟新常態(tài)下，高校更需強化績效和責(zé)任意識，切實提高資金使用效益，將學(xué)校預(yù)算全部納入績效管理，建立全面預(yù)算績效管理體系勢在必行。財政部印發(fā)的《事業(yè)單位成本核算基本指引》中規(guī)定，單位應(yīng)設(shè)置與成本相關(guān)的績效指標(biāo)并加以準(zhǔn)確核算，但高校業(yè)務(wù)有其特殊性，要結(jié)合實際問題具體分析，目前針對教育行業(yè)，尤其是高等教育層面，國家還沒有出臺專門的預(yù)算績效政策文件加以引導(dǎo)和約束。

2高校全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

高校全面預(yù)算績效管理是在績效預(yù)算基礎(chǔ)上，運用特定評價體系，對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整及完成全程進行綜合評價，合理運用績效考核結(jié)果，提升預(yù)算資金使用效率，促進高校資源合理配置，提高辦學(xué)水平和公共服務(wù)質(zhì)量。因此，高校全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵如下：一是以全成本預(yù)算績效為基礎(chǔ)；三是全方位全程跟蹤；三是合理應(yīng)用評價結(jié)果，形成正向反饋機制。

以全成本預(yù)算績效為基礎(chǔ)。全成本預(yù)算績效管理是一種基于成本質(zhì)量分析與比較的預(yù)算資金分配與管理模式。全成本預(yù)算管理將成本管理嵌入預(yù)算管理全程，強調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向，其最終目標(biāo)是“結(jié)果（outcome）”而不是“產(chǎn)出（output）”，因此更強調(diào)目標(biāo)的效率性和效益性，從而將成本管理和預(yù)算績效管理工作兩者相統(tǒng)一。

全方位全程跟蹤。全面預(yù)算績效管理實行的是一套全程、閉環(huán)式的監(jiān)督和管理。包括在事前評估階段，利用成本質(zhì)量比較分析來確定項目的合理成本以及投入規(guī)模；在事中執(zhí)行階段，加強項目預(yù)算執(zhí)行過程中的績效動態(tài)監(jiān)控，保證績效目標(biāo)不偏離；在事后評估階段，評價項目或政策的實際效果，并將評價結(jié)果作為后期制定績效目標(biāo)、安排預(yù)算資金的依據(jù)，形成閉環(huán)式管理。

合理應(yīng)用評價結(jié)果，形成正向反饋機制。及時有效反饋績效考核結(jié)果并加以應(yīng)用是形成高校全面預(yù)算績效管理體系閉環(huán)管理的關(guān)鍵，從而壓實各主體部門責(zé)任，強化預(yù)算績效管理體系的責(zé)任約束性和結(jié)果應(yīng)用性，動態(tài)調(diào)整和引導(dǎo)教育資源的合理配置，提升預(yù)算績效管理的質(zhì)量和水平。

3高校全面預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀分析

3.1預(yù)算績效管理意識淡薄

長期以來的非營利性質(zhì)讓各高校普遍形成一種“重投入輕產(chǎn)出，重爭取輕管理”的經(jīng)費管理模式。國家層面出臺了預(yù)算績效管理的政策框架，但是在操作層面上，對于如何建立具體的預(yù)算績效評價指標(biāo)和相應(yīng)的考核及應(yīng)用機制還需要進一步探索和細化，這就導(dǎo)致高校缺乏預(yù)算績效管理改革的外部壓力。高校項目管理部門、預(yù)算執(zhí)行部門甚至領(lǐng)導(dǎo)層普遍缺乏對績效管理的深入理解，簡單認為預(yù)算績效管理是財務(wù)部門的責(zé)任，將其分配給各部門是在逃避責(zé)任或者轉(zhuǎn)移工作量，因此，預(yù)算績效管理的內(nèi)部動力同樣缺乏。

3.2預(yù)算績效管理體系不健全

一是管理制度不完善。高校普遍對績效管理方面缺乏明細規(guī)定，由于缺乏可參考數(shù)據(jù)支撐，不能對預(yù)算執(zhí)行和完成情況進行考核，也無法作為下年度安排預(yù)算資金的決策依據(jù)。二是工作流程不規(guī)范。對項目進行績效評價時，由財務(wù)部門和項目管理或預(yù)算執(zhí)行部門簡單溝通后填報。而財務(wù)人員對項目及預(yù)算執(zhí)行細節(jié)并不明了，有時無法和預(yù)算執(zhí)行部門取得充分溝通，績效評價工作流于形式，成了財務(wù)人員的任務(wù)，而不是各部門相互配合的系統(tǒng)性工作。另外，預(yù)算運行監(jiān)督工作中，財務(wù)人員缺乏對項目運行的詳細了解，對預(yù)算執(zhí)行中的偏差不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正。績效考核時，僅根據(jù)支出進度簡單整理匯總，缺乏績效評價科學(xué)性和合理性。

3.3績效指標(biāo)設(shè)定不規(guī)范

國家尚未細化績效評價體系和績效考核機制，各地財政部門指定的預(yù)算指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)，績效評價模式普遍簡單片面，適用對象不夠清晰明確，績效考核過程缺乏規(guī)范性和透明性，對于指標(biāo)的科學(xué)合理性和可參考性存在較多問題，且大多沒有考慮到高校的行業(yè)特征。另外，對于指標(biāo)的定性定量標(biāo)準(zhǔn)把握不一。對于一些項目成果，如引進人才質(zhì)量、科研成果水平以及社會效益等簡單依靠定量分析，很難保證結(jié)果科學(xué)公正。然而各高校的定性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)又存在差異，因此，標(biāo)準(zhǔn)問題也是困擾高校進行預(yù)算績效管理的“難題”。

3.4績效評價模式單一

相關(guān)績效評價工作比較粗淺。各高校績效評價大多依靠項目管理部門或?qū)嵤┎块T進行績效自評，難免會存在對本部門項目認識存在主觀性甚至過度美化的問題。有些高校選擇聘請校外專家或者第三方獨立機構(gòu)采用現(xiàn)場或線上評審方式評定，而專家或者第三方機構(gòu)選擇權(quán)更多由高校掌握，無權(quán)威機構(gòu)進行約束，無法確保評審結(jié)果的客觀性、可靠性。加之校外專家或者機構(gòu)對項目本身缺乏了解，很難發(fā)揮出第三方獨立機構(gòu)和專家的評審、參謀和咨詢的作用，績效評價質(zhì)量也得不到充分保障。

3.5績效結(jié)果缺乏應(yīng)用

實際操作過程中，預(yù)算績效評價結(jié)果未得到充分重視和應(yīng)用。由于績效指標(biāo)體系不完善，領(lǐng)導(dǎo)層無法完全信賴績效評價結(jié)果，沒有將評價結(jié)果應(yīng)用到日常或重大事項決策中。另外，即使績效評價結(jié)果相對具有參考性，也沒有將績效評價結(jié)果進行有效運用，形成正向反饋，對預(yù)算績效不達標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行力欠缺的項目負責(zé)人沒有進行追責(zé)。多重因素下，預(yù)算績效評價結(jié)果無法強調(diào)預(yù)算執(zhí)行單位的主體責(zé)任，也無法對預(yù)算資金分配和項目管理決策提供應(yīng)有的參考、制約和導(dǎo)向作用。

3.6信息一體化建設(shè)薄弱

近幾年，各高校積極推動財務(wù)信息一體化建設(shè)，基本上將財務(wù)管理信息化系統(tǒng)覆蓋了財務(wù)管理各項業(yè)務(wù)，但預(yù)算績效管理系統(tǒng)和財務(wù)管理以及項目管理系統(tǒng)之間相對獨立，信息沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通。另外，財務(wù)信息管理系統(tǒng)尚未將校內(nèi)其他部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)如發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)管理、科研項目管理等進行整合共享，導(dǎo)致財務(wù)管理和項目管理、資產(chǎn)管理之間沒有形成良好的聯(lián)通機制，存在信息不對稱問題，增加了全面預(yù)算績效管理的難度。

4加強高校全面預(yù)算績效管理的基本思路——以H高校為例

H高校是H省人民政府與教育部共建的省屬重點大學(xué)，H省“雙一流”建設(shè)一層次高校。學(xué)校現(xiàn)設(shè)25個專業(yè)學(xué)院，1個獨立學(xué)院。H高校以辦好師范教育作為教學(xué)特色，致力于建設(shè)高水平綜合性師范大學(xué)。長期以來，H高校作為省屬地方高校，資金來源主要是以財政撥款收入和事業(yè)收入為主，預(yù)算績效管理內(nèi)外部動力不足。近幾年，H高校收入來源多元化，H省財政部門不斷推進績效評價管理、強化績效評價反饋，將單位預(yù)算執(zhí)行情況和績效考核結(jié)果與財政撥款收入掛鉤，在這一背景下，H高校對預(yù)算績效管理進行了以下探索與實踐。

4.1深化預(yù)算績效管理意識

首先，明確績效管理責(zé)任。H高校將學(xué)校預(yù)算績效落實情況作為領(lǐng)導(dǎo)考核述職內(nèi)容之一，強化領(lǐng)導(dǎo)層支出責(zé)任和績效意識，提升對預(yù)算績效管理工作的重視。其次，H高校財務(wù)處對項目歸口部門、資產(chǎn)管理部門等進行預(yù)算績效培訓(xùn)與指導(dǎo)，尤其是項目負責(zé)人和中層干部進行預(yù)算績效宣傳教育和培訓(xùn)，引起各單位重視。在財務(wù)處內(nèi)部，引導(dǎo)財務(wù)人員樹立業(yè)財融合的職業(yè)理念，學(xué)會“跳出財務(wù)看財務(wù)，回到財務(wù)做財務(wù)”，將自身視野從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前預(yù)測、事中控制與事后監(jiān)督相結(jié)合，加強學(xué)校全面實施預(yù)算績效管理的人才隊伍建設(shè)。

4.2健全預(yù)算績效管理體系

一方面，H高校構(gòu)建了全方位、多層次的預(yù)算績效管理制度框架。設(shè)立預(yù)算績效管理委員會，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層擔(dān)任成員，負責(zé)審查預(yù)算績效管理框架體系草案，跟蹤和監(jiān)督預(yù)算績效管理體系實施，并組織開展績效評價工作等。另一方面，加強預(yù)算績效管理體系流程設(shè)計。對具體業(yè)務(wù)進行內(nèi)容完善和流程優(yōu)化，在項目預(yù)算編制階段，根據(jù)“誰的項目誰負責(zé)到底”的原則，厘清歸口部門責(zé)任，重視執(zhí)行過程中的跟蹤評價，績效過程跟蹤采用定時跟蹤和按項目進度分階段跟蹤的方式，重點收集和分析與完成預(yù)算項目、實現(xiàn)績效目標(biāo)相關(guān)的績效信息，每一季度根據(jù)收集的績效信息對階段性績效目標(biāo)進行評估，監(jiān)督檢查重點項目績效目標(biāo)完成情況。

4.3完善預(yù)算績效指標(biāo)

根據(jù)《深化新時代教育評價改革總體方案》的要求，H高校根據(jù)自身辦學(xué)特色和水平科學(xué)定位，將師范教育、培養(yǎng)合格教師作為第一職責(zé)，探索建立應(yīng)用型本科評價標(biāo)準(zhǔn)，致力于建設(shè)高水平綜合性師范大學(xué)。改進經(jīng)費使用績效評價，根據(jù)學(xué)院建設(shè)情況，H高校構(gòu)建了以教學(xué)成果、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究和人才隊伍四個維度為支撐的學(xué)院內(nèi)涵式建設(shè)指標(biāo)，改進評估指標(biāo)，弱化數(shù)量指標(biāo)如論文收錄數(shù)、獎項數(shù)等的權(quán)重。

在設(shè)置績效指標(biāo)時，H高校既注重各學(xué)院、各學(xué)科項目的共性和個性相統(tǒng)一、又突出學(xué)科特色。既對產(chǎn)出成果進行量化，保證指標(biāo)的可衡量性，也考慮到了不宜量化的指標(biāo)的考量，如項目的社會效益、可持續(xù)影響等指標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)完成情況分為：完成且達到預(yù)期效果、部分完成且部分達到預(yù)期效果、未完成且未達到預(yù)期效果三檔，分別按照80%（含）-100%、60%（含）-80%、0%- 60%合理填寫完成情況，匯總時以預(yù)算資金為基礎(chǔ)，根據(jù)分值進行加權(quán)平均計算，突出項目完成的具體工作和產(chǎn)出情況。對于帶有自身特色的績效指標(biāo)進行動態(tài)調(diào)整，便于進行縱向和橫向比較。

4.4加強績效過程監(jiān)督與結(jié)果應(yīng)用

提升預(yù)算績效管理質(zhì)量，促進教育治理現(xiàn)代化，離不開預(yù)算績效實施效果的正向反饋和對績效結(jié)果的合理運用。高校預(yù)算績效管理普遍缺乏對預(yù)算績效實施過程的跟蹤考核，導(dǎo)致無法在預(yù)算執(zhí)行過程中及時糾偏。因此，H高校加強對預(yù)算績效評價過程的監(jiān)督和考核，對高校各部門績效評價的結(jié)果進行評比，并形成績效評價報告。同時，強化對預(yù)算績效結(jié)果的運用。H高校建立預(yù)算績效評價激勵和問責(zé)機制，將績效評價結(jié)果和下一年度的學(xué)校預(yù)算資金和學(xué)科經(jīng)費安排掛鉤，對績效評價為差的部門進行績效問責(zé)，并在校長辦公會上進行通報，要求其限期整改。

4.5推進績效管理信息化建設(shè)

目前，H高校正在加快建設(shè)財務(wù)信息一體化平臺，提升財務(wù)管理后臺系統(tǒng)的信息化建設(shè)，實現(xiàn)財務(wù)管理管理與預(yù)算績效管理同平臺、一體化。同時，將現(xiàn)有的發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)管理、科研項目管理、人事信息等系統(tǒng)進行整合，建立校內(nèi)綜合信息共享一體化平臺，健全預(yù)算績效管理工作的溝通機制。建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)和學(xué)校數(shù)據(jù)中心，在保證數(shù)據(jù)公開化、透明化的同時，防止數(shù)據(jù)丟失或者被破壞，提升預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的安全性。

5結(jié)語

總之，實施全面預(yù)算績效管理是高校提升預(yù)算管理水平、優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的必由之路。高校應(yīng)樹立績效管理理念，以績效預(yù)算為基礎(chǔ)，以信息化建設(shè)為依托，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程設(shè)計，完善績效評價指標(biāo)，加強績效過程監(jiān)督與結(jié)果應(yīng)用，提升高校全面預(yù)算績效管理的質(zhì)量和水平。

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基金項目：中國教育會計學(xué)會高等師范院校分會2021年課題資助項目（GS2021Y25）。

作者簡介：李文斐（1993-），女，漢族，河北邯鄲人，碩士研究生，河北師范大學(xué)助理研究員，研究方向為高校財務(wù)管理。