克拉瑪依市健全生態文明制度體系研究

鄭藝

摘??要：我國把生態文明建設放在前所未有的高度，生態文明建設作為國家戰略，已上升到非常重要的建設地位。在推動生態文明建設過程中，需要在生態文明機制體制方面大膽創新、先行先試，基于克拉瑪依市實際情況，確定研究方向和研究原則，再通過對克拉瑪依市健全相關生態文明制度體系的分析，探討制度的建立與完善，保障生態文明的建設，實現對生態文明建設以及相關工程實施的長效管理。

關鍵詞：生態文明??制度體系??健全??克拉瑪依市

中圖分類號：X321????????????????????文獻標識碼：A

A?Study?on?the?Improvement?of?Ecological?Conservation?Systems?in?Karamay

ZHENG?Yi

（Karamay?Institute?of?Environmental?Protection?Science，Karamay，Xinjiang?Uygur?Autonomous?Region，834000?China）

Abstract：?China?has?placed?the?construction?of?ecological?civilization?at?an?unprecedented?height.?As?a?national?strategy，?the?construction?of?ecological?civilization?has?risen?to?a?very?important?construction?position.?In?the?process?of promoting?the?construction?of?ecological?civilization，?it?is?necessary?to?make?bold?innovation?and?pilot?in?the?mechanism?and?system?of?ecological?civilization.?Based?on?the?actual?situation?of?Karamay，?this?paper?determines?the?research?direction?and?research?principles，?then?discusses?the?establishment?and?improvement?of?the?system?through?the?analysis?of?improving?relevant?ecological?conservation?systems?in?Karamay，?so?as?to?ensure?the?construction?of?ecological?civilization，?and?realize?the?long-term?management?of?the?construction?of?ecological?civilization?and?the?implementation?of?related?projects.

Key?Words：?Ecological?civilization;?Institutional?system;?Improvement;?Karamay

生態文明是人類在利用自然界的同時又主動保護自然界、積極改善和優化人與自然關系而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和[1]。生態文明涉及產業生態文明、環境生態文明、資源生態文明、社會生態文明等多個方面[2]，在推動生態文明建設過程中，需要在生態文明機制體制方面大膽創新、先行先試，通過制度的建立與完善，保障生態文明的建設，實現對生態文明建設以及相關工程實施的長效管理。

1??基本概況

克拉瑪依市地處準噶爾盆地邊緣，遠離海洋，屬溫帶大陸性干旱荒漠氣候，夏季酷熱，極端最高氣溫42.9?℃，冬季嚴寒，極端最低氣溫-35.9?℃，晝夜和年溫差大。無霜期225?d，平均日照時數2?705.6?h。干旱少雨，年降水量僅為128.4?mm，而蒸發強烈，蒸發量卻達3?545.2?mm，蒸降比高達27.6，多年平均相對濕度48%。克拉瑪依還是全國有名的風口之一，風大且多，活動頻繁，多風沙且強度大，年均8級以上大風日70?d以上，瞬時最大風速達45?m/s以上，全年主導風向為西北風。由于地表植被稀疏，又無多層防護林帶阻擋，特別是油田所處的戈壁沙漠，大風來時，飛沙走石，破壞性極大，因此，克拉瑪依市自然環境十分惡劣，對人類的生存和生活極為不利。

克拉瑪依市地貌單一，多為廣闊平坦的戈壁，地勢北-南和西-東坡度均為2%，平原區海拔高度250～500?m，南部獨山子山的海拔為全市最高，為1?400?m。克拉瑪依市西部有加依爾山、青克斯山，南依天山北麓，東接古爾班通古特沙漠，北邊有阿拉特山，中部、東部為較開闊平坦的荒漠戈壁或鹽堿地，向準噶爾盆地中心傾斜。林地面積較少，森林覆蓋率低。土質條件較差，可耕地面積很小，不少地方土壤含鹽量很高、土地鹽漬化程度十分嚴重，土地資源質量較差。地表植被稀少，植物栽種投入多、成本高，而成活率較低。由于處于古爾班通古特沙漠的邊緣，同時缺少防風林等天然屏障，沙漠化現象也較為嚴重，土地沙化面積以每年2.1?km2的速度在擴大，生態基礎極其脆弱。

克拉瑪依市土地利用具有典型的環境特點，水土空間分布不平衡，水資源限制因素大，地域差異明顯；耕地主要集中在小拐鄉、烏爾禾鄉、農業綜合開發區等水土條件配合較好的地區；林地與牧草地主要分布在荒漠、半固定及固定沙丘上、溝谷及平原古河道地勢低洼處、湖區四周。近年來城市建設用地面積繼續增加，耕地的增加趨勢不明顯，其他土地利用類型的面積基本穩定，變化不大。

植被是陸地生態系統的最重要的組成部分之一，位于食物鏈的低端，是地球上大部分動物的主要食物來源，同時為其他生物提供了棲息場所。植被生產力是與人類福祉最息息相關的功能。克拉瑪依市近年植被活動總體呈增強趨勢，克拉瑪依區和獨山子區呈增加趨勢，尤其是克拉瑪依區增加趨勢明顯；烏爾禾區和白堿灘區植被呈減少趨勢，尤其是烏爾禾區，近年降低趨勢明顯。盡管克拉瑪依市區域總體上植被呈增長趨勢，但在變化的空間格局上分布不均衡，顯著增加的范圍和減少的范圍有隨著時段延長而增加的趨勢，呈現植被明顯改善與退化同時發生的“兩極分化”現象。

2??研究方向

克拉瑪依市作為我國著名的石油城，經過數代克拉瑪依人的不懈努力，克拉瑪依市從無到有、從小到大、從弱到強，從飛沙走石、黃沙遍地發展為綠樹成行、鳥語花香的現代化都市。然而，隨著國際油價近年持續低迷、經濟復蘇疲弱，克拉瑪依市產業結構單一、抵御經濟風險能力弱等內在問題被進一步放大，克拉瑪依市社會經濟發展面臨著資源約束趨緊、環境壓力不斷增加、生態功能不強等諸多問題和挑戰。為貫徹落實國家、自治區有關政策和要求，應對新時期的挑戰和發展需要，進一步提升克拉瑪依市生態環境質量和可持續發展能力，2021年11月，克拉瑪依市提出要以國家生態文明建設示范區創建為抓手，貫徹新發展理念、以人民為中心，加強生態環境保護與建設，統籌生產、生活、生態三大布局，推動全市生態文明建設實現新進步，打造宜居宜業宜游的生態城市。

以中共中央?國務院發布的《生態文明制度改革總體方案》為依據，對標創建國家生態文明建設示范區有關生態文明制度建設的要求，同時綜合考慮國家近期有關生態文明制度改革的新任務[3]，結合克拉瑪依市生態環境管理體制機制存在的問題，提出克拉瑪依市生態文明制度體系建設的主要內容。

3??研究理念

3.1??制度保障引領原則

建設生態文明是一場全面性、綜合性、整體性的變革。實現這樣的根本性變革，必須依靠法治和制度。習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”要實現克拉瑪依市生態文明建設水平的快速發展，必須建立一整套完整系統的制度體系，以達到生態環境的切實保護和生態文明建設的有效推進。

3.2??生態保護優先原則

以資源環境承載能力為基礎，正確處理好環境保護與經濟發展的關系，牢固樹立保護和改善生態環境就是保護和發展生產力的先進理念，切實發揮生態環境保護優化經濟發展、倒逼經濟發展方式轉變的作用，推動綠色發展、循環發展、低碳發展，切實保障克拉瑪依市實現經濟社會發展與生態環境保護的共贏，真正實現可持續發展。

3.3??改善民生福祉原則

“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”生態環境質量的好壞既關系著百姓生活質量，也關乎社會和諧穩定。克拉瑪依市的生態環境狀況尚不能完全滿足人民群眾對天更藍、水更清、環境更宜居的熱切期盼，改善生態環境，建立健全相關制度體系是民意所在。

3.4??創新綠色驅動原則

科技創新驅動將代替要素、投資驅動，成為“新常態”下我國經濟發展的主要動力。作為資源型城市的克拉瑪依市盡管產業結構單一，但是石油化工等領域有深厚的技術人才儲備，依靠創新推動、綠色提升，是調整產業結構、轉變經濟發展方式、提高資源能源利用效率、改善生態環境質量的根本措施。

4??健全相關體系制度分析

4.1??實行資源環境承載力監測預警

研究建立系統完整規范的氣候干旱、荒漠基質、油氣豐富地區水資源、土地資源、能源資源和生態環境承載能力綜合評價指標體系，結合現有研究成果與實踐經驗，科學測算資源環境承載力，實現以承載力為依據，合理確定未來產業結構與規模、人口規模、土地供應、資源開采和污染物排放總量[5]。對資源消耗和環境容量超過或接近承載能力的區域，實行預警提醒和限制性措施，制訂區域產業限期整改計劃和淘汰名錄，限批新建或擴建工業項目。研究建立資源環境監測預警數據庫和信息技術平臺，布局建設覆蓋所有敏感區、敏感點的主要污染物監測網絡，完善資源環境的信息采集工作體系。開展全市定期監控與重點片區適時監測，制訂預警判別指標、標準與等級劃分方案。建立生態環境承載力公示制度，做好相關資制度政策的配套和銜接。

4.2??建立生態文明目標評價考核體系

基于克拉瑪依市統計監測現狀和資源型城市發展特點，研究制定克拉瑪依市可操作的綠色發展指標體系以及具體可行的統計監測方法、克拉瑪依市生態文明建設目標評價考核辦法及實施細則。堅持把群眾滿意作為第一標準，突出資源消耗、環境損害、生態效益方面的指標，作為推進生態文明建設的重要導向和約束，進一步提高生態文明建設工作在黨政實績考核中的比重，促進黨政領導干部主動積極參加生態文明相關的培訓[6]。

4.3??編制自然資源資產負債表

根據克拉瑪依市實際情況，研究制訂水、土地、林木、礦產等自然資源資產負債表編制方案，提出不同土地利用類型（尤其是低覆蓋度草地、荒漠）和水資源等的質量等級劃分依據，構建自然資源存量與變化量的核算方法。建立實物量核算賬戶，明確各類自然資源的核算范圍、分類標準和統計規范。定期核算主要自然資源實物量賬戶，評估自然資源資產變化狀況，并公布評估結果。建立自然資源功能量與價值量的核算賬戶。

4.4??開展領導干部自然資源資產離任審計

建立領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體系。以主要領導干部任職前后所在地區自然資源資產負債表反映的自然資源資產實物量及生態環境質量狀況變化為基礎，以其任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況為主線開展審計。合理考慮客觀自然因素影響，客觀評價領導干部任期內履行自然資源資產管理責任情況，依法界定領導干部應承擔的責任，加強審計結果運用，強化領導干部對生態文明建設的責任意識。

4.5??建立生態環境損害賠償和責任終身追究制

健全生態環境損害賠償方面的管理機制和法律制度，探索生態環境損害鑒定評估與賠償制度的建立，開展司法鑒定類別資質認證，合理鑒定、測算生態環境損害范圍和程度，為事件定級、損害賠償、污染修復和刑事案件立案及審判量刑提供依據。對造成嚴重后果的，依法追究刑事責任。

可研究制定《克拉瑪依市生態環境保護責任追究辦法》，探索克拉瑪依市生態環境損害責任終身追究制的基本框架、基本制度和基本程序，建立完善嚴格的環境保護領導終身追究制、部門監管責任制、企業主體責任制；落實地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制要求，以自然資源資產離任審計結果和生態環境損害情況為依據，區分情節輕重，對造成生態環境損害的，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。對領導干部離任后出現重大生態環境損害并認定其需要承擔責任的，實行終身追責。

4.6??完善最嚴格的水資源管理制度

按照“壓減農業用水、增效綠化用水、加強再生利用、節約生活用水”的思路，完善優化用水總量、用水效率、水功能區限制納污“三條紅線”指標體系，全面推進節水型社會建設。強化取水許可，逐步實行計劃用水、合同用水，建立用水量控制和定額管理制度。深入推進重點工業企業節水行動和節水型企業建設，建立用水定額準入門檻，嚴格控制新上高耗水項目建設。加強雨再生水等非常規水資源的開發利用，推進工業廢水、生活污水再生利用，鼓勵石油、化工等行業積極采用非常規水資源、中水回用技術，降低對新鮮水的取用量。采用先進的灌溉節水設備，進一步提高園林綠化灌溉節水水平；研究克拉瑪依市植物需水量，提出符合克拉瑪依市氣候的園林灌溉用水定額，實現綠化用水定額管理制度。建立超計劃用水加價征收水資源費（水費）、階梯水價和差別水價等價格調節制度。

構建嚴格的水資源管理考核體系。按照科學合理、系統規范、務實易行的原則，研究制訂最嚴格的水資源管理制度考核實施方案，建立水資源管理考核體系，具體內容包括最嚴格水資源管理制度各項目標完成情況、制度建設和措施落實等情況。

構建水資源信息化管理體系。樹立水資源安全戰略意識，在完善克拉瑪依市水資源監控體系的基礎上，強化應急管理。加強水資源、水環境及取、供、用、退等水資源開發利用活動的監測和計量系統建設，提高對水資源的動態監測和調控能力。加強水資源信息化基礎設施建設，規范技術標準，構建共享平臺，提高水資源信息化管理能力和水平。

4.7??建立草原保護制度

健全草原生態保護獎補機制，逐步提高相關補助標準，保證獎補資金落實到位。實施禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡等制度。執及法規，嚴厲打擊破壞草原的違法行為，進一步規范審核和審批制度，落實草原征（占）用審核、審批管理制度，嚴格控制草原非牧使用。加強草原監理體系建設，重點草原區成立專職草原監理機構，健全各級管護聯動網絡。深化執行草原動態監測和資源調查制度，定期開展草原資源全面調查，并每年進行草原動態監測。

4.8??建立沙化土地封禁保護制度

將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為封禁保護區，健全完善以封禁保護區管理、監督監測和檢查驗收制度為主的封禁保護管理制度體系。通過造林種草、合理調配生態用水，增加林草植被；通過設置沙障、礫石壓砂等措施固定流動和半流動沙丘。采取嚴格的封禁保護措施，加強封禁設施建設。建設固定界碑（樁）和警示宣傳標牌，加強管護隊伍建設。積極開發利用沙區自然資源，調整沙產業結構，推進沙產業發展。在條件適宜的地方，探索發展沙漠旅游業，發展以肉蓯蓉、甘草等為主的特色優勢中藥材產業。

5??結語

通過克拉瑪依發展特色，依據制度保障引領原則、生態保護優先原則、改善民生福祉原則和創新綠色驅動原則，研究克拉瑪依市實行資源環境承載力監測預警、建立生態文明目標評價考核體系、編制自然資源資產負債表、開展領導干部自然資源資產離任審計、建立生態環境損害賠償和責任終身追究制等生態文明績效評價考核體系，完善資源總量管理和全面節約制度，引導、規范和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為，用制度保護克拉瑪依市的生態環境。

參考文獻

[1]馬萍.完善生態文明制度體系?保障生態安全屏障建設[J].經濟研究導刊，2021（36）：41-43.

[2]馬德帥.習近平新時代生態文明建設思想研究[D].長春：吉林大學，2019.

[3]喬永平，吳寧子.鎮江生態文明建設協同治理的實踐探索[J].中國林業經濟，2019（5）：128-133.

[4]鄭傳龍.論新時代中國特色社會主義生態文明建設：以環境立法的視角[J].公關世界，2022（7）：79-81.

[5]李靜.兵團生態文明建設問題研究[J].化工設計通訊，2022，48（4）：193-196.

[6]辛俊會.中國特色社會主義生態文明建設的現實思考[J].甘肅農業，2022（4）：76-78.