日照市耕地“非糧化”現狀及對策研究

廖磊　呂宜平　于志磊　劉立杰

摘要：本文就日照市耕地“非糧化”現狀，結合近年來日照市及各區縣耕地“非糧化”變動趨勢，分析導致耕地“非糧化”的主要成因，有針對性提出意見、建議。日照市糧食種植面積總體呈現下降趨勢，日照市耕地“非糧化”程度山東省最高，兩區耕地“非糧化”程度好于兩縣，各區縣耕地“非糧化”程度均呈增強態勢。根據日照市耕地“非糧化”現狀，提出要全面摸清全市耕地“非糧化”存量，因地制宜、統籌規劃。同時要加大資金投入，精準施策落實好種糧補貼政策，提高種糧收益。

關鍵詞：耕地；非糧化；耕地保護；日照市

中圖分類號：P314文獻標識碼：Adoi：10.12128/j.issn.16726979.2023.06.010

0引言

耕地“非糧化”程度直接關系糧食安全，耕地撂荒、違規在永久基本農田上種樹挖塘、資本大規模流轉耕地改種非糧作物等“非糧化”問題時有發生，這些問題如果任其發展，將影響國家糧食安全。雖然這些土地仍然屬于耕地的范疇，但是其功能已經偏離糧食生產［1］。日照市是典型的低山丘陵區，高質量耕地相對較少，糧食安全基礎相對薄弱。本文就日照市耕地“非糧化”現狀，結合近年來日照市及各區縣耕地“非糧化”變動趨勢，分析導致耕地“非糧化”的主要成因，有針對性提出意見、建議。

1日照市耕地“非糧化”現狀

目前學術界對耕地“非糧化”還沒有統一的概念或定義，綜合考慮數據可得性和可衡量性，為直觀反映耕地“非糧化”程度，本文主要使用“糧食作物播種面積占農作物總播種面積的比例”，即“糧作比例”來反映耕地“非糧化”水平，“糧作比例”越低，耕地“非糧化”程度越嚴重。

1.1日照市糧食種植面積總體呈現下降趨勢

多年來，受社會經濟迅速發展、城市基礎設施建設、城鎮化和種植結構調整等因素影響，日照市糧食作物播種面積總體呈現下降趨勢。2012年，日照市糧食作物播種面積為18.32萬hm²，2021年減少到13.08萬hm²，下降28.6%。尤其是2012—2018年這7年間，糧食播種面積大幅減少4.85萬hm²，下降26.5%。最近，日照市采取了諸如退林還耕、復墾項目撂荒地、嚴控林果面積增長等手段，糧食播種面積下降趨勢有所放緩，2021年糧食播種面積同比增長1.17%，實現止跌回升（圖1）。

1.2日照市耕地“非糧化”程度較高

2021年全市糧食作物播種面積為13.08萬hm²，全市農作物總播種面積為21.03萬hm²，全市“糧作比例”為62.19%。而2021年山東省“糧作比例”為76.05%，日照市“糧作比例”較全省平均水平低13.86%。從全省16地市耕地“非糧化”程度看（圖2），產糧大市如東營、德州、濱州、聊城等的“糧作比例”均高于80%，而日照市“糧作比例”全省最低，較周邊的臨沂市、濰坊市和青島市分別低3.12%、7.65%和9.68%，日照市耕地“非糧化”程度在全省處于較高水平。

1.3日照市耕地“非糧化”程度總體呈現增強態勢

從全市2012—2021年農作物與糧食作物播種面積數據看，農作物播種面積與糧食作物播種面積呈下降趨勢，其中糧食作物播種面積下降幅度高于農作物播種面積下降幅度，導致全市“糧作比例”呈總體下降趨勢（圖3），從2012年的67.3%下降為2021年的62.2%，年均下降0.8%。從永久基本農田情況看，2022年劃定永久基本農田面積15.59萬hm²，較2017年劃定的永久基本農田面積減少3.77萬hm²。近十年全市耕地“非糧化”程度呈現日趨嚴重態勢。

1.4兩區耕地“非糧化”程度好于兩縣，各區縣耕地“非糧化”程度均呈增強態勢

從2021年各區縣“糧作比例”情況看，東港區、嵐山區、五蓮縣和莒縣“糧作比例”分別為65.3%、65.7%、61.0%和60.7%。由于自然資源稟賦、歷史沿革和種植業結構調整等因素影響，莒縣和五蓮縣的煙葉、中藥材、瓜果蔬菜等經濟作物種植面積明顯大于東港區和嵐山區，導致五蓮縣和莒縣的耕地“非糧化”程度均高于東港區和嵐山區。從近十年的各區縣“糧作比例”變動情況看，各區縣“糧作比例”均呈總體下降態勢。其中東港區、嵐山區和莒縣2021年“糧作比例”較2012年分別減少6.0%、6.0%和5.6%，年均變動強度均為0.8%。五蓮縣農作物種植結構相對平穩，“糧作比例”減少2.2%，年均變動強度為0.4%。從全市范圍來看，各區縣“糧作比例”均有明顯下降，糧食種植面積在整個農作物種植結構中的比重正在不斷被壓縮，全市耕地“非糧化”趨勢正在逐步擴大。

2日照市耕地“非糧化”現狀成因分析

2.1自然資源稟賦差異造就了耕地“非糧化”程度的高低

資源因素是耕地“非糧化”的基礎［2］。日照市山地丘陵面積占比近70%，是典型的低山丘陵區，耕地以旱地為主，灌溉比例偏低，宜糧種植耕地相對較少、碎片化比例偏高，耕地質量遠低于全省平均水平。研究表明，超過5成的農戶經營的耕地機械化程度一般，41.6%的農戶經營的耕地周邊灌溉水源較少。相比于地勢平坦、土壤肥沃、適宜糧食種植的山東中西部地區，日照市花生、煙葉、中藥材等特色經濟作物種植面積相對較大，導致耕地“非糧化”程度偏高。2020年，日照市農作物種植面積在全省16地市中僅高于威海市，但日照市花生播種面積在全省各地市中居第4位，煙葉播種面積居第3位，中藥材播種面積居第8位。如2020年，日照市農作物種植面積不足德州農作物種植面積的1/5，但日照市花生種植面積5.17萬hm²，則是德州市的22.8倍。

2.2種糧比較收益偏低是造成耕地“非糧化”的關鍵因素

小麥、玉米等主要糧食作物價格長期低位運行，而種子、化肥、農藥等農資價格連年上升，造成的種糧比較收益低是農戶種糧意愿偏弱的主要原因。從農戶調研匯總數據看，50.4%的被調研農戶認為近年來農資價格上漲較快。2022年以來，受俄烏沖突影響，小麥價格同比上漲近30%，但種子、化肥、農藥、燃油等農資價格全線上漲，抵消了由于糧食價格上漲帶來的收益增加。2022年復合肥價格同比增加20元/袋（50kg重），同比上漲20.0%；柴油價格從2021年的4 000元/t，上漲為8 900元/t，同比漲幅高達122.5%。春玉米種子從2021年的35元/袋（2.5 kg重）上漲為45元/袋，同比上漲28.6%。按照一年種植兩季小麥和玉米，扣除種子、化肥、農藥等成本后的年均純收益約為12 640.5元/hm²。而種植茭瓜等露天蔬菜的平均年純收益在6～9萬元/hm²左右，種植茶葉的平均年純收益在7.5萬元/hm²左右，種植黃瓜等大棚蔬菜的平均年純收益為45萬元/hm²左右，種植草莓的平均年純收益在45～60萬元/hm²左右。相比于其他非糧作物，種糧比較收益明顯偏低。在比較收益的驅動下，農戶更愿意種植高收益的經濟作物，致使耕地“非糧化”日趨嚴重。

2.3對耕地流轉中的“非糧化”現象還缺乏制度約束和有效監管

目前，從法律法規到文件層面，對于耕地“非糧化”均缺乏硬性規定，從制度層面無法有效約束“非糧化”行為［3］。在法律法規和政策許可的范圍內，耕地流入方出于逐利動機，往往傾向于種植收益更高的非糧經濟作物。如某牧業公司2017年以14 550元/hm²的價格在周邊村莊流轉耕地超過320hm²，全部用于種植青貯飼料，一定程度上加劇了當地的耕地“非糧化”狀況。

2.4種糧補貼政策激勵效果有待提升

為提升農民種糧積極性，自2004年起，國家先后實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策。2015年，山東省出臺了《關于調整完善農業三項補貼政策的實施意見》，將三項補貼政策合并，用于支持耕地地力保護，依據小麥種植面積，每公頃按照不低于1 875元的標準發放補貼。政策的實施對于促進糧食生產和農民增收、推動農業農村發展發揮了積極的作用，但作用仍有限［4］。

（1）種糧補貼政策效能發揮不夠。近年來，隨著經濟社會發展，城鄉居民收入實現快速增長，2021年全市農村居民人均可支配收入較2015年增長63.6%，而耕地地力保護補貼僅增長了9.6%，遠遠落后于農村居民整體收入的增長速度，種糧補貼的政策效能大幅降低。從調研數據看，67.0%的被調研農戶認為種糧補貼對提高農民種糧積極性無效果或效果一般。33.0%的農戶認為種糧補貼對提高種糧積極性效果顯著。

（2）對糧食規模化種植的支持力度還不夠。目前種糧補貼政策體系中，針對種糧大戶的補貼政策還不健全、延續性也不強。據了解，近年來日照市只有2016年向種糧面積在3.33hm²以上的大戶發放了900元/hm²，總額不超過1.2萬元的種糧大戶補貼，以后也沒有延續這項政策，糧食規模化種植還缺乏政策的扶持和推動。

2.5部分基層政府對耕地“非糧化”認識不足

部分基層政府缺乏糧食安全的大局觀，只看到了“非糧化”的短期經濟價值，沒有看到“非糧化”對糧食安全的長遠社會價值，對流轉耕地的用途以及糧食安全重要性認識不足，對耕地保護有關法律法規和政策的了解還不夠，為推動當地經濟發展，往往通過相關政策措施，鼓勵引導農民改種高收益非糧作物或特色農作物，呈現出以擴大高收益經濟作物生產為主導的農業結構調整趨勢，不少地方政府還對流轉耕地用于發展種植經濟作物、畜禽養殖等高效農業項目給予財政補貼等，都一定程度上導致了耕地“非糧化”趨勢加劇［5-19］。

3對策建議

3.1全面摸清全市耕地“非糧化”存量，因地制宜，統籌規劃

（1）利用國土三調、土地年度變更調查等數據成果，或通過聘請第三方開展全市糧食種植圖斑勾畫等方式，徹底摸清目前日照市耕地“非糧化”存量，積極穩妥推進耕地復耕。按照對耕地土層的破壞程度和復耕難易程度進行分類匯總，摸清不同類型耕地“非糧化”現象的面積、分布、現狀和成因等具體情況。針對不同類型的耕地“非糧化”情況，研究相關政策措施分類制定穩妥處置方案，如針對撂荒地，如果耕作條件較好，則優先復耕種糧；耕作條件較差的丘陵山地，可以種植適宜的特色經濟作物。穩妥、有序推動耕地復耕，逐步消化耕地“非糧化”存量，增加糧食種植面積。

（2）統籌規劃，因地制宜，宜糧則糧、宜經則經。對全市的自然資源稟賦、農業基礎設施水平、農作物種植結構特點、農業生產特色等進行綜合調研和分析，按照“穩糧增收”的原則，對所有耕地進行科學規劃、合理布局，劃定各生產功能區，高標準農田建設、涉農補貼等扶持政策優先向糧食生產功能區傾斜。糧食生產功能區內積極引導糧食作物種植，穩妥推進低效經濟作物騰退恢復糧食種植，鼓勵糧經復合種植區增加糧食種植面積。嚴格規范糧食生產功能區和糧經復合種植區的農業生產經營活動，禁止占用農用地從事林果業以及挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為，切實穩定糧食種植面積。科學統籌糧食安全和農業發展布局，宜糧則糧、宜經則經。

3.2加大資金投入，精準施策落實好種糧補貼政策，提高種糧收益

（1）強化農田基礎設施建設，積極推進高標準農田建設，配套完善道路、灌溉、用電等相關基礎設施，強化對中低產田的改造，切實提高耕地基礎地力和土壤肥力，提高耕地糧食產出能力，增加種糧戶收益。

（2）持續加大對農業科技和服務的投入，加快研發推廣高產優質多抗糧食新品種，推動測土配方施肥技術逐步擴大覆蓋范圍，有效降低施肥成本。加大對丘陵山區地塊糧食生產機械的研發力度，提高相應農機購置補貼標準，著力提高丘陵地塊糧食生產機械化水平。大力培育農業社會化服務主體，推動農業社會化服務發展，提高散戶糧食生產效率，全面降低糧食生產成本，切實調動農戶的種糧積極性。

（3）加大對種糧大戶的政策支持力度，按照不同的糧食種植規模給予階梯補貼標準，對種糧大戶在農機購置、倉儲用地、金融信貸等方面的需求給予政策性扶持，大力培育規模化種糧典型，推動糧食適度規模種植。

（4）精準施策，落實好種糧補貼政策。加大種糧補貼力度，建立耕地地力補貼標準與農村居民人均可支配收入等指標聯動機制，每年定期上浮補貼標準。根據當季糧食生產所需農資價格上漲情況，及時發放農資補貼并適當提高補貼標準，切實提高種糧補貼的效能，增加農戶種糧積極性。

3.3加大宣傳教育和約束監管力度，壓實責任

（1）強化宣傳教育提高耕地保護意識。通過播放公益廣告、集中宣講、發放宣傳資料、微信公眾號推送等手段，利用世界糧食日、全國“糧食安全宣傳周”等契機，開展形式多樣的宣傳活動，向基層干部、農戶、土地流入方等宣講耕地保護相關法律法規、政策，引導他們提高對國家糧食安全的認識，切實增強耕地保護意識。

（2）強化對耕地流轉中的“非糧化”約束和監管。出臺政策措施，細化完善對耕地流轉“非糧化”用途的相關限制性規定，進一步明確“不得擅自改變耕地的種糧用途”，對流轉耕地的農業用途進行細化和約束，如禁止糧田流轉用作嚴重破壞土地耕作層，影響土地復耕的種植項目，為耕地流轉中的“糧田糧用”提供政策依據。

（3）加大監管力度。建立健全耕地流轉數據平臺，全面掌握轄區內耕地流轉變動情況［20］。尤其是對大規模的土地流轉行為，各級地方政府要發揮監管和引導作用，明確土地流向和流轉后用途，強化對土地流轉期限內用途的抽查監管，督促流轉主體履行好耕地保護責任，防止耕地過度“非糧化”。嚴格執法監管。綜合運用衛星遙感影像和實地巡查等方式，嚴格規范耕地尤其是永久基本農田農業生產經營活動，動態監測耕地流向，對占用耕地和永久基本農田植樹造林、發展林果業、挖塘養魚等破壞土地耕作層的行為，依法制止并限期復墾，有效遏制耕地“非糧化”傾向［21］。

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Study on Present Situation and Countermeasures of

"Non Grain" Cultivated Land in Rizhao City

LIAO Lei LV Yiping YU Zhilei LIU Lijie

（1.Rizhao Bureau of Natural Resources and Planning ，Shandong Rizhao 276800， China; 2. Geography and Tourism College of Qufu Normal University，Shandong Rizhao 276800，China；3.Juxian Burea of Natural Resources and Planning， Shandong Juxian 276500， China）

Abstract：Based on present situation of "non grain" cultivated land， combining with the trend of changes in recent years， main causes of "non grain" cultivated land have been analyzed， and some suggestions have been proposed. By delivering survey questionnaires and conducting research and communication at the grassroots level， relevant statistical yearbook data in Shandong province have been summarized and analyzed. The overall grain planting area in Rizhao city shows a downward trend， with the lowest degree of "non grain" cultivated land in Shandong province. The degree of "non grain" cultivated land in the two districts is better than that in the two counties， and the degree of "non grain" farmland in each district and county is increasing. Based on present situation of "non grain" cultivated land in Rizhao city， it is proposed that the stock of "non grain" cultivated land should be obtained comprehensively， local conditions and plan should be made in a coordinated manner. It is necessary to increase financial investment， implement precise policies for grain subsidies， and improve grain yields. Publicity， education， and regulatory efforts should be strengthened as well.

Key words：Cultivated land; non-grain; cultivated land protection; Rizhao city