交通事業單位內部控制制度建設與執行問題及對策

黃華英

摘要：在當今我國交通高速發展的大環境下，交通事業單位實現高質量發展，建設現代化綜合立體交通，交通單位發揮開路先鋒作用，為社會主義現代化實現在戰略上提供有力的支撐，具有重要意義。但是在高質量發展的同時，也存在一些問題，尤其是內部控制制度不健全，執行不力的問題，已是阻礙交通事業單位發展的關鍵因素。本文首先闡述了內部控制制度的定義和特點，然后分析了現階段交通事業單位內控建設與執行中存在的問題，分別從內部控制意識薄弱、關鍵管控點覆蓋不全、制度執行力不足、評價與監督不到位四個方面歸納總結，最后結合發展實際提出改善的策略，促進內部控制建設。

關鍵詞：交通事業單位；內部控制；制度建設；制度執行

自從行政事業單位實施內部控制規范以來，隨著交通事業高質量的發展，建設現代化綜合立體交通，加快交通強國建設的進程，交通事業單位積極實施內部控制，提高了內部管理水平，強化了內部權力運行的制約，取得了一定成效，但是還存在部分單位內部控制意識薄弱、內部控制制度建設不健全、執行不力、評價監督不到位等問題，阻礙風險防范和管控，不利于單位實現工作任務目標。內部控制制度建設與執行的有效性是保證單位實現高質量發展的必然要求，是推進廉政建設的重要支撐，是提高公共服務效能和內部治理的需要。

一、交通事業單位內部控制制度相關理論概述

（一）行政事業單位內部控制的定義

行政事業單位內部控制是由單位內部各層級的全體職工實施的，旨在于實現單位工作任務目標的過程，全面建立和實施一套科學、合理、有效的行政事業單位內部控制規范體系，有助于提升單位公共服務效能、內部治理水平和風險防范能力，制約內部權力運行，促進廉政建設，依法行政，建立法制單位。通過全面建立科學、合理、有效的制度，并有效實施執行，為履行職能，為實現單位工作任務目標而對風險采取有效的防范和應對策略的全過程。同時，內部控制還是一個循環往復、不斷優化完善的過程。

交通事業單位適用執行行政事業單位內部控制規范，對經濟業務活動風險進行有效管理，為實現內部有效控制，根據國家法律法規，相應的制定科學合理、有效的、適用于本單位的內部控制制度。因此，內部控制制度由單位內部建立的互相制約、相互監督各項經濟業務活動的方法、措施和規定的章程。主要包括：預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同等內部控制管理制度。

（二）交通事業單位內部控制制度的特點

交通事業單位內部控制目標所要達到的目的，以及建設和執行過程中需要遵循的基本要求，確定了內部控制制度的特點。內部控制制度具有全面性、合理和合法性、制衡性、針對性和可操作性、長期性的特點。

1.全面性

內部控制制度規范全部的單位經濟業務活動，明確單位各部門的職責分工，全覆蓋各業務環節，從決策的開始、到具體執行和監督等全過程實現控制。全面性的特點還體現在單位的全體職工包括單位負責人全員參與的內部控制建設工作。

2.合理性與合法性

內部控制制度要遵循國家的法律法規，以國家的法律法規、規章制度為依據，結合單位的實際情況，科學合理的制定。

3.制衡性

內部控制制度的靈魂是“內部牽制”，相互制約單位各業務管理部門、崗位職責、業務流程等，并相互的實施監督。

4.針對性和可操作性

在反映經濟活動的全面、全過程控制上，針對單位重要經濟業務活動和重大風險點，控制措施制定的更為嚴格，確保不存在重大缺陷，并且能夠具體操作執行落實。

5.長期性

內部控制制度伴隨著單位全生命周期，循環往復、隨著外部環境和內部環境的變化，不斷修訂、不斷優化和完善。

二、交通事業單位內部控制制度建設與執行中存在的問題

（一）內部控制意識薄弱，弱化了內部控制制度的作用

內部控制意識是全體職工包括單位領導人對內部控制的認知，單位文化的構成。良好的內部控制意識是建立健全內部控制制度和有效實施的基礎，但部分單位負責人對內部控制的本質認識、理解不足，導致內部控制意識薄弱，不重視，其他業務科室也認為是財政部印發的文件，理所當然是財務部門的事。單靠財務部門來做內部控制，難以建立健全有效的內部控制制度。單位負責人不重視，業務科室不配合，職工們也跟著淡薄了內部控制制度，敷衍了事，沒有形成單位文化。部分事業單位內部控制制度只是為了迎合國家的相關規定，應付上級的巡察、審計和財政檢查，走過場的制定，更忽視了制度的執行和執行的有效性。各單位雖印制有厚厚幾本的內控制度，但都不真正執行落實，使制度變成一紙空文，沒有發揮內部控制制度的作用。

（二）內部控制制度未全面覆蓋關鍵管控點

建立健全有效的內部控制制度，應該將關鍵控制節點覆蓋到全部業務活動中，進行全面、全過程控制。這就要求交通事業單位全面對經濟活動的業務流程進行梳理，確定業務的各個環節，對經濟業務活動的風險隱患進行全面系統的分析，找出風險點，完善風險評估機制，采取有效的風險應對策略等。可是部分交通事業單位制定的制度適應性和有效性不強，有的甚至應付了事，隨意摘抄其他單位和網絡上的，根本不適合本單位的實際情況，關鍵的管控點覆蓋不全面。例如：預算管理業務流程，關鍵環節點沒有覆蓋預算績效管理環節，未關注其風險點，分析其風險形成的原因，應該采取什么樣防防范措施，制定預算績效管理制度缺陷，沒有按照規定開展預算績效自評工作，自評質量不高。預算績效評價的結果沒有應用在支出結構的優化，工作方式方法的改進，管理制度完善等方面，預算資金沒有管好用好，預算績效目標未能實現。內部控制制度關鍵管控點不全面還體現在沒有認識到內部控制制度是一個動態系統，沒有根據經濟業務活動的變化和政策的改變，定期對業務流程圖進行更新，對制度進行更新。有的交通事業單位業務流程圖不更新，制度不更新，對已經廢除、不規范、不完善的制度重新修訂與完善，不利于單位及時發現問題，防范

風險。

（三）內部控制制度執行力不足

內部控制制度是內部控制體系的重要組成部分，是單位內部建立的，使各項業務活動互相聯系，互相制約的措施、方法和規程。自施行政事業單位內部控制規范以來，交通事業單位取得了一定成效，成立了內部控制領導小組，預算安排了不少資金，聘請專家指導，編寫了內部控制手冊，制定了內部控制制度等。但制度的要求和規范沒有得到很好的執行，如有的單位未嚴格執行批復的預算，不在批復的額度內開支，或者預算執行進度不達標，甚至出現超預算、無預算支出等情況，以至于預算執行率過高或偏低，造成財政資金浪費和閑置。不執行資產處置有關規定，處置方案及處置報告未履行相應的歸口審核、授權審批手續，資產評估不合理、不規范等，導致國有資產損失、舞弊等問題。內部控制制度建立與執行形成兩張皮，或者當制度制約了權力使用時，就把內部控制制度束之高閣，體現不了內部控制制度的制衡性和有效性。

（四）忽略制度建設與執行的評價監督

現階段，大部分單位制定有內部控制制度，雖然也執行了，但對內部控制制度是否存在缺陷，貫徹執行過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節等情況，沒有進行評價與監督，忽視該項工作。有的單位雖然對內部控制建設與執行進行了評價與監督，只是應付了事，評價監督的內容不全，還有的將風險評估當作為評價，兩者混淆區分不清，評價與監督不到位。

內部控制監督職能往往是由內部審計部門或崗位負責。內部審計部門平時開展審計僅偏重于對資金使用合法、合規性的檢查監督，而對于內部控制評價、風險評估等方面缺乏審計監督，對于審計發現的問題和提出改進的審計建議，被審計單位也不立行立改，一拖再拖，審計部門也不及時跟蹤督促整改落實，所發現的問題不了了之，這種評價監督不到位，必會導致內部控制制度建設和執行難以有效的實施。

三、交通事業單位內部控制制度建設與執行問題的改善策略

（一）增強內部控制意識，形成單位內控文化

內部控制要求單位負責人、中層領導、廣大職工的全員參與實施，旨在實現控制目標的過程。交通事業單位應當樹立內部控制的意識，加強組織領導，要充分認識全面推進內部控制制度建設與執行的重要意義。增強內部控制意識，單位負責人始終占主導地位，要有“主要負責人”意識。在內部控制制度制定以后，要深入宣傳教育培訓，要求所有職工對內部控制制度的具體規范、條例進行全面的學習，同時將每一項規定具體落實到相應的工作部門，以提高職工對內部控制制度的理解和認識。在內部控制工作中要明確每個職工的具體責任，通過將具體責任落實到具體人員，來實現內部控制的作用。單位負責人起表率，全體職工參與的來提高內部控制意識，創建良好的內部控制環境和氣氛，形成單位的內部控制文化。

（二）全面梳理內部控制流程，使關鍵管控點得到全覆蓋

明確責任主體，成立內部控制的決策機構，如內部控制領導小組等。在內部控制領導小組的領導下，各業務部門指定熟悉業務的人員，專門負責梳理本部門的經濟活動的業務流程，明確業務環節，對各項業務特點進行總結和歸納，編制業務流程圖。各業務部門按時間順序和邏輯順序梳理業務，要全面的梳理，不遺漏，明確關鍵管控點，將決策機制、執行機制和監督機制涵蓋單位內部各經濟業務活動。同時全面系統的分析各關鍵管控點容易發生的風險點，合理制定主要的防控措施，選擇風險應對策略，在此基礎上，根據國家的法律法規，制定單位有針對性、操作性強的各項內部控制管理制度，并實施動態管理，要有持續檢查和改進制度的程序，來應對內部和外部環境的新變化、新法律法規和監督的要求，實行內部控制制度關鍵管控點的全覆蓋，用以保證內部控制制度建設與執行的有效性。

（三）加強領導，全員有效地執行內部控制制度

規章制度以文件的形式下發后，具有嚴肅性和鋼性。單位負責人作為內部控制的第一責任人，要嚴以律己帶頭遵守各項規章制度，發揮表率作用。單位負責人應當重視制度的建設與執行，加強法制教育學習，把制度的學習、執行、培訓作為單位的一項重要工作常抓不懈，在制度執行中起到主導的作用。在貫徹執行制度過程中，中層領導首先帶領職工以各種方式方法學習領會內部控制制度的內涵，增強職工制度和法制觀念。其次在領會理解的基礎上，全體職工要以務實的態度，扎實的工作作風，不折不扣的執行各項內部控制制度，不能怕得罪人，做老好人，敷衍了事。在制度執行實施過程中，涉及制度的缺陷或操作性不強的應該及時反饋，定期修訂完善制度，切實提高內部控制制度的執行力。

（四）強化內部控制制度建設與執行的評價監督

評價與監督是內部控制制度建設與執行得以有效實施的保障機制，是保證內部控制建設得以開展并有效實施的重要環節。單位應該強化自我評價，加強監督檢查。明確專職部門或專職人員對制度建設與執行的有效性進行評價。負責評價的專職部門或專人，全面理解評價的內容、流程及實施步驟，對制度的建設與執行進行全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性等評價，并出具評價報告。

負責監督的內部審計部門或崗位，應將內部控制審計列入工作計劃中，日常或專項相結合的形式來監督，及時發現問題，合理提出可操作的改進建議。同時充分的運用評價監督結果，單位將評價監督結果與績效考評、干部考核、領導干部選拔任用、監督問責結合起來，做為獎懲的重要依據，強化評價監督的自覺性。并將評價監督的結果成為預算編制、執行等重要參考依據。

四、結束語

建立健全內部控制制度，強化制度的有效執行，增強了交通事業單位的內部控制建設，提升了風險應對能力，對實現工作目標任務，具有十分重要的作用和意義。制度建設與執行在內部控制建設中，需要增強內部控制意識，形成良好的內控文化，全面梳理業務流程，關鍵管控點全覆蓋，加強領導，全員有效的執行內部控制制度，強化內部控制制度建設與執行的評價監督。總之，內部控制制度建設與執行是長期性、系統性的工作，需要全面建立、全范圍覆蓋、全員參與。當前交通高質量發展進程的加快，對交通事業單位提出了更高的規劃目標，交通事業單位的制度建設與執行要在未來的工作實踐中不斷探索研究，從靜態和動態上不斷修訂、優化與完善，科學合理構建有自己特點的內部控制管理制度，并形成完善的內控執行機制。只有這樣，才能使單位治理水平、服務效能和風險防范能力得以提高，內部權力運行得到制約，促進廉政建設，實現工作目標，建設法治單位，交通事業單位得以高質量發展。

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