礦產資源儲量統計管理現狀與建議

陳敏 孟剛 苗琦 曲俊利 王天元 陳雪

摘要： 礦產資源儲量統計工作是按年度對礦產資源儲量情況進行統計的行政行為，對支撐政府掌握國家礦產資源家底、開展自然資源資產管理等具有重要作用。黨的十八大以來，黨中央國務院對完善統計制度、提高統計數據真實性等提出了前所未有的高標準、嚴要求。文章在梳理當前儲量統計工作的管理制度、管理機構與人員、內容及要求等現狀的基礎上，總結分析當前儲量統計工作中存在的主要問題，主要包括建設項目壓覆非重要礦產資源納入統計缺乏制度保障、與礦山儲量動態管理銜接不足、數據質量不高、人員隊伍建設滯后、信息化支撐不足等。為優化儲量統計工作、完善儲量統計管理、有效提升儲量統計數據質量，提出了完善制度，補充建設項目壓覆非重要礦產資源納入統計的渠道；優化與礦山儲量動態管理的銜接，更好滿足儲量統計工作需求；加強儲量統計相關人員隊伍建設，提高制度的執行力；多措并舉開展數據庫清理，逐步提升庫存數據質量；重構礦產資源儲量數據庫管理系統，增強信息化技術支撐等對策建議。

關鍵詞： 礦產資源；資源儲量；統計工作；數據質量

中圖分類號： Ｆ301 ????文獻標識碼： A ???doi：10.12128/j.issn.1672 6979.2023.02.009

引文格式： 陳敏，孟剛，苗琦，等.礦產資源儲量統計管理現狀與建議［J］.山東國土資源，2023，39（2）：62 68.CHEN Min，MENG Gang，MIAO Qi， et al. Present Situation and Suggestions on Statistical Management of Mineral Resources Reserves［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（2）：62 68.

0 引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視統計工作［1］，印發實施了《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》《防范和懲治統計造假、弄虛作假督察工作規定》《關于更加有效發揮統計監督職能作用的意見》等系列文件，對提高統計數據真實性提出了前所未有的高標準、嚴要求［2 3］。礦產資源儲量統計工作是礦產資源統計、乃至國家統計的重要組成部分，對掌握國家礦產資源家底，維護礦產資源國家所有者權益，開展自然資源資產管理［4］，科學制定礦產資源總體規劃、工業布局、宏觀政策等都具有重要意義。

近年來，不少學者對我國礦產資源儲量統計工 作開展了研究。馬建明等［5］重點從資源儲量分類分級標準方面對優化我國儲量統計工作提出了意見建議；楊培等［6］、雷霖等［7］分別從廣東、湖北省工作角度出發，總結了本省儲量統計工作中存在的問題、提出了建議；鄧頌平等［8 9］、黃建華等［10］、陳敏等［11］對礦產資源儲量統計數據庫系統開展研究，提出了相關建議；陳敏等［12］從完善儲量管理角度對優化儲量統計工作提出了一些建議；曲俊利等［13］從統一部署開展礦產資源統計的角度，提出了相關建議。

2020年，為落實《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的通知》有關“改革礦產資源儲量分類”“取消礦產資源儲量登記事項”“明確評審備案范圍和權限”等改革要求，自然資源部將《礦產資源登記統計管理辦法》修訂為《礦產資源統計管理辦 法》，并先后出臺了《自然資源部關于做好礦產資源 ?儲量統計工作的通知》《礦產資源儲量統計質量監控工作指南》，建立了新的儲量統計管理制度體系，儲量統計的范圍與渠道、數據填報質量要求、統計指標等發生了系列變化。新的儲量統計管理制度實行后，儲量統計管理現狀及存在的問題，前人還未有系統性研究。因此，本文在梳理當前制度下儲量統計工作的管理政策、機構與人員、內容及要求等現狀的基礎上，分析總結當前儲量統計中存在的主要問題，并針對性地提出了政策建議。

1 儲量統計工作管理現狀

1.1 管理政策

儲量統計工作始于1955年國務院要求地質部試行全國礦產儲量統計和礦產儲量平衡表編制工作［14］。經歷了2004年將儲量登記統計工作中的儲量統計與礦產資源開發統計合并開展和2020年將儲量登記統計改為儲量統計兩次大的制度調整，現行儲量統計管理相關政策如表1，包括了法律2部、法規2部、部門規章1份及相關制度文件11份。

現行儲量統計管理相關政策中，《礦產資源法》及其實施細則、《統計法》及其實施條例是礦產資源儲量統計管理的法律法規依據；《礦產資源統計管理辦法》是自然資源部以部門規章形式落實法律法規對儲量統計相關要求的體現，確立了儲量統計管理及開展儲量統計工作的總體框架與內容；《自然資源部關于做好礦產資源儲量統計工作的通知》則是各級自然資源主管部門和礦業權人具體開展儲量統計工作應遵循的制度文件，《自然資源部辦公廳關于印發〈礦產資源儲量統計質量監控工作指南〉的通知》則是常態化的儲量統計數據質量監控手段，為進一步夯實儲量統計數據質量提供了抓手；其他文件則是與儲量統計相關管理制度。

1.2 管理機構與人員

全國礦產資源儲量統計工作由自然資源部統一負責組織、監督、指導，采用自下而上方式逐級上報統計數據，具體工作由部、省、市、縣四級自然資源主管部門負責承擔，各級管理機關及具體職責設置見圖1。儲量統計管理工作量大，專業性強，牽涉面廣，與礦產資源儲量評審備案管理、建設項目壓覆重要礦產資源審批管理等工作也密切關聯，需要有一定專業背景的人員承擔具體工作，但是多年來由于受重視程度不高，各級自然資源主管部門安排從事儲量統計工作的人員有限，一般1～2人，具體到市、縣級自然資源主管部門能夠配備的專業人員則更少。

1.3 統計范圍及數據報送要求

新的儲量統計制度下，儲量統計范圍總體包括勘查開采查明的、建設項目壓覆的、關閉礦山殘留的礦產資源儲量及其變動情況，不同類型儲量統計數據的報送責任主體、數據來源依據、報送時限要求情況見表2。

1.4 工作流程

現行管理制度下，儲量統計管理工作主要包括：數據填報、數據審核、數據匯總分析、全國數據發布以及數據質量監控5個部分的內容和環節，儲量統計工作流程如圖2。

數據填報工作，是指包括縣級自然資源主管部門組織探礦權人、采礦權人開展年度統計數據的填報和各級自然資源主管部門根據本級行政管理掌握和收集的相關數據資料完成勘查開采查明且經評審備案的、建設項目壓覆的、關閉礦山殘留的資源儲量數據的填報工作和過程。

數據審核工作，是指本級自然資源主管部門對下級自然資源主管部門和填報人報送的統計數進行抽查、檢查的工作和過程。

全國數據匯總，是指自然資源部對全國礦產資源儲量統計數據進行匯總、統計分析，并編制全國礦產資源儲量統計表等成果報表的工作和過程。

全國數據發布，是指自然資源部對外發布全國礦產資源儲量統計信息，提供公眾服務的工作和過程。

數據質量監控，是指各級自然資源主管部門通過全面核查、重點檢查等措施對上年度統計數據的及時性、全面性、準確性進行檢查，并督促各單位完成問題整改，不斷提高統計數據質量的工作和過程。

經歷了半個多世紀的發展，儲量統計工作逐步制度化、程序化、規范化。當前儲量統計管理的制度結構基本合理、內容總體完整，基本符合國家當前發展有關要求。但是，面對近年來黨中央國務院關于統計數據質量的高標準、嚴要求，我國儲量統計管理在實踐中仍存在一些問題。

2 存在的主要問題

2.1 ?建設項目壓覆非重要礦產資源納入儲量統計缺乏制度保障

雖然當前儲量統計范圍明確建設項目壓覆的資源儲量應納入儲量統計，但實際操作中，納入儲量統計范圍的壓覆礦產資源也只是包含了經審批批準的建設項目壓覆的礦產資源儲量。對于建設項目壓覆未設置礦業權非重要礦產資源的情形，由于當前管理制度既不要求建設單位辦理壓覆審批手續或評審備案手續，也沒有關于建設單位或相應礦業權人應向管理部門報告壓覆非重要礦產資源儲量情況的要求，因而這部分礦產資源儲量缺少納入儲量統計的渠道。這將導致儲量統計范圍不完整，也不利于政府全面掌控國家資源家底情況。

2.2 與礦山儲量動態管理銜接不充分

一是在礦山儲量年報報送時間的要求上存在銜接不足。礦山儲量動態管理和儲量統計分別要求礦山企業在1月底前報送礦山儲量年報和儲量統計基礎表，但由于部分礦山儲量年報未按要求時間報送，組織礦山儲量年報審查占用時間、審查后部分數據發生調整等實際情況，經常導致礦業權人報送的統計數據與審查后的礦山儲量年報數據不一致，與儲量統計信息應與依據的礦山儲量年報保持一致的統計工作要求存在矛盾。二是在估算和報送礦產儲量的要求和落實上存在銜接不足。當前儲量統計工作要求基建、生產、停產的礦山均應報送礦產儲量數據［15 16］，但是不少礦業企業在實踐工作中未按要求執行，在礦山儲量年報編制中未估算儲量，已無法滿足儲量統計工作的最新要求，而目前礦山儲量動態管理工作沒有對礦山企業未估算儲量開展監管，也沒有明確對這類情形需要進行的懲戒措施。

表2 儲量統計范圍及填報要求 ?????儲量統計數據類型 數據填報責任主體 數據來源及依據 報送時限要求 勘查開采 查明的資 源儲量 ??勘查階段查 明的資源儲量 ??已經評審備案的 自然資源主管部門 評審備案結果文件 當年度內 未經評審備案的 探礦權人 相關地質勘查報告 每年1月底前填報上年度數據 ?采礦權人勘查開采查明的資源儲量 采礦權人 年度礦山儲量年報 每年1月底前填報上年度數據 ?建設項目壓覆的資源儲量 自然資源主管部門 壓覆審批批復文件及相應報告 當年度內 關閉礦山殘留的資源儲量 自然資源主管部門 閉坑地質報告等報告 每年1月底前填報上年度數據

2.3 數據質量不高

我國當前使用的礦產資源儲量數據庫管理系統也已使用近20年，期間經歷了1999年資源儲量分類套改和2020年資源儲量新老分類數據轉換，但多年來未對庫中數據進行系統核實，數據基礎較為薄弱。一是數據缺項的較多，包括部分礦山數據未入庫［7］，資源儲量估算范圍坐標、礦業權權屬等關鍵信息缺失的等情況；二是數據錯誤或與依據文件不一致的較多，包括資源儲量數據等部分關鍵信息填報錯誤，礦山生產狀態與實際不符等情況，如2020年庫中16%的礦山儲量統計數據與儲量年報不一致，21%的礦山生產狀態與實際不符；三是數據錯亂的較多，如部分儲量統計單元信息重復入庫及部分空間范圍交叉重疊［10］等。四是庫中不少礦業權已實際滅失或已失聯多年的礦山或礦區（此處所指礦區為礦產資源儲量數據庫管理系統的礦區，一般為某地最早劃定的勘查區，與礦業權管理中的礦區概念有所不同），因缺少法定操作程序，其剩余資源儲量多數未轉換為殘留資源儲量，在庫中仍為查明或占用狀態，導致統計的查明、占用的資源儲量數據過大，未能很好地反映實際情況［6 7］，不利于指導制定更加精準的宏觀決策。

2.4 人員隊伍建設滯后

一是各級管理機關配置的儲量統計工作人員不足，尤其是基層管理部門，經常出現原統計工作人員剛上手熟悉工作又被輪崗調走、又一個新人接手工作的現實困境［6］，在專業人員隊伍配置和人才接替培養方面不足。二是儲量統計相關人員能力建設不足，一方面反映在對儲量統計相關法律法規了解掌握不夠和責任意識不強，如存在部分基層管理部門人員未經礦山企業認可直接修改儲量統計數據的現象；另一方面反映在基層統計工作人員和不少礦業權人對儲量統計相關制度文件內容要求掌握不及時、不全面，如探礦權人對自身查明但未經評審備案的資源儲量也應填報的最新要求不知道、不了解等。三是缺少長期的、成系統的教育培訓機制，不利于提高儲量統計相關人員的業務能力和素質，不利于儲量統計數據質量的提高。

2.5 信息化支撐不足

當前使用的數據庫系統在保持儲量統計工作的持續、穩定和輔助成果報告編制等方面發揮了巨大作用，但是由于在新技術、新功能的運用上相對滯后，其在支撐儲量統計及儲量統計質量監控工作開展方面的作用發揮已明顯不足。一是與礦業權管理、評審備案、壓覆審批等數據庫的銜接不夠［8，11］，利用其它數據庫同步更新、導入、掛接信息的功能不足，未能有效發揮信息化技術幫助減輕儲量統計工作負擔的作用。二是采用單機版報盤形式報送數據的操作不夠簡便，不能很好地滿足礦山企業和基層工作人員通過網絡填報數據和簡化流程的需求。三是利用大數據進行數據校核檢查的功能不足，對支撐開展儲量統計質量監控工作乏力，對檢查、發現問題數據和促進提高數據質量的幫助有限。四是以礦區為基本統計單元的管理模式，與資源儲量的礦業權屬性銜接不足，難以單獨統計探礦權查明資源儲量數據等［5］，已很難滿足儲量統計工作對資源儲量數據開展精細化分析的需求。

3 對策建議

3.1 ?完善制度，補充建設項目壓覆非重要礦產資源納入統計的渠道

一是建議修改完善建設項目壓覆礦產資源管理制度，明確建設項目壓覆非重要礦產資源的情形實行告知性備案、壓覆非礦產資源儲量數據應納入國家統計［17］等要求，補充對于建設項目壓覆非重要礦產資源的管理形式和處置意見。二是建議同步修改完善礦產資源儲量統計制度，在流程、渠道、數據報表、數據庫管理系統設計上與完善后的壓覆管理制度進行銜接，保障建設項目壓覆的非重要礦產資源儲量也能順利納入國家統計，暢通建設項目壓覆非重要礦產資源儲量納入統計的路徑，進一步提高政府對礦產資源家底的掌控程度。

3.2 ?優化與礦山儲量動態管理的銜接，更好滿足儲量統計工作需求

一是建議改變礦山儲量年報審查形式，將審查改為事中事后抽查檢查，從根源上減少和消滅因審查耗時長而導致報送儲量統計數據與最終礦山儲量年報不一致的情況。同時，建議通過誠信體系信用制度建設和配套強有力的監督約束手段及嚴格懲戒措施的方式，加強監管，倒逼礦業權人認真、嚴肅、如實編制礦山儲量年報和不斷提高礦山儲量年報質量，為儲量統計數據提供堅實的基礎支撐。二是建議強化礦山儲量動態管理中對礦山企業未履行儲量統計義務的監督管理，對未按要求在礦山儲量年報中履行估算礦產儲量等義務的礦山企業進行約談、警示，要求限期整改，整改不到位的，將其列入礦業權人勘查開采信息公示異常名錄進行懲戒，以督促礦山企業切實履行相關義務，更好滿足儲量統計工作要求。

3.3 ?多措并舉開展數據庫清理，逐步提升庫存數據質量

為夯實礦產資源儲量統計工作的基礎數據，建議采取多種多樣方式扎實有序開展數據庫清理。對于數據清理和整改，主要思路和步驟如下：一是按照采礦權、建設項目壓覆礦產資源儲量、關閉礦山殘留資源儲量、探礦權、已查明但未設置礦業權等不同類型的數據單元對庫中現有數據單元進行初步梳理、排序。二是對每類基本單元內每個基本單元的數據問題分“缺、錯（與實際或依據文件不符）、亂（空間數據打架、自相矛盾）”等類型，進行逐類整理，建立問題清單。三是對發現的問題清單建立臺賬管理模式，整改一個銷號一個。四是針對不同類型的問題，制定差異化、有針對性的整改措施，如對于有礦業權人情形的問題數據，由縣級自然資源主管部門指導、督促礦業權人完成整改；對于無礦業權人情形的問題數據，由自然資源主管部門組織力量，通過資料收集、內業整理、外業調查等多種手段措施，完成問題整改；對于庫中礦業權已實際滅失或已失聯的礦山或礦區的數據，結合礦業權相關的清理、公告注銷等工作成果，通過管理部門發文明確這部分數據轉入殘留資源儲量或移出的數據庫的具體路徑和手續，合規合理地對其進行清理。通過各類專項數據清理、整改等工作，結合常態化的儲量統計質量監控工作，逐步解決庫中數據存在的問題，不斷提高數據質量。

3.4 加強人員隊伍建設，提高制度的執行力

一是建議擴充儲量統計工作人員隊伍，避免因輪崗、崗位交接帶來的數據質量下降問題的出現。二是建議增強儲量統計相關人員業務能力建設和培養，通過加強有關法律法規、近年來黨中央國務院對統計工作的高標準嚴要求相關政策文件的宣傳教育，切實提高相關人員對儲量統計工作重要性的認識，主動提高站位、履職盡責，嚴格數據質量審核把關；通過加強儲量統計政策文件解讀、宣貫和培訓，加深相關人員對最新儲量統計管理要求的理解，提高工作人員執行儲量統計制度的能力［18］。三是建議建立長期、成系統的儲量統計教育培訓機制，通過加強對管理機關儲量統計工作人員的上崗前培訓、日常學習教育及考試測評，向礦業權人發放儲量統計相關知識手冊、教學視頻等方式，著重提升基層管理部門和中小型礦山企業工作人員的儲量統計工作能力，確保制度要求落到實處。

3.5 重構數據庫管理系統，增強信息化技術支撐

鑒于當前礦產資源儲量數據庫管理系統中數據結構設置已無法滿足精細化的、更加便捷高效服務儲量統計工作等需求，建議對其重構。一是調整庫中數據組織結構，將原系統以礦區為基本統計和存儲單元的數據調整為以礦業權屬性及資源儲量狀態為依據劃分的單元，具體的可以包括探礦權、采礦權、關閉礦山殘留、建設項目壓覆、已查明未配置礦業權等幾大類，同時將探礦權查明經評審備案和查明但未經評審備案的數據進行分類標記，盡可能細的區分每種不同情形的數據，滿足自然資源主管部門按照年份、礦業權類型、資源狀態及其他屬性對礦產資源儲量進行分類統計、分析、匯總的功能需求。二是將數據庫與礦業權管理、評審備案、壓覆審批等礦政管理信息庫進行有效銜接，實現礦產資源儲量數據庫管理系統與其他相關數據庫中數據、資料進行關聯、更新、掛接及比對的功能，在方便統計工作人員利用數據庫提高工作效率的同時，減少不同數據庫之間相同指標數據相互打架的問題。三是增強數據自查自檢及警示功能，包括對數據上報的及時性、全面性、準確性相關方面進行檢查、打分，拒絕嚴重不符合要求的數據報送，對疑似異常數據進行警報提示等，增強數據庫輔助統計工作人員開展數據審核和儲量統計質量監控全面核查工作的能力。四是鑒于非涉密礦產、單個礦業權人的資源儲量數據及市縣礦產資源儲量統計數據未被確定為國家保密范疇，建議研發網絡版的礦產資源儲量數據庫管理系統，對礦業權人和市縣級自然資源主管部門開放互聯網報送儲量統計數據的渠道，進一步簡化儲量統計數據報送工作，提升工作效率。

4 結語

礦產資源儲量統計是國家統計工作的重要組成部分，是經濟社會發展的重要綜合性基礎性工作。面對當前黨中央國務院對國家統計改革的系列部署和對統計工作、統計數據的高標準嚴要求，當前儲量統計管理工作在建設項目壓覆非重要礦產資源納入統計的制度保障、與礦山儲量動態管理銜接、數據質量、人員隊伍建設、信息化支撐等方面仍存在不足，建議完善制度、優化與礦山儲量動態管理的銜接、多措并舉開展數據庫清理、加強儲量統計相關人員隊伍建設、重構礦產資源儲量數據庫管理系統，不斷完善儲量統計管理，夯實礦產資源家底，更好為國家宏觀決策提供數據支撐。

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Present Situation and Suggestions on Statistical ??Management of Mineral Resources Reserves

CHEN Min， MENG Gang， MIAO Qi， QU Junli， WANG Tianyuan， CHEN Xue

（Strategic Research Center of Oil and Gas Resources of the Ministry of Natural Resources， Beijing 100860， China）

Abstract： The statistics of mineral resources reserves is an administrative act of the state to make statistics on the mineral resources reserves on an annual basis， which plays an important role in mastering the national mineral resources. Based on the current situation of policy documents， institutions and personnel， contents and requirements under the current reserves statistics management system， main problems in the current reserves statistics management have been summarized and analyzed in this paper， mainly including inadequate institutional guarantee for covering the non important mineral resources overlayed by construction projects into statistics， insufficient connection with dynamic management of mine reserves， low quality of data in the statistical base， insufficient personnel team construction， and insufficient information support. In order to improve the management of reserves statistics， five targeted policy suggestions has been further pointed out， including improving the system to supplement the channels for covering the non important mineral resources overlayed by construction projects into statistics， optimizing the connection with dynamic management of mine reserves to better meet the needs of reserve statistics， taking multiple measures to clean up the database and gradually improve the data quality in the database， strengthening the construction of personnel related to reserves statistics to improve the implementation of the system， and reconstructing the database management system to strengthen the information technology support.

Key words： ?Mineral resources; resources and reserves; statistical work; data quality