“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革中基層工作者的角色變遷及阻礙因素研究

莊曉怡

摘要：在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革中，基層工作者經(jīng)歷了從單一到多元、被動到主動、“政策執(zhí)行者”到“政策執(zhí)行者+解讀者+宣傳者”的角色變遷，其變遷效果取決于客觀環(huán)境復雜程度和主觀勝任力高低。部門間協(xié)同困境、公眾認知障礙、政策制度壓力、基層自我價值認同是阻礙角色變遷的最主要因素，業(yè)務知識結構、需求回應能力的影響力較弱，形成了客觀主導型、主客觀聯(lián)動型兩種阻礙角色變遷的模式。有必要從激勵保障、考核問責、溝通反饋、政策宣傳、教育培訓等方面加強機制干預，促進基層工作者更好地實現(xiàn)角色轉型升級。

關鍵詞：“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”；角色變遷；基層工作者；QCA

引言

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是我國政府受“放管服”改革沖擊和“互聯(lián)網(wǎng)+”浪潮推動而對傳統(tǒng)政務行政升級改造的新產(chǎn)物，是信息科技創(chuàng)新與政府職能變革、部門業(yè)務協(xié)同、公眾積極參與的有機融合[1]。基層政務服務是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革最后一環(huán)，連接政府和公眾的“社區(qū)”成為基層政務供給要地，而一線基層工作者的角色功能與執(zhí)行策略對改革成效影響較大。各地狠抓契機，積極創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系建設，獲得成效的同時促使基層工作者的角色發(fā)生了變遷。

S市基層政務在改革啟動之初仍保留傳統(tǒng)行政色彩，業(yè)務范圍單一，操作流程繁雜，服務意識淡薄，基層工作者呈現(xiàn)“單一政務領域被動執(zhí)行者”角色。隨著改革深入，基層工作者角色逐步走向多元，轉變?yōu)椤罢呓庾x者、宣傳者和執(zhí)行者的凝聚體”，成為全科社工，拓展了業(yè)務范圍，以高效化的網(wǎng)絡操作系統(tǒng)辦公，服務意識增強。基層工作者成為群眾獲取政策信息和便捷化服務的重要來源，減輕了居民辦事難的行政負擔，提升了政民互動效率。然而，角色變遷效果呈現(xiàn)兩種形態(tài)：一種角色轉變不徹底，效果欠佳；另一種角色轉變完全，效果較好。深刻認識“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革中基層工作者的角色變遷對提升政府治理效能有重要意義。本文運用模糊集定性比較分析，對S市開展調研，試圖挖掘阻礙基層工作者角色變遷的影響因素，并探索各要素間以何種組態(tài)作用于角色變遷成效。

1. 理論基礎與研究假設

基層工作者是社區(qū)服務的踐行者，其角色定位隨著基層組織由單位制向街居制、社區(qū)制度變遷而發(fā)生居委會干部、社區(qū)工作者等稱謂轉變[2]。自2011年“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革拉開序幕并持續(xù)深化，越來越多政務事項下沉社區(qū)。基層工作者的認知及行為受到技術和制度的雙重塑造，其角色也向全科社工、網(wǎng)格社工、黨務社工等轉化。

米德的角色理論為社區(qū)政務窗口基層工作者的角色變遷提供了理論依據(jù)。“角色”強調自我和他人的相互關系，角色框架應是角色期望、角色領悟、角色責任等的復合體。基層工作者身份建構首先與自我和他人的角色期待密不可分，體現(xiàn)為對上傳下達行政任務的貫徹落實和面對權力受限與居民需求的矛盾而不得不柔性變通執(zhí)行的角色[3]。角色領悟是主體對角色的主觀認知，受自身發(fā)展程度和角色期待影響，當角色領悟與角色期待趨向統(tǒng)一時，表明基層工作者對自身角色有良好認知并從中獲得價值認同，進而更好地投身于工作。角色責任是角色主體自帶的伴隨性責任，若基層工作者無法就其角色和社會期望取得共識或履責時， 則會造成角色沖突、中斷或失敗。

有學者對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”背景下基層行政人員角色搭建了一個整體性框架[4]，本研究將在此基礎上吸收角色理論內(nèi)蘊，構建影響基層工作者角色變遷的“客觀環(huán)境－主觀勝任力”綜合框架，并提出研究假設：角色期待、領悟、責任，貫穿角色變遷始終，業(yè)務知識、自我認同等主觀性因素會受到壓力型體制、部門間協(xié)同等客觀要素的塑造，并通過組合形式影響基層工作者角色轉變。

2. 研究設計

2.1 研究方法

定性比較分析（QCA）是反思定量和定性研究方法優(yōu)劣的產(chǎn)物[5]，借助布爾代數(shù)和集合論方法，通過中小樣本的多案例比較來研究特定結果為何發(fā)生，從而處理多個原因組合與同一結果之間的邏輯關系。QCA有清晰集、模糊集、多值集和時序性四類。考慮到影響基層工作者角色變遷效果的阻礙因素關乎復雜主客觀條件變量的組合分析，且變量存在主觀性與模糊性，需采用模糊集定性比較分析來展開更精細的變量測度。

2.2 數(shù)據(jù)來源

樣本選擇標準需遵循QCA的同質性和多樣性原則，即：都進行了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革并有一定成效，且基層工作者在改革前后的角色發(fā)生了轉變；盡可能覆蓋S市不同區(qū)和街道，以避免類型局限。在該標準下選取S市5個街道30個社區(qū)樣本，數(shù)據(jù)主要源于2021年深度訪談、問卷、參與式觀察及媒體報道，形成多元證據(jù)鏈，足夠還原案例細節(jié)。

2.3 變量設定

2.3.1 條件變量

QCA要求對關鍵條件變量（4-7個）進行甄別，以便獲得跨案例規(guī)律性解釋。本研究首先對2個社區(qū)書記和窗口工作人員進行訪談，梳理并構建影響基層工作者角色變遷的條件因素，采用“四值法”對變量隸屬度進行“0、0.33、0.67、1”等差模糊集校準。

2.3.1.1客觀環(huán)境維度

政策與制度壓力（PP）。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”中上級政府通過“委托”將政務下沉基層，重構了任務分配與指標評價的壓力型體制[6]。頻繁的政策更新及激勵缺失構成基層壓力來源，使一線人員出現(xiàn)心理倦怠和行為抵制。壓力要求基層掌握更全面的為民服務能力，而“全而不精”提高了業(yè)務容錯率和被問責風險并影響績效，導致基層對次要事項選擇性執(zhí)行。壓力與能力的不適配降低了公眾對基層工作者的角色期待，影響角色變遷。本研究將基層執(zhí)行壓力程度作為賦值依據(jù)，高壓賦值為1，中壓為0.67，低壓為0.33，無壓力為0。

部門間協(xié)同（IDC）。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”獲得成效關鍵在于能否實現(xiàn)跨部門資源鏈接與數(shù)據(jù)共享。這一“政務協(xié)同”成功的前提是主體間達成目標共識并具有激勵與問責。基層與公眾旨在追求既快又好的服務，與各職能部門的程序正義存在沖突，易陷入“基層反饋問題而相關部門缺乏回應、相互推諉、難以溝通”的協(xié)同困境，影響一線人員角色責任的承擔。本研究以有無協(xié)同困境作為賦值依據(jù)，存在賦值為1，不存在為0。

公眾認知（PC）。社會公眾普遍對社區(qū)基層工作者、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、社區(qū)服務中心等較為陌生，難以理解社區(qū)治理主體的工作范疇及業(yè)務辦理知識。認知不足導致基層工作者和公眾之間缺乏信任，加大雙方溝通成本，給角色轉變帶來障礙。本研究將公眾對基層工作及相關業(yè)務辦事流程的熟知程度作為賦值依據(jù)，不太熟知賦值為1，比較熟知為0。

2.3.1.2主觀勝任力維度

自我價值認同（SWI）。基層工作者身份建構的主觀認知是模仿他人價值、規(guī)范并內(nèi)化為自我行為模式的過程。角色身份界定越多，自我效能感越強[7]。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”中基層工作者在任務落實、組織協(xié)作和社區(qū)服務中分別獲得了上級賞識、協(xié)同伙伴及群眾口碑，全方位的信息反饋與價值傳輸強化了基層自身價值認同，積極影響角色轉變。本研究將自我價值認同感高低作為賦值依據(jù)，較低賦值為1，較高為0。

業(yè)務知識結構（PK）。政務事權下沉導致基層業(yè)務量擴增，對一線人員業(yè)務知識的掌握以及動態(tài)學習與適應提出更高要求。盡管當前基層工作者多為全科社工，但對不同業(yè)務認知有限，無法掌握全部事項細節(jié)，難以適應信息化改革下的角色要求。本研究將基層知識儲備及業(yè)務能力作為賦值依據(jù)，非常弱賦值為1，較弱為0.67，較強為0.33，非常強為0。

需求回應能力（DRC）。新公共服務理論主張政府服務應注重對公民的價值回應[8]。在基層政務服務中體現(xiàn)為社區(qū)一線人員對群眾訴求的及時應答及積極姿態(tài)，具備換位思考和服務至上意識以及熱情和責任等角色素質，重視與公民的回應性互動過程及良性關系。本研究將基層對公民需求回應的質量作為賦值依據(jù)，質量較差賦值為1，質量較高為0。

2.3.2結果變量

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革使基層工作者的職能及角色發(fā)生了根本性轉變，并被賦予更多角色期望。本研究將角色變遷效果作為結果變量，若效果欠佳，角色轉變不徹底，仍是“單一領域被動的政策執(zhí)行者”，則賦值為1；若效果較好，角色轉變完整，是“多元領域主動的政策執(zhí)行者、解讀者、宣傳者”，成為基層優(yōu)秀的“公共事務服務員”，則賦值為0。

3. 實證分析

3.1 單變量必要性分析

單變量必要性分析是QCA的先行步驟，按照上述變量設置及編碼賦值規(guī)則，將原始數(shù)據(jù)合成真值表并導入fsQCA3.0軟件可獲得各單一條件變量一致性和覆蓋率數(shù)值（見表1）。若條件X是結果Y的充分條件， 則X的模糊集分值小于等于Y的分值，且一致性大于0.8；若X是Y的必要條件，則一致性大于0.9。隨后可根據(jù)覆蓋率來判斷X對Y的解釋強弱，覆蓋率越大，則X對Y的解釋力越強。

由表1可知，各變量一致性均低于0.9，不能視作阻礙基層工作者角色變遷的必要條件。部門間協(xié)同得分大于0.8低于0.9， 可視為充分條件。盡管其他變量的一致性和覆蓋率并不低，但只表明其能解釋結果的發(fā)生，不能作為結果發(fā)生的充分或必要條件。考慮到阻礙基層工作者角色變遷是眾多復雜條件并發(fā)的結果， 還需對條件組合做進一步分析來獲得額外解釋。

3.2 條件組態(tài)分析

作用于結果變量的條件變量組合被稱為條件組態(tài)。本研究在進行數(shù)據(jù)處理與標準分析時，將案例數(shù)量的閾值設定為1，將一致性高于和低于0.8的分別編碼為1和0，最終得出“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革中阻礙基層工作者角色變遷的條件組態(tài)，并以圖示法呈現(xiàn)（見表2）。

由表2可知，阻礙基層工作者角色變遷的條件組態(tài)整體一致性和覆蓋率分別達0.981366和0.755652，能解釋約75%的案例。從總體分布看，C1～C5五條路徑覆蓋率較高，表明基層角色變遷成效主要受部門間協(xié)同、公眾認知、政策制度壓力、自我價值認同影響，其中部門間協(xié)同影響力最強。從缺失值分布看，業(yè)務知識結構與需求回應能力影響并不顯著，業(yè)務知識結構影響力最弱，在七種條件組態(tài)中表現(xiàn)為不存在或可有可無的占4/7，超過一半。

具體而言，C1（PP*IDC*～PK*～DRC）表明，即使基層業(yè)務知識結構好、需求回應能力強，若政策制度壓力大且存在部門協(xié)同困境，基層工作者角色變遷也將受阻，能解釋30%的案例。C2（IDC*PC*SWI*～PK）表明，即使基層業(yè)務知識結構好，若存在部門協(xié)同困境、公眾認知不足、基層自我價值認同感低，也可能阻礙角色變遷，能解釋22%的案例。C3（PC*SWI*～PK*DRC）表明，即使業(yè)務知識結構好，若公眾認知度低、基層自我價值認同感不高、對公眾需求回應能力差，角色變遷也會受阻，能解釋19%的案例。C4（IDC*PC*SWI*DRC）表明，部門間協(xié)同困境存在、公眾認知程度低、基層自我價值認同感低、業(yè)務知識結構差阻礙了角色變遷，能解釋約26%的案例。C5（PP*IDC*PC*～SWI*～DRC）表明，即使基層工作者自我價值認同感高、對公眾需求回應力強，若政策制度壓力大、存在部門間協(xié)同困境以及公眾認知程度低，都會阻礙基層工作者角色變遷，能解釋17%的案例。C6（PP*IDC*～PC*SWI*PK）表明，即使公眾認知程度高，若政策制度壓力大、存在部門間協(xié)同困境、基層自我價值認同感不高、業(yè)務知識結構差、對公眾需求回應能力弱，也將阻礙基層工作者角色變遷，能解釋9%的案例。C7（PP*～IDC*PC*～SWI*PK*DR）表明，即使不存在部門間協(xié)同困境、基層自我價值認同感高，若政策和制度壓力大、公眾認知度低、基層業(yè)務知識結構差、需求回應能力不強，角色變遷也將受阻礙，僅能解釋3%的案例。綜上，七條路徑可歸納為“客觀主導型”和“主客觀聯(lián)動型”兩種模式。

“客觀主導型”（C1、C5）覆蓋案例包括S、Y街道轄區(qū)內(nèi)社區(qū)。該模式表明，政策和制度壓力、部門間協(xié)同以及公眾認知等客觀環(huán)境變量對基層工作者角色變遷效果的影響最突出，而主觀勝任力的干擾效果并不顯著。C、D街道是S市最早進行基層政務審批改革的街道，其轄區(qū)內(nèi)社區(qū)服務中心均按照“一窗辦理、全科服務”要求，配備1-3名全科社工，實行AB崗工作模式，統(tǒng)一掛牌上崗，確保服務滿足“一窗辦理”要求，整體建設較為成熟，基層工作者服務能力相對較好。從主觀勝任力看，全科社工意味著一線工作者業(yè)務知識結構較為完善，實行AB崗工作模式更能及時有效回應公眾的需求，增強了公眾滿意度和服務效能感，贏得了良好口碑，同時提升了基層工作者的身份和價值認同。此外，通過不定期內(nèi)外部培訓，有效強化了基層工作者的政策認知及為民服務能力。

“主客觀聯(lián)動型”（C2、C3、C4、C6、C7）覆蓋案例包括A、B、E街道轄區(qū)內(nèi)社區(qū)。該模式表明，客觀環(huán)境和主觀勝任力需協(xié)同發(fā)揮作用才能阻礙基層工作者角色變遷，單一一方干擾并不產(chǎn)生顯著影響。唯一覆蓋率是考量條件組態(tài)解釋力的切要數(shù)值，C4唯一覆蓋率達0.13，解釋力較為典型。其案例是A街道轄區(qū)內(nèi)社區(qū)，位于S市高新區(qū)，由于該區(qū)良好的營商政策吸引了大量人力前來就業(yè)創(chuàng)業(yè)，產(chǎn)生了復雜的公共服務需求。為破解傳統(tǒng)政務行政難以有效應對公眾多樣化辦事訴求的局面，A街道創(chuàng)新基層政務形式，依托線下街道和社區(qū)服務中心，系統(tǒng)集成開發(fā)集黨建、政務、便民、生活服務于一體的線上APP，全面整合公共服務和商務服務資源，實現(xiàn)智慧工具與基層治理及服務相融合。這一創(chuàng)新給公眾帶來了便利，也增加了基層業(yè)務工作量及對新知識的適應學習，易造成與上級部門之間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務協(xié)同困境；同時引發(fā)公眾對政策業(yè)務和系統(tǒng)操作的認知障礙，影響社民雙方溝通與信任，降低一線人員角色價值認同感。

結語

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革中，為確保基層工作者角色變遷能夠順利實現(xiàn)，需從以下方面進行改進：一是健全激勵機制，加強對基層工作者業(yè)務榮譽、經(jīng)濟、晉升激勵，提高其工作積極性。二是優(yōu)化多元化考核體系與問責機制，提高工作約束力，強化角色責任。三是完善信息溝通協(xié)同與問題反饋機制，及時回應公眾需求，滿足公眾角色期待。四是強化政務服務政策宣傳機制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡新媒體的功能，運用淺顯易懂的宣傳方式提升社會的政策認知。五是完善教育培訓機制，提高基層工作者職業(yè)化管理和專業(yè)化服務水平，著力打造一支符合社區(qū)治理新要求、能勝任各類崗位的社工隊伍，以更好地促進基層工作者角色轉型升級。

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作者簡介：莊曉怡，碩士研究生，研究方向：數(shù)字政府。

基金項目：2021年上海師范大學高水平地方高校建設一流研究生教育項目（編號：130583）。