動態情境下基層環境執法效果的影響因素與提升路徑研究

摘 要：持續推進生態環境治理是我國重要發展戰略之一。由于生態環境問題具有復雜性、多變性、風險性、跨區域性等特征，治理難度大，在具體的治理實踐中往往存在治理方向模糊、治理鏈條混亂及治理方式缺乏針對性等問題。打通環境執法這一將政策文本轉化為實際效果的“中間樞紐”，持續強化其作用力度和效率，激發多主體參與環境治理的內生動力是應對現有困境的重要方式。為了進一步緩和人與生態環境之間的矛盾，文章以動態情境為研究前提，通過國內環境執法現狀及典型問題的綜合分析，探索影響其執法效力的五個主要因素，并在此基礎上從建立多方互信機制、培育執法者中立意識、強化激勵工具、增強執法主體適應性及廣納多主體參與五個方面，對當前環境執法中存在的問題提出了相關建議。

關鍵詞：環境執法 影響因素 路徑分析 動態情境

中圖分類號：F205；D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）04-019-03

環境執法，是指執法機構在法律授權的前提下，對社會層面中已經影響或者可能影響環境效益的行為或事項進行有主觀意識的監督和管理的行為。近年來，因自然或人為因素引發的環境污染和生態破壞問題不斷增多，其中，以單方面追逐經濟效益而忽視環境效益的人為原因占比較高。因此，環境執法作為連接政府和其他主體之間的中間環節，被視作解決當前復雜多變環境問題的重要途徑和手段，改善環境執法的效率和質量，也成為了建立人與自然和諧共生關系的必由之路。

一、基層環境執法的現狀及問題分析

（一）基層環境執法的現狀分析

近年來，基層環境執法在行動、政策和技術投入等方面實現了全方位的進步。在具體的環境執法過程中，政府作為最重要的主體不斷在提高執法的效率和精準性等方面做出巨大努力。

1.2019—2022年，在規模化執法行動方面，中央以打好環境污染防治攻堅戰為重要目標，以全國31個省、市、自治區及多個部門和企業為監察范圍，基本完成了第二輪中央生態環境保護督察的工作。在兩輪督查中，督查組始終堅持以問題為導向，接受群眾舉報28.7萬件，已辦結其中28.5萬件，第一輪督查“回頭看”的整改任務達到了95%的完成率，解決了一大批突出的生態環境問題，有效助力經濟社會高質量發展[1]。

2.在創新政策制定方面，生態環境部于2018年底發布了《關于統籌推進省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革工作的通知》，進一步緩解了基層環境執法的壓力，壓實了地方政府和相關執法部門的環保責任，有效遏制了地方保護主義和“經濟錦標賽”等因素對環保監測執法的干擾，為環境執法設置了固定的標準和門檻，提高了其統一性和權威性。

3.在技術創新方面，政府和第三方高新技術企業展開合作，將無人機、衛星遙感、紅外線熱成像儀、大數據、PID、FID等高新技術手段引入環境監測執法中，不僅有效實現了基層執法減負的目的，更進一步提高了基層執法的精確性和科學性，技術創新成為了改善執法效率的重要驅動器。

在眾多實踐中，基層環境執法能力不斷適應社會發展實際，始終保持合理的發展速度并不斷踐行習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的生態文明觀，不僅在綠色發展道路上更進一步，更有效推動了經濟和生態環境高水平發展的平衡。

（二）環境執法的問題分析

在執行政策的諸多環節中，執法不力、不嚴、不正是對環境保護沖擊最大的一個方面。因此，在基層環境執法不斷實現新突破的同時，也必須重視在這一過程中出現的問題并進一步規劃解決。

1.執法壓力層層加碼，基層負擔過重。在常規模式下，環境執法壓力層層傳導使得各執法主體能夠落實具體責任，激發基層執法人員的工作主動性和積極性，有利于各項環境政策的落地見效。但在具體實踐中卻出現了環境執法壓力層層加碼，執法期限層層壓縮的現象，導致基層執法人員不堪重負。在很多具體案例中，上級部門經常簽訂“責任書”“軍令狀”，將實際的責任和壓力轉移到基層，使得基層事務繁雜冗亂，執法效果大打折扣[2]。

2.執法主體責任劃分不明確，存在一定的職能交叉現象。在具體實踐中，生態環境問題牽涉的相關部門之間存在責任不清的情況，導致了在問題解決的過程中執法力量被分散，缺乏整體治理的意識。各相關部門之間的職能存在交叉，可能造成“踢皮球”現象頻繁發生，相互推卸責任，最終導致在復雜任務中執法缺位。同時也可能引發多頭管理的現象，多部門扎堆爭搶執法難度低的任務，在無形中增加了基層執法的難度和壓力。

3.執法隊伍建設不夠完善，多主體合作實踐總占比較小。現有的基層執法隊伍整體建設較為緩慢，專業人員偏少，執法人員資格管理不完善，導致了爭議性判罰的出現。同時部分執法人員對環境政策的理解程度偏低，且在執法過程不注重規范性流程，出示執法證明、向被執行人員進行政策的解釋等必要性流程的缺失，極易造成不必要的沖突，從而影響執法效果和公眾對執法主體的認可。另外在具體環境執法實踐中，缺失了多重社會主體如環保NGO、社會媒體及群眾的協助，在一定程度上影響了執法過程的有序性、綜合性。

4.環境處罰力度較輕，對污染主體的震懾力較小。在打擊生態環境領域內的執法犯罪現象時，執法部門的態度是絕不縱容，但到了處罰流程時，許多“頂格處罰”的力度也無法實現對污染主體的強力震懾作用。違法違規行為處罰力度小、犯錯成本低，造成很多污染主體懷抱僥幸心理，無視基本社會公德，依舊以犧牲環境效益的方式追逐經濟效益。這種具有嚴重負外部性的行為引發的嚴重后果最終由普通群眾、合規企業等非污染主體共同承擔，易造成更大范圍的社會矛盾，進一步提高執法難度。

二、基層環境執法效果的主要影響因素

環境問題處在動態背景中，隨著環境政策、法規及治理主體自身優劣勢的變化而發生一定的內部要素改變，因此并非經常以穩定單一的方式出現在公眾的視野中，這就使得以政府為主的環境治理主體所面臨的困境也是多變的。故結合兩輪中央生態環境保護督察披露出的典型環境執法案例，分析得出影響執法效果的主要因素。

（一）執法主體介入環境事件的主動意識

這里主要指環境治理體系內部相關執法部門是否具有主動參與到環境保護和治理行動中的意識和行為。多數環境污染或生態破壞事件并非突然發生，而是經過了從量變到質變的漫長過程。在聚沙成塔的過程中，若基層環境執法主體做好日常檢察和管理工作、強化應急處理體系建設、保障基層環境執法隊伍對各項生態環境問題的高度警覺性，就能防微杜漸，有效避免此類事件的發生或將危害降至最低。若危害已經發生，預防工作的完善更能把握關鍵時間，降低環境事件的破壞性和影響力。縱觀近年來國內產生嚴重后果的生態環境事件，不難發現，在這些事件中執法主體多在媒體報道、群眾舉報或者事件爆發擴散后才介入。這種這種被動的介入模式是在多方壓力之下匆忙發生的，實質上是一種在環境污染形成既定事實后的補救措施，無法從根本上解決問題，甚至會進一步加劇公眾對政府的不信任。

（二）基層執法主體綜合實操能力的培養

執法能力主要體現在基層環境執法人員主觀意識作用于現實工作中的能力。在我國新時代社會主義背景下，環境保護的重要性更加深入人心，上升成為我國“五位一體”總體布局的重要組成部分。由于環境執法程序中參與者眾多，利益牽扯復雜，執法主體一旦因能力的欠缺造成政策執行偏差，極易引起復雜的社會問題。在這一背景下環境執法能力勢必需要尋求進一步提高。結合我國現階段環保治理現狀，基層環境執法隊伍應當具備三種基本能力：一是能夠理解相關環保法律法規、政策條例內涵，并結合具體情況制定合理的執法模式；二是在執法行動中能夠與其他部門配合良好，并能在這一過程中熟練使用各項新型設備和技術；三是能夠明確判斷違法行為，及時采取合理手段對違法主體進行相關懲戒。在現有環境下，基層執法隊伍在環境執法能力上有所不足，這也是導致環境執法遲滯的重要原因之一。

（三）執法隊伍的基本行政道德和素養

主要是指基層環境執法隊伍行使法律賦予的公共權利參與環境治理行動中時，正確處理執法主體和社會公眾、工作對象、上級和同事之間得失關系的一種方式行為。在近年來多起治污不力的事件中，由于當地環境執法人員與執法對象之間存在一定的利益牽扯，最終導致行政失范行為的發生，并在后續引起了上級部門的關注和介入。究其根本，行政道德是一種規范，也是一種職業道德，它約束著環境執法人員的全流程行為，引導環境執法實踐走上正軌，是當代社會必不可缺的行政“必需品”。一旦這項“必需品”缺失，長此以往，政府和公眾之間的信任紐帶就會出現斷裂，一旦環境事件引發的危害蔓延，這種信任危機就會凸顯并給環境問題的解決帶來更大的壓力，可能會引起環境污染事件危害持續深化、社會恐慌及政府公信力下降等諸多不良后果，必須給與充分重視。

（四）生態環境事件的發生區域

主要指環境污染或生態破壞事件發生及受到影響的主要范圍，通常劃分為城市區域和非城市區域。根據已有的研究，依照新社會運動理論，城市中產階級往往會更追求個人自由和社會公平，同時也會更關注與自身或他人息息相關的環境和社會問題，也往往更愿意越過代議制民主的方式進行以城市中產階級為主體的小規模社會運動范式進行維權并期望以此引起政策窗口的開啟[3]。因此，在城市區域發生的環境事件也能夠更快地引起多方媒體關注和持續報道，并能迅速獲取人力、物力、財力和科技的支持。反之，發生在非城市區域的環境事件往往難以在第一時間獲得足夠的社會關注，在人財物等方面也難以短時間獲取完全的支持，因而在后續的環境執法過程中難免會出現后勁不足和責任推諉的現象，最終可能造成環境事件無法圓滿解決。

（五）治理過程中的公眾參與和信息雙向溝通

以弗里德里克森為代表的新公共行政學派強調社會公平和正義，認為傳統的官僚體制使得政府和群眾的距離更遠，行政決策易脫離社會實際，可能造成不理想的后果。因而提倡政府必須要對公眾的訴求有所回應，以公眾的需求為基本導向，積極倡導公眾參與。在環境治理領域，公眾參與是永恒的熱點，非政府主體內部逐漸形成具有規模化和專業化的監察、建議和上訪的專業模式，正是社會公眾環境意識和參政能力提升的重要體現。公眾參與既能有效提高政策執行的流暢性，為基層環境執法者減負，同時也有助于推動政府與公眾二元治理模式的建立，提高政策制定和執法行為的科學性、代表性和有效性。另外，信息公開透明也是必不可少的執法步驟之一。所謂信息溝通是指政府環境信息的公開及群眾對已公開的環境信息產生反饋的雙向溝通渠道。政府在環境信息公開方面透明度越高，其對環境執法產生的凈效應就更易呈正向發展，這是政府環境信息公開所產生的倒逼機制，加強公眾對環境信息的掌握能反向給予環境執法主體以更大的壓力，促使其進一步提高環境治理的效率和治理能力[4]。同時，環境信息的公開會進一步吸引具有專業能力和專業設備的草根環境NGO或者基層專業人才的加入，壯大基層環境治理和執法的隊伍，為基層環境執法人員提供專業的協助，確保為基層環境執法隊伍減負的同時不減責。

三、基層環境執法效果提升的政策建議

隨著治理能力和治理體系現代化建設情況的持續深入，基層環境執法工作更需要專業化、系統化、嚴謹化的提升。結合實例，本文從五個方面對基層環境執法效果的發展提出參考性建議。

（一）建立政府—企業—公眾的三方互信機制，以有效的對話體系克服公眾對政府環境執法的信任危機

公眾對政府產生信任危機，歸根結底是由于政府環境執法部門沒有完成公眾預期的環境治理目標。因此，選擇第三方機構介入環境執法程序中，完善政府與公眾之間公平、民主、高效的對話機制，搭建有效、合法的多方良性互動平臺，實現互通有無，是多方信任關系重構的必由之路。同時要善用政府公共平臺，構建良好政府形象，并分門別類設置環境執法部門官方微博、微信公眾平臺，開放評論專區，創建曝光臺與“隨手拍”欄目，為公眾提供便利的雙向信息平臺。另外，執法部門必須及時關注公眾的意見反饋、投訴和相關信息的咨詢，及時對此類信息作出回應，形成良好的多向互動溝通機制。也可以通過設置執法隊伍信箱、舉辦定期群眾活動等方式，集中群眾急、難、愁、盼的環境問題，統一作出處理。

（二）強調環境執法者保持中立的態度，以高度的行政自律避免引發潛在社會積弊沉疴的爆發

執法者中立包括政策中立、執法中立、責任中立，執法隊伍首先要帶頭守法，對環境事件中牽涉的各方主體一視同仁。因此，環境執法者應該站在中立者的角度上，不偏不私，不站在任何利益方角度看待問題，也不給任何利益代表者行之以便利。因此要對政府環境執法相關工作人員進行更多的專業及職業道德的培訓工作，以形成個人的高度自律性，用這種自律克制自身行為始終保持界限內，保證中立前提的存在。同時，各地執法隊伍應建立實踐信息庫，定期將典型事件中各項執法行為分類匯總，通過其中的強化和負向等行為進一步鞭策執法人員始終保持中立態度，在執法過程中不帶入過多的私人感情。但同時要注意，中立的執法態度不代表冷漠和忽視，必須通過語言、行為等方式表現出其特有的人性溫度[5]。

（三）整合多重激勵工具，讓個體激勵為環境執法的良性發展提供新的抓手

環境的治理過程是公共利益和個體利益的博弈，良好的執法行為必須在以公共利益為前提的情況下，最大程度保護個體利益。因此，在環境執法過程中，代表公共利益的環境執法部門必須充分利用掌握的一切資源，整合多種環境激勵工具，綜合運用政府制度性激勵手段、宣傳教育手段和市場激勵手段，相互配合以達到最優目標。重視排污權交易、綠色補貼、綠色金融與信貸、綠色質量管理等新式市場激勵手段在具體實際中的運用和發展，使之成為環境執法新的抓手[6]。同時，要善用生態補償的手段，調節不同利益主體關系。通過加大財政轉移支付中的生態補償力度、減免稅收、增加補貼等經濟手段，調節相關利益者關系，調動不同主體生態保護的積極性，形成“利益共同體”，共同分擔環境污染的壓力。

（四）提高基層環境執法主體的綜合能力和適應性，以市場實際需求為主要衡量標準完善環境公共服務提供

環境執法綜合能力包括操作能力和附加能力，其中操作能力主要指基層環境執法人員的基本專業素養和道德素養，要有主動投入環境執法中的熱情和勇氣。因此要持續進行人才培養，并定期對在職人員進行職業培訓、專業能力測試和上崗許可培訓，完善專業隊伍的實際操作能力的建設，使之適應不斷變化的現實條件所提出的更艱巨要求。附加能力則主要指基層執法隊伍在執法過程中所需的專業設備、相關部門和機構的配合及政策支持等方面。因此，進一步加大對技術設備的投入，厘清不同部門的權責分配等方式是必不可少的。同時，環境執法主體需要對各種變化的環境因素保持敏感并實現實時監測，并隨著市場環境因素的不斷變化而隨時調整執法策略和方針，以便使得環境執法主體能夠對環境要素變化保持較強的適應性。另外，政府應該按照市場實際需要提供環境公共服務，在一定程度上減輕執法的壓力，避免不必要的資源浪費，也能滿足保證市場正常運行的環境公共服務需求。

（五）通過吸納多元治理主體的方式，進一步為基層環境執法減壓增能

重視多主體的治理參與，是現階段減輕基層執法隊伍負擔的有效方式。首先要重視群眾的參與，特別是重點行業的工作人員和專家學者，這部分群體是環境治理的重要智囊團，執法隊伍定期應與其舉行訪談會，相互交流執法經驗，借鑒專業做法，了解專業動態，更好地將理論和實踐結合起來。其次，要重視環境NGO的作用，發揮其在環境訴訟、沖突及鄰避等問題中的調解、支持作用，積極利用這一社會力量提高環境執法的科學性和有序性。最后，應主動尋求和企業的合作，如大數據平臺專業技術設備公司等第三方部門加入會有效降低執法成本，提高效率。同時與專業的技術企業合作開發更便捷、精準的執法設備，為基層執法的每一個步驟保駕護航。

[基金項目：山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）2022年度青年課題《山西省“經濟——生態”系統融合高質量發展的耦合協調與策略優化研究》（項目編號：YNQN202208）。]

參考文獻：

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[2] 李輝.層層加碼：反制科層組織執行衰減的一種策略[J].中國行政管理，2022（04）：89-94.DOI：10.19735/j.issn.1006-0863.2022.04.10.

[3] 萬筠，王佃利.中國鄰避沖突結果的影響因素研究——基于40個案例的模糊集定性比較分析[J].公共管理學報，2019，16（01）：66-76+172.DOI：10.16149/j.cnki.23-1523.20180830.004.

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[5] 胡苑，黃冠寧.論基層環境行政中的柔性幫扶執法——基于對華北地區A鎮的觀察[J].中國行政管理，2022（09）：40-49.DOI：10.19735/j.issn.1006-0863.2022.09.04.

[6] 尹建鋒，劉代麗，習斌.中國農業面源污染治理市場主體培育及國際經驗借鑒[J].世界農業，2017（08）：25-29.DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2017.08.004.

（作者單位：山西省社會科學院 山西太原 030000）

[作者簡介：孟欣，女，碩士研究生，山西省社會科學院研究實習員，主要研究方向：環境治理、社會民生。]

（責編：趙毅）