印度尼西亞社會保障的歷史嬗變、體系架構與鏡鑒啟示

張浩淼　譚洪

摘要：可持續發展社會保障是各國的民生之基。自獨立以來，印度尼西亞社會保障歷經威權統治下的誕生萌芽階段和民主改革中的發展完善階段，形成囊括正規部門雇員、非正規部門雇員、貧困群體的綜合性、多層次的社會保障體系。在社會保障體系的建設過程中，印度尼西亞以社會投資激發成員發展潛能、以法制建設確保社會保障項目常態化運行等主要舉措實現了對社會保障的政策賦能及有效保障，但在經濟發展與社會保障等關系處置、制度公平統一建設等方面的失誤決策卻給其經濟社會的發展埋下潛在危機。文章以印度尼西亞為鏡鑒，引入社會投資理念，以法制建設為引領，以協調統籌為基礎，以公平統一為目標，提出共同促進社會保障體系的科學性整合與內源性改革的對策建議，以助推中國社會保障高質量發展。

關鍵詞： 印度尼西亞； 社會保障； 共同富裕； 公平統一； 高質量發展

［中圖分類號］ D632.1； F126? ? ? ?［文獻標識碼］? A? ? ? ? ［文章編號］ 1003－2479（2023）02-047-15

Historical Transition， System Structure and Insights of Social Security in Indonesia

Zhang Haomiao， Tan Hong

Abstract： Quality and sustainable development of social security is the foundation of people's livelihood， and the concern of all governments. Since independence， Indonesia's social security system has gone through two stages：the birth of the system under authoritarian rule （1949-1998） and the development and improvement of the system under democratic reform （1999-present）， forming a comprehensive and multi-level social security system that includes formal sector employees， informal sector employees， and poor groups， which has effectively improved the welfare level of the nation. In the process of building the social security system， Indonesia's main measures to stimulate the development potential of its members through social investment and to ensure the regular operation of social security programs through legal construction have realized the policy empowerment and authoritative guarantee of social security， but the mistakes in the relationship between economic development and social security and the construction of a fair and uniform system have laid a potential crisis for economic and social development. In view of the similarities between China and Indonesia in terms of national conditions， social security reform direction and problems faced， China can take Indonesia as a reference for its future social security development， and introduce the concept of social investment with the guide oflegal construction，the foundation of coordination and integration and the aim of fairness and unity， jointly promoting scientific integration and endogenous reform of the social security system， so as to help China's social security move into a new stage of maturity， finalization and high-quality development.

Keywords： Indonesia; social security; common prosperity; equity and unity; quality development

印度尼西亞作為東南亞地區面積最大、人口最多、經濟總量最大的經濟體，是東南亞地區較早建立社會保障制度的國家之一，其社會保障發展歷經威權統治和政治轉型階段，實現了從無到有、從小到大、由點到面的重大轉向，在擴大覆蓋面、整體降貧、體系構建等方面成績斐然，屢受國際關注。與一些直接移植西方經驗，耗費大量物資，快速助推社會保障制度建設的國家不同，印度尼西亞社會保障的發展，是獨立于歐美福利國家發展經驗的探索與創新，是在政治交替、經濟波動、社會多變及文化多元等獨特歷史背景下所進行的本土化構建，是在經濟資源、財政支持投入極度有限與居民保障需求不斷增長的現實沖突下，依然實現助推社區發展、促進公正平等、開發人力資本等效能的實惠型、強效型構建。印度尼西亞與中國同屬亞洲發展中國家，且社會保障體系的轉型發展均在幾十年間完成，具有一定相似性。當前，中國正面臨社會保障發展結構不平衡、發展質量不高、再分配效能不明顯、投入產出不對稱等問題，印度尼西亞社會保障“小成本推進，多效能保障”的發展經驗對助推中國社會保障的高質量發展具有一定的借鑒性。總結提煉印度尼西亞獨立以來社會保障制度的發展歷程、體系架構與經驗教訓，不僅有助于廓清印度尼西亞社會保障制度的發展軌跡及演變邏輯，而且有助于從全球性視野出發思考中國場域下社會保障制度構建的價值訴求與未來走向，回答中國社會保障制度如何優化發展之惑，從而建構覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系。

一、歷史嬗變：印度尼西亞社會保障的變遷發展

（一）誕生萌芽：威權統治下的社會保障（1949—1998年）

1949年《圓桌會議協定》的生效，標志著印度尼西亞獨立戰爭的正式勝利1。獨立之初，印度尼西亞嘗試直接移植西方民主制度，主張實行議會民主制與多黨制，構建以政黨統治為核心的制度框架。復雜的政黨構成與多元利益訴求的表達，并未如預期般實現真正民主，代表不同階層、種族、利益集團的政黨間的激烈斗爭及內閣的頻繁更替反而成為常態，在20世紀50年代，印度尼西亞政黨曾一度達到46個2。這一現象在激發內部矛盾的同時，也嚴重影響印度尼西亞國家系統的正常運轉，導致經濟衰退、政治混亂及社會動蕩等各種現象頻繁發生，國家面臨嚴重危機。面對日益惡化的國內環境及民眾的不滿，蘇加諾不得不依賴獲取官僚機構與軍隊支持的方式來強化執政。社會保障方面，蘇加諾于1963年構建了針對軍人和公務員的社會援助計劃3與公務員儲蓄和保險計劃4。社會援助計劃由社會福利部負責管理監督，主要為軍人和公務員首次婚姻提供財政援助及受災后予以災害補償，公務員儲蓄和保險計劃由國有公司P.T. TASPEN管理、財政部監督，主要為軍人和公務員提供退休福利。兩項計劃固然一定程度上加強了政權統治，但最終因議會民主制在印度尼西亞“水土不服”而被推翻。

1967年，蘇哈托上臺，印度尼西亞正式邁入威權統治時期，堅決奉行“經濟優先主義”。蘇哈托執政初期遭遇眾多阻礙，如1973年的學生示威及1974年的雅加達騷亂等。出于維護政權的目的，蘇哈托政府采取多項措施，不斷擴大印度尼西亞社會保障覆蓋范圍，提升社會保障水平：1968年，為公共部門雇員增加了強制性醫療保險繳費，規定覆蓋范圍包括其家庭；1971年，出臺武裝部隊社會保險計劃，規定對象為軍人、國防部文職雇員和警察部隊；1975年，廢除社會援助計劃，將其資金轉移到公務員儲蓄和保險計劃與武裝部隊社會保險計劃，提升保障項目的專業性與長效性；1977年，建立勞動社會保險，規定覆蓋目標為私營部門雇員1。然而，伴隨印度尼西亞政治日益穩固、經濟快速發展和社會穩定，蘇哈托逐步實現對權力的絕對掌握，無需通過社會保障進一步穩固政權。20世紀70年代后期至20世紀90年代，印度尼西亞未再推出任何重要的社會保障計劃，徹底陷入停滯不前的發展階段。1990年，印度尼西亞社會保障和福利方面的支出僅占GDP的1.5%，相比于1972年僅增加0.6個百分點，遠低于同時期部分發展中國家2（表1）。

（二）發展完善：民主進程中的社會保障（1999年至今）

伴隨印度尼西亞政治民主化演進、中產階級興起及其力量日益壯大，傳統家長制和庇護制等封建等級威權統治逐步弱化，作為一種基于特定條件下的過渡形態，威權統治短期維護政治穩定、促進現代化的積極效能日漸淡化，其易滋生政治腐敗、權力尋租、危害市場經濟運行、危害市場制度等負面影響日趨顯現。1997年爆發的東南亞金融危機在導致印度尼西亞經濟體系瀕臨崩潰的同時，更成為印度尼西亞威權統治消亡的導火索。1996—1999年，印度尼西亞面臨金融市場動蕩、貨幣大幅度貶值、工廠大量倒閉、失業人數激增等問題，尤其是經濟年增長率持續下降，從1996年的8%下降為1997年的4.6%，甚至在1999年下降到-13.6%3。同時，印度尼西亞還面臨糧食危機的出現4，學生集會、示威游行的接連爆發，民族矛盾和地區分離運動的頻發等問題5，整個社會陷入劇烈動蕩。在此背景下，1998年5月，蘇哈托被迫辭職，印度尼西亞長達30多年的威權統治正式終結。自此，印度尼西亞邁進民主政治轉型時期，其政治整合路徑也由威權整合向民主政治整合轉變。后蘇哈托時代的印度尼西亞各屆政府在總結以往制度弊端、分析發展難題的基礎上，開展諸如組建自治政府、成立反腐敗委員會、取締壟斷與不健康競爭等政治、經濟方面的改革。除了政治、經濟的變革，印度尼西亞政府還充分認識到社會保障的重要性，著重對社會保障制度進行變革，大力加強社會安全網的構建，促進印度尼西亞社會保障發展。

具體而言，印度尼西亞政府主要從以下兩方面對社會保障制度予以完善。

一是補短板，強弱項。印度尼西亞全面加強社會救助建設。1998年，印度尼西亞出臺第一個社會安全網計劃，主張從四大方面為貧困群體提供基礎性與發展性救助，分別是給予窮人大米補貼、創造工作機會、為貧困兒童提供獎學金和為他們的學校提供撥款，以及使窮人有權享受免費醫療服務的健康卡計劃。在計劃實行第1年，印度尼西亞分配近15萬億印度尼西亞盾——占國家當年預算的5.6%6。經過幾十年發展，該計劃現已成為印度尼西亞的一項重大社會救助方案，在為貧困群體提供兜底保障方面發揮著舉足輕重的作用。此外，印度尼西亞也逐步推行諸如貧困人口健康保險項目（2005年）、學校運營救助計劃（2005年）、人民商業信貸項目（2007年）等專項救助項目和家庭希望計劃（2007年）等有條件現金轉移支付項目，力圖全方面提升社會救助水平。

二是強立法，建體系。印度尼西亞政府有序擴大社會保障覆蓋范圍，實現保障對象從少數人向全體公民的轉變。2004年9月，由印度尼西亞總統梅加瓦蒂簽署的《關于建立國家社會保障體系》獲得通過，這是梅加瓦蒂作為總統的最后一項行動，充分體現國家對社會保障體系建設的重視。該法案規定，為公民提供諸如養老金、老年儲蓄、國家健康保險、工傷保險及死亡撫恤金等社會保險項目，提出要在20—30年內將印度尼西亞社會保障覆蓋范圍從之前的僅包含公務員、武裝部隊及私營正規部門的雇員，擴大至包含非正規部門工作的雇員、失業者及貧困群體1，力圖全面擴大覆蓋范圍，打破特定階層社會保障的優先權，減少權利的不平等。為配合該法案的實施，推動社會保障體系化構建，梅加瓦蒂的繼任者繼續采取各項舉措就法案內容予以逐步完善：2008年，成立國家社會保障委員會；2011年，出臺關于建立社會保障組織機構的第24號法律；2014年，成立社會保障衛生局、社會保障就業管理機構；2015年，出臺關于實施工傷方案的第44號法律、關于養老金計劃的第45號政府條例及關于實施意外保險和人壽保險計劃的第44號政府條例等。截至目前，該法案的目標雖然并未完全實現，但是其充分體現出政府對社會保障體系化構建及全民性覆蓋的重視。

二、體系架構：印度尼西亞社會保障的核心構成

基于保障對象類型，印度尼西亞社會保障制度主要分為針對正規部門雇員的社會保障、針對非正規部門雇員的社會保障及針對貧困群體的社會保障等三個部分，以下將對其框架及內容進行詳細闡述。

（一）正規部門雇員的社會保障

正規部門雇員社會保障是印度尼西亞社會保障體系的重要組成部分。正規部門雇員社會保障主要通過提供養老、醫療、工傷、失業等社會保險來改善正規部門雇員日常生活條件，提高其抗風險能力，提升其福祉。由于歷史原因，印度尼西亞正規部門雇員社會保障主要分為公共部門雇員社會保險和私營部門雇員社會保險兩個部分。

1.公共部門雇員的社會保險

在印度尼西亞，公共部門雇員主要包含公務員（涵蓋國有企業員工）、軍人、國防部文職雇員及警察部隊等。不同類型公共部門雇員享受不同社會保險，公務員主要享受政府公務員儲蓄和保險計劃（TASPEN），軍事人員、國防部文職雇員和警察部隊主要享受武裝部隊社會保險計劃（ASABRI）。此外，所有國家雇員均可享受強制性醫療保險繳費計劃（ASKES）提供的醫療保健服務。具體而言，TASPEN成立于1963年施行，最初僅是一項針對公務員自身的養老保險計劃，但1981年其受益對象擴大至公務員及其配偶、子女。參保成員僅需支付其日常月薪的3.25%，即可在退休或死亡的情況下一次性獲得最后月薪金額19倍的補償款。ASABRI于1971年施行，主要目的是為軍事人員、國防部文職雇員和警察部隊提供特殊的、不同于TASPEN的社會保險計劃。考慮到公務員與武裝部隊人員退休年齡的差異，故而ASABRI在保證與TASPEN繳費率接近的基礎上，增設武裝部隊中軍士長以下低級士兵48歲、中級軍官55歲、高級軍官56歲即可領取退休金的條例，并實行福利水平按級區分的準則，有效地保證武裝部隊人員的權益。TASPEN和ASABRI的出臺是統治者為獲得公共部門雇員政治支持所采取的基本手段，旨在保證公共部門雇員僅需少部分支出，即可在自己及其家人退休時獲得較大收益。值得注意是，這兩種計劃受益者數量均非常有限，如2012年，TASPEN和ASABRI養老金的繳費者僅占印度尼西亞勞動力人口的4.6%1。與兩項養老計劃目的相似，ASKES成立于1968年，主要目的是保證公共部門雇員的醫療權益，旨在為印度尼西亞所有國家雇員、退休人員及其家屬提供醫療保健。作為一個強制性的保險計劃，計劃要求所有符合條件的雇員僅需繳納工資的2%，剩余部分由政府承擔。

2.私營部門雇員的社會保險

私營部門雇員的社會保險始于1977年，根據第33號法律所頒布的勞動社會保險（ASTEK），其目的主要在于為私營部門雇員提供就業意外傷害保險、公積金、死亡保險及健康保險。為了提升私營部門雇員福利，1992年，印度尼西亞出臺一項新的社會保障法（1992年第3號法令，雇員社會保障），將ASTEK改為私營部門雇員的社會保障計劃（JAMSOTEK）2。相比于ASTEK，JAMSOTEK由國有公司PT ASTEK管理，主要負責提供公積金、死亡津貼、工傷保險及醫療保險，進一步擴充社會保險項目數量并提高福利覆蓋范圍。與公共部門雇員社會保險項目主要由政府繳費的方式不同，JAMSOTEK的資金主要來自雇主和雇員的繳費。具體而言，JAMSOTEK公積金規定繳費率為員工工資的5.7%，其中雇主支付3.7%，雇員支付2%；工傷保險的繳費率為員工工資的0.24%～1.74%，由雇主完全支付；死亡撫恤金的繳費率為員工工資的0.3%，由雇主完全支付。據統計，JAMSOTEK僅在1995年就支付了約120萬億印度尼西亞盾的福利金，其中近90%資金用于公積金和死亡撫恤金，其余的用于員工意外事故。此外，JAMSOTEK亦為私營部門員工設置相應的醫療保障，規定參與員工可在政府或經批準的私人醫療機構接受住院及門診服務，且其醫療保健計劃只需雇主按個人工資總額的3%和家庭工資總額的6%繳費，無需雇員個人繳費（表2）。總體而言，JAMSOTEK作為一個強制性繳費儲蓄計劃，在保障私營部門雇員基本生活上發揮著關鍵作用。值得注意的是，相比公共部門社會保障而言，該計劃總體保障水平較低。以公積金為例，2012年，印度尼西亞為近100萬名私營部門退休工人支付的一次性福利總額尚不足8萬億印度尼西亞盾，而為200萬公共部門退休雇員支付的一次性福利卻達74萬億印度尼西亞盾。該計劃保障水平的落后導致私營部門員工參與積極性不足，計劃參與率低下。截至2012年，印度尼西亞僅1120萬私營部門工人加入JAMSOTEK，參與人數為同年國有企業工人的四分之一3。

（二）非正規部門雇員的社會保障

相比于正規部門雇員的社會保障，印度尼西亞非正規部門雇員的社會保障在體系建設、項目設置、福利水平、覆蓋范圍上均明顯滯后。家庭、社區、鄰里、雇主等社會主體提供的非正式保障與支持是印度尼西亞非正規部門雇員長期以來的傳統保障形式，政府提供的正式保障與支持則發展遲緩。

1.正式保障與支持

印度尼西亞非正規部門雇員享受的正式保障主要涵蓋就業保險與健康保險兩個部分。就業保險最初可追溯至1996年由社會事務部實施的非正規工人就業保險計劃（ASKESOS），該計劃是一項專門針對非正規部門貧困工人的計劃，主要為非正規部門貧困工人在遭遇疾病、工傷及死亡境遇時提供一次性現金補助。2011年，ASKESOS覆蓋35.8萬名非正式部門雇員，總支出達14億美元1，在保障非正規部門雇員生存權益上發揮了主要作用。然而，印度尼西亞因需構建國家社會保障體系（SJSN），于2015年實施涵蓋所有部門工人（尤其包含在非正規部門就業工人）的新就業保險計劃，將ASKSOS予以融入。

健康保險可追溯至2014年印度尼西亞全面實施覆蓋全體國民，尤其包含非正式部門雇員的國民健康保險計劃。國民健康保險計劃的出臺旨在保障參保者醫療權益， 為其提供基本體檢、 診斷支持、醫療康復、醫療手術等醫療服務，并適當對護理和治療費用進行報銷，有效提升非正規部門雇員健康水平、減輕其醫療負擔。值得注意的是，國民健康保險計劃在繳費上采取依據單一收入閾值來確定參與者繳款額度的方法，參與者收入高于閾值水平的人須支付全額，收入略低于閾值水平的人則無需繳納。這意味著幾乎相同收入水平的非正規部門工人在健康保險繳費方面存在顯著差異， 故而抑制其參與積極性， 導致在2014年底仍有3250萬非正規部門工人（44.3%）未參與該計劃2。

2.非正式保障與支持

由于政府保障不充分、不完備，印度尼西亞非正規部門雇員在生活中長期主要依賴家庭、社區鄰里、合作社、雇主、金融機構等社會主體提供的非正式保障與支持。在家庭支持方面，印度尼西亞長期受儒教、佛教、伊斯蘭教的熏陶，加之小農經濟的影響，家庭被視為個體最堅實的支撐，建立“家庭般的社會”被當作理想的福利模式。因此，在印度尼西亞開啟社會保障建設后，家庭無論是在經濟支持，還是在生活照料、精神慰藉等方面均承擔著基礎性、關鍵性角色。尤其是對非正規部門雇員而言，一旦非正規部門雇員遭遇重大困境或風險時，家庭成為其天然抵御風險、維持穩定的載體。在社區鄰里支持方面，印度尼西亞許多社區內部鄰里協會通過征收非正規稅的方式實現風險分擔，以便為出現緊急情況的社區成員提供福利援助。征收形式既可是直接的資金，也可是家庭中多余的生活性物資，諸如米、面、油、蔬菜等。當然這種基于社區的社會保險或儲蓄計劃并未得到政府支持，他們僅是社區自發性組織的保障計劃。在合作社支持方面，其實質是以社區為基礎自愿分擔風險計劃的另一種表現形式。合作社成員因共同勞作關系形成統一性集體，集體成員基于信任關系構建風險分擔機制，當成員遭受重大變故、病患等緊急情況時，其他集體成員共同為受災成員提供幫扶與支持。然而，由于合作社規模有限、成員眾多，導致其服務覆蓋面有限，無法充分滿足內部成員的困難需求。在雇主支持方面，雖然雇主與非正規部門雇員間不存在法定合同，但是受傳統社會習俗和道德約束，部分雇主會自動向雇員提供社會保障功能，比如發放節假日津貼等。在金融機構支持方面，各種非正規小額金融機構亦是非正規部門雇員獲得保障與支持的重要途徑。例如，農村輪流儲蓄信貸協會即是金融機構實現有效幫扶的典型，該協會一般由大約10～40名成員聚集而成， 因構成成員均為熟人， 存在牢固的社會與個人關系，加之協會中不存在復雜的行政程序，使得內部成員在遭遇緊急情況時更愿意尋求協會的幫助，從而減緩生存壓力。

（三）貧困群體的社會保障

為克服貧困及其帶來的各種社會性問題，印度尼西亞1974年出臺關于社會福利的第6號法律就社會援助的條件與標準制定規定，明確以現金或實物形式為遭遇地震、洪水、騷亂、社會動亂等災害的受害者及殘疾人、孤兒、老年人、貧困戶和吸毒者等缺乏基本謀生能力的人提供相應救助，并由國家提供資金支持。然而，在威權統治的背景下，該法案并未能充分發揮作用。之后的20多年，印度尼西亞亦未再出臺任何系統性、制度化的社會救助計劃，僅偶爾零星地出臺諸如落后村莊財政撥款計劃或農民救助項目等臨時性扶貧項目。社會救助作為國家民生兜底性制度，在印度尼西亞長期處于被忽視且停滯的狀態。直至20世紀后期和21世紀初期，伴隨1998年金融危機的爆發、2004年印度洋海嘯等自然災害的頻發、2005年食品價格和油價的高漲，印度尼西亞國內貧困人口和弱勢群體人數迅速增加，印度尼西亞政府才意識到建立和發展系統性社會救助計劃的必要，開始推出諸如醫療與教育救助項目（2005年）、就業促進項目和社區發展國家項目（2006年）及家庭希望計劃（2007年）等各類救助項目。目前，印度尼西亞政府已形成涵蓋專項救助項目、有條件現金轉移支付項目和社區扶貧與發展項目的綜合性、系統性社會救助制度，對貧困人口和弱勢群體提供較全面的社會保障。

1.專項救助項目

印度尼西亞專項救助項目主要包括就業促進、醫療救助和教育救助等子項目，力圖通過提供就業、醫療、教育服務等改善貧困與弱勢群體的生活條件。在就業救助方面，印度尼西亞政府主要采取設立“社區基金”的方式，直接資助貧困村莊開展以工代賑項目或人民商業信貸項目。其中，以工代賑項目主要通過提供就業崗位的方式促進貧困者就業，幫助貧困者獲得勞動報酬，增加收入。人民商業信貸項目是基于生計賦能的思想，試圖通過給予貧困者一定資產和平等參與市場的機會，激發其主體性，使其融入市場并獲得可持續生計，擺脫對傳統社會救助的單一性依賴。在醫療救助方面，印度尼西亞醫療救助項目既包括政府在硬性條件下對貧困地區醫療服務、基礎藥品、醫療設備的直接資助，也包括政府對貧困人口所提供的諸如生育計劃、營養計劃等醫療救助舉措。最為重要的醫療救助項目是2005年出臺的旨在為貧困人口提供補貼的貧困人口健康保險項目，該項目是典型的發展型救助項目，主要目標是為印度尼西亞國內缺乏正式健康保險的貧困家庭提供門診病人護理、A-D類醫院的第三類醫院護理、移動公共醫療服務、免疫項目及藥物供給等救助保障，對貧困人口健康水平的提升有較為明顯的效能。在教育救助方面，最重要的項目是印度尼西亞于2005年開展的學校運營救助計劃，該計劃以小學與初中學生數量為依據，通過政府直接撥款的形式，由學校統一為學生購買教材、書籍、課后習題等教學資料，以及為授課教師提供職業培訓、訓練等基本服務。學校運營救助計劃的實施不僅可以有效減輕貧困家庭的負擔，避免貧困學生輟學與防止貧困的代際傳遞，而且有助于進一步增強學校師資水平，提高教育質量。

2.有條件現金轉移支付項目

為解決學生輟學率、嬰兒死亡率及兒童營養不良率較高等問題，印度尼西亞成為東南亞地區最早建立有條件現金轉移支付計劃（家庭希望計劃）的國家。作為一項旨在解決人力資本發展瓶頸的社會救助項目， 家庭希望計劃以家庭為救助基礎單位， 要求受助家庭必須將救助金用于兒童的教育、營養及健康等方面方可獲得資助。就教育方面而言，要求所有受助家庭中的小學及初中的適齡兒童必須正常上學，且保證高于85%的出勤率。就營養及健康方面而言，要求所有受助家庭的孕婦需進行全過程健康監測， 規定產前需進行4次及以上的產檢并按時服用含鐵藥物，明確產中需由醫院專業人士接生， 限定產后需接受2次及以上的健康護理，且家中所有低齡兒童（6歲以下）需定期接種疫苗并測量身高體重。救助金由固定救助金與額外救助金組合而成，固定救助金每年為固定份額，額外救助金依據家庭規模及家庭兒童年齡決定1， 受助家庭最長可獲得6年資助，且每3年需進行一次資格審查，以確保資助精準性。

3.社區扶貧與發展項目

社區扶貧與發展項目是以貧困社區為對象，旨在通過構建并強化社區內部組織形式提升社區自我發展能力的救助項目。在眾多社區扶貧與發展項目中，印度尼西亞最典型、規模最大的項目是2006年出臺的社區發展國家計劃。作為對印度尼西亞以往社區扶貧與發展項目的綜合性整合，社區發展國家計劃的實施依賴于社區內部貧困人口自發成立的集體性組織。在國家財政撥款支持下，此類組織肩負著促進社區發展及為社區居民提供各類服務的主要責任，不僅需從事社區內部諸如修建交通、供水、衛生醫療、基礎教育等方面的基礎性設施建設，而且需從事糧食種植、牲畜飼養、農業灌溉、社區福利等生產及服務活動。組織成員除了承擔組織資金使用、生產開展等基本任務，還要定期接受政府以提升成員工作技能、文化水平為目標的培訓活動。該計劃在推動印度尼西亞貧困社區基礎建設、助推社區發展的同時，為社區內部人力資本提升，社區成員脫貧作出了重要貢獻2。

除以上主要救助項目外，印度尼西亞還曾設計過針對貧困群體的大米補貼計劃、創造工作機會計劃及汽油補貼計劃等各項救助項目，在解決貧困群體生活、工作以及日常燃油使用等問題方面發揮獨特效用。

三、經驗教訓：印度尼西亞社會保障的得與失

（一）經驗吸納

1.政策賦能：以社會投資激發成員發展潛能

富裕與可持續發展社會的形成離不開社會投資所注入的持續性活力。無論經濟發展態勢如何演變，實施以提高中低收入者人力資本及社會資本為目標的社會政策都應是各國強化國民素質、增強經濟發展水平和提升綜合國力的關鍵性策略3。在福利國家改革的大背景下，加之經濟危機的沖擊，印度尼西亞社會保障受到發展型社會政策、社會投資國家等理念的影響，社會投資的思想應運而生，開始注重社會保障提升勞動力素質和促進經濟發展的功能。一方面，積極出臺人民商業信貸、貧困人口健康保險、學校運營救助等專項性救助項目，通過提供就業推動、醫療救治、教育幫扶等服務改善貧困人口的就業能力、體質健康、文化素質等，提升人力資本及生活水平。另一方面，引入家庭希望計劃等有條件現金轉移支付項目，要求受助家庭必須將救助金用于兒童和教育、營養及健康等方面，有效地為貧困兒童順利成長營造良好氛圍，提升貧困兒童發展潛能，以阻斷貧困代際傳遞，確保社會公平。此外，以社區為幫扶對象，社區發展計劃要求社區貧困人員建立組織以獲得資金救助并參與社區基礎設施建設與合作性生產服務活動，這也是印度尼西亞發揮社會保障投資效能的典型舉措。該計劃以共同經營、共同管理、共同學習等方式充分激發社區貧困人口的主體性，強化其社會資本及人力資本，提升其歸屬感與團結精神。正是由于印度尼西亞社會保障政策對社會投資功能的重視，從長遠的發展考慮推出各項發展型社會救助項目，充分發揮社會保障再分配與社會投資的雙重功能，進而推動其社會保障事業可持續發展。

2.權威保障：以法制建設助推社會保障常態運行

社會保障法律制度是調整一個國家或地區社會保障關系的法律規范的總和，包括國家立法機關的社會保障法律和國家行政機關頒布的社會保障法規、條例等，其在確保社會保障制度權威性和優化社會保障制度穩定性方面扮演重要的角色，是社會保障實現良性運行的重要保證1。在推進社會保障事業發展過程中，印度尼西亞能在政治交替、經濟波動、社會多變等動蕩背景下完成社會保障制度本土化構建的關鍵就在于其始終遵循法制化建設思維，構建社會保障法律體系，以法律的強制力與約束力逐步實現社會保障制度的完善，努力在全社會形成有法可依、有法必依的良好氛圍。一是牢固樹立社會保障法制建設理念，以法律制定為先導，嚴格采取先立法、后實施的推進路徑，充分發揮社會保障相關法律的約束性、權威性和穩定性功能，為社會保障制度的出臺及良性運行保駕護航。二是積極健全社會保障法律體系，立足社會保險與社會救助，從養老、醫療、工傷、就業等方面入手，先后出臺諸如《關于工人賠償的第2號法》《關于雇員社會保障的第3號法》《關于建立國家社會保障體系的第40號法》《實施工傷方案的第44號法律》《關于養老金計劃的第45號政府條例》《關于實施意外保險和人壽保險計劃的第44號政府條例》等法律法規，全面構建社會保障法律框架。三是夯實社會保障運行配套法律體系，積極出臺各項保障制度的配套政策法規，尤其注重強化社會保障機構管理建設，出臺諸如《關于建立社會保障組織機構的第24號法》等法律，強化管理機構的保障及服務理念，多方面完善績效評價、問責、監督等制度，優化社會保障運行規范。

（二）教訓反思

1.關系失調：“經濟”“社保”發展失衡滯緩社會保障改革進程

良好的、可持續的社會保障制度理應是在適應經濟發展水平的前提下，進一步促進消費以達到刺激經濟發展的作用。換言之，社會保障水平只有與經濟發展水平相互適應并達到平衡，才能真正促使社會保障起到社會經濟發展“減震器”或“穩定器”的作用，推動經濟健康發展。然而縱觀印度尼西亞社會保障發展歷史與經濟發展歷史，印度尼西亞社會保障發展始終滯后于經濟發展，尤其是在威權統治時期，幾乎處于停滯狀態的社會保障與當時快速發展的經濟嚴重相悖。民主政治時期，雖然印度尼西亞開始加大社會保障投入，但是社會保障的發展速度與經濟發展速度依然不相匹配。2008—2019年，印度尼西亞國內生產總值以約每年5%的增長速度實現經濟穩步增長的同時，社會保障補貼及其他撥款占GDP的比例卻一直在10%左右波動，甚至逐步降低1。在某種程度上表明，這10余年間印度尼西亞政府對社會保障投入不足，致使其社會保障發展水平落后于經濟發展水平，經濟發展和社會保障處于嚴重失衡狀態（圖1）。

2.制度分割：“碎片”“差異”阻塞整體性保障體系構建

社會保障作為一種特殊性的公共產品，具有促進全體人民共享發展成果的功能，是實現共享國家發展成果的基本途徑與制度保證。公平、共享是社會保障建設所要遵循的基本理念，全體社會成員在基本生活、就業、健康、教育等方面享有平等地位和待遇理應是社會保障追求的核心目標。長期殖民主義的壓迫、政治環境與經濟環境的跌宕起伏、社會保障的漸進式改革，致使印度尼西亞社會保障制度長期處于一種支離破碎和“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的階段，在保障對象、保障項目、保障標準、管理體系等方面呈現明顯的碎片化特征，社會保障的城鄉分割、身份分割、地域分割、部門分割等現象尤為嚴重。社會保障的碎片化不可避免地促使不公平現象的發生，不同群體間的社會保障待遇差距愈發加大。軍人、公務員和正規部門雇員等高收入群體更早地獲得社會保障，并且獲得的保障項目多、覆蓋面廣、待遇優厚，非正規部門雇員、農民等低收入群體獲得保障時間晚、保障項目少、覆蓋面窄、待遇水平差，社會保障待遇存在明顯的兩極分化。以覆蓋率為例，2014—2019年，印度尼西亞最低收入群體享受社會保險計劃覆蓋率僅為1.53%～3.03%，最高收入群體享受社會保險計劃覆蓋率則為19.51%～25.05%，兩者相差約20個百分點，社會保險明顯向高收入者傾斜，存在嚴重的不平等現象（表3）。碎片化的分布、公平性的欠缺在抑制社會保障職能發揮、增加社會保障制度運行成本的同時，進一步導致社會分化，為貧富沖突、城鄉差距、兩極分化、階層對立等社會問題的爆發埋下隱患。

四、何以可能：中國對印度尼西亞社會保障的借鑒

（一）基本國情的相似性

中國與印度尼西亞同屬亞洲發展中國家，分別是東亞地區與東南亞地區面積最大、人口最多的國家。就經濟發展而言，中國和印度尼西亞兩國經濟均在過去幾十年間飛速發展，并分別成為東亞地區與東南亞地區經濟體量最大的國家。就文化氛圍而言，兩國皆是擁有厚重歷史文化的國家，在傳統文化類型中存在相似的思想結構，在現代文化意識中存在類似的建構理念，整體文化格局和文化政策演變脈絡相近1。尤其是印度尼西亞，其作為世界海外華人最早移居且最為集中的地區，中國傳統文化早已伴隨華人的遷徙融入于印度尼西亞的主流文化中，譬如儒家的文化體系傳入印度尼西亞成為孔教，孔教是印度尼西亞的法定宗教之一2。就發展階段而言，中國和印度尼西亞都是發展中國家，現代化的實現、地區差異的消弭，以及貧困狀況的緩解是兩國共同面臨的戰略性任務。經濟、文化及發展階段等基本國情的類似，加之相近的社會保障發展年限，使中國借鑒印度尼西亞社會保障制度存在可能性。

（二）社會保障改革方向的趨近性

伴隨國際環境日趨復雜嚴峻、世界經濟增長動能逐步放緩、貧富分化問題日漸加重、地區沖突相繼發生等，當前世界已經邁入了一個大發展、大變革、大動蕩與大調整時期。在這種世界不穩定性、不確定性日益突出的境遇下，構建高度協調、機制完善、有機整合的系統性社會保障制度已經成為世界各國社會保障制度優化完善的一種必然趨勢。印度尼西亞作為典型的發展中國家，仍存在社會保障起步晚、發展慢、保障水平不足、覆蓋范圍較窄，特別是在經濟發展與社會保障關系處理、社會保障項目的設置等方面問題。然而，近年來為實現社會保障的優化完善，印度尼西亞積極響應國際社會保障改革趨勢，立足“公平性、系統性、普惠性、持續性、包容性”等改革導向，以實現社會保障制度公平統一、社會保障體系全民覆蓋、社會保障水平有序提升、社會保障服務高效便捷等為目標，在擴充項目、擴大范圍、保障立法、社會投資等方面開展了一系列社會保障結構性改革。尤其是自新冠疫情暴發后，佐科政府更是將社會保障政策的大規模實施作為其中央政府與社會民眾的利益整合機制，將擺脫基于階級、職業而提供福利的差異化保障政策，縮減公民保障待遇差距，減緩階層分化等作為執政的重要改進內容3。為此，2020年，佐科政府投資110萬億印度尼西亞盾用于有序提升印度尼西亞健康卡項目、貧困人口醫療及教育救助項目，家庭希望計劃、家庭大米計劃等社會救助項目的保障范圍和保障待遇4，這表明印度尼西亞政府實施的社會保障越來越重視公平性和統一性，且關注對低收入與弱勢群體的保障。中國當前已到了扎實推動共同富裕的歷史階段，黨的二十大報告提出要健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系。這是中國社會保障不斷改革優化的主要方向與核心目標，其內涵意蘊與印度尼西亞社會保障改革導向存在一定的異曲同工之處。改革方向的趨近性為中國從印度尼西亞社會保障中汲取經驗、反思教訓亦提供了一定的可能性。

（三）社會保障問題的相通性

近些年，中國政府高度重視社會保障建設工作，堅持高質量發展的核心主題，推動社會保障建設事業不斷向著現代化進程邁進。中國已建成世界上規模最大的社會保障體系，社會保障事業的發展為經濟平穩運行、社會和諧穩定提供了有力支撐1。但也應注意，中國社會保障制度還存在不完善之處，主要表現在以下幾個方面。一是社會保障的結構不平衡。兒童保障、弱勢婦女保障、殘疾人保障發展較為滯后，全國性護理保險制度尚未建立；政府主導的基本社會保障受到重視，補充性保障成為短板；社會保障與就業、教育、收入分配等系統的協調互動不足。二是社會保險質量有待提升。中國社會保險雖然實現了制度全覆蓋，但是還遠未實現人群的全覆蓋，目前中國2億靈活就業人員的社會保障參保不足的問題還較為突出。此外，中國城鄉居民養老保險的保障水平不高，截至2020年末，農村社會養老保險制度替代率僅為11. 56%2。未來社會保障不能滿足年老居民的基本生活需要，基本醫療保險中以居民身份參保者占75%，重大疾病仍是其現實之憂。三是立法與體制機制建設滯后。中國社會保障立法總體較為滯后， 至今尚未出臺社會救助法、 社會福利法等社會保障主干法律。社會救助不同的項目由不同管理部門負責， 協調性還有待加強， 社會保障機制有待理順，服務水平亟待提高。四是對保障對象的人力資本與社會資本投資不足。中國社會救助多采取補償式的現金救助方式，缺少促進受助者積累人力資本的服務救助，亦缺乏對保障對象能力提升的關注。以上問題亦是曾經或正在制約印度尼西亞社會保障發展的關鍵桎梏，印度尼西亞重視社會保障立法與社會投資，以及關注非正規就業群體社會保障發展的經驗具有借鑒價值，可為中國應對社會保障相關問題提供有益啟示。

五、鏡鑒啟示：中國社會保障事業高質量發展路徑

他山之石，可以攻玉。中國與印度尼西亞國情的相似性、改革目標的趨近性加之社會保障發展問題的相通性，使得印度尼西亞社會保障可以為中國社會保障的完善提供借鑒與啟示。為此，我們需對社會保障建設進行系統性、科學性的謀劃，未來發展方向主要包括如下方面。

（一）強化社會保障促進投資效能，推動社會保障事業高質量發展

強化社會保障投資效能，持續提升勞動者綜合素質，激發人力資本、社區資本和社會資本的形成是推動中國社會保障高質量發展的核心動能。高質量社會保障制度應以增進民生福祉為出發點，在發揮再分配職能基礎上，多舉措強化社會保障投資效能，全方位提升勞動力能力與素質，進而增強國家競爭力。具體而言，一是把握普惠性、多維度的改革理念，加快兒童福利體系建立健全。充分落實兒童優先理念，在重點優化困境兒童、特殊兒童福利體系基礎上，實現適度普惠向全面普惠的轉變，有序推動全面普惠性兒童津貼制度實施，大力發展普惠性托育服務，著力提升幼兒教育、義務教育公平性與可及性，科學提升兒童保健服務水平，構建體現中國特色的涵蓋生育福利、托育服務、健康保障、教育福利、兒童津貼與兒童特別保護在內的綜合性兒童福利體系。二是以對象界定、制度優化、配套完善為優化思路，促進就業救助制度提質升級。在對象界定上，明確“勞動能力”概念，逐步強化救助對象和救助資格條件界定的科學性、合理性，提升救助精準性。在制度優化上，以救助對象需求為導向，改進現有就業救助舉措，提供個性化、全面化的救助幫扶內容，細化就業援助流程，完善以工代賑和小額信貸救助方式，優化就業救助管理體制并重構遞送方式。在配套完善上，多維度解決困難者就業障礙，構建針對受助家庭兒童、老人的配套照顧機制，增設社區日間照料服務，減少照顧者的就業后顧之憂。同時，吸納國際及國內地方優秀經驗，完善救助漸退、收入豁免、就業補助金等相關機制，強化勞動者就業激勵效能。三是圍繞抓重點、破難點、創亮點的建設思路促進醫療保障優化完善。以最能減輕民眾負擔的大病保險為切入點，全面落實國家關于大病保險向困難群眾傾斜的政策要求，降低大病保險起付線、 提高報銷比例， 通過大病保險的支付政策傾斜措施，提高困難群體醫療水平1。此外， 加快信息化建設，提高醫療服務效率， 提升群眾獲得感、 幸福感和安全感。

（二）重視社會保障法律制度建設，實現社會保障良性運行

健全化、制度化、體系化的社會保障是中國式現代化的重要內容。新發展階段，要加快社會保障法律制度建設步伐，進一步補強社會保障制度化建設領域的短板弱項，推動社會保障制度邁向成熟、定型且高效的階段，為社會保障的高質量發展提供制度基礎。一是推進社會保障的立法工作。積極推動社會救助、醫療保障、養老服務和兒童福利等領域法律的制定和完善，強化社會保障法律體系構建，解決社會保障部分領域基本法律缺位問題，為社會保障高質量發展提供法律依據和制度引領。二是修訂完善既有社會保障立法。重點加強對《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）和《中華人民共和國慈善法》的修訂與完善，既要充分考慮對非正規就業群體的包容性和促進受益群體待遇的公平性，逐步將非正規就業群體納入失業保險及工傷保險，又要明確慈善信托等方面的優惠政策，鼓勵社會組織登記認定為慈善組織，規范互聯網慈善活動的內容，助力中國慈善事業的蓬勃發展。三是注意社會保障法律與其他相關法律的協調。科學考察不同法律特性、內容、涉及領域，加強社會保障制度立法與其他法律部門立法的有機銜接，強化法律整體效能，進一步增強法律體系系統性和協同性。可通過加強 《社會保險法》與《中華人民共和國憲法》的銜接配套，《社會保險法》與《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》的統籌協調，社會福利立法與《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國老年人權益保障法》的有機結合，多維度、全方面地促進社會保障資金安全規范及勞動者合法權益充分保障。

（三）加強協調統籌，促進經濟發展與社會保障良性互動

社會保障建設與經濟社會發展良性互動是創造人民群眾美好生活、全力推進共同富裕的關鍵性謀略和必要性舉措。伴隨全面建成小康社會目標的達成，中國已邁入扎實推動共同富裕的新征程。在這一過程中，經濟發展是扎實推動共同富裕的物質基礎，民生改善是走向共同富裕的關鍵所在，兩者同等重要。在新發展階段，圍繞進一步促進民生改善與經濟發展共生協調的理念，堅持協調統籌的思想，實現經濟發展和民生改善同步發展。一是厘清社會保障發展戰略現代化的重要定位，明確經濟發展和民生改善在扎實推動共同富裕中所承擔的同等戰略性，樹立與時俱進的整體發展觀念。二是立足實際，合理把握二者均衡并實現良性互動，實現在發展中保障和改善民生。一方面，繼續通過適當經濟政策促進經濟高質量發展，不斷做大、做強經濟發展“蛋糕”，為實現共同富裕提供堅實可靠的物質基礎。另一方面，持續推動社會保障改革與完善，科學擴充用于社會保險、社會救助及社會福利等項目的財政資金，強化社會保障再分配效能，讓經濟建設成果通過社會保障制度更好地惠及全民，提升社會保障體系建設質量。尤其要保障好非正規就業群體的社會保障權利，以更好地助力經濟發展，使社會保障成為不斷增進民生福祉的重要制度保障和走向共同富裕的基本制度安排。

（四）錨定公平統一關鍵目標，落實社會保障體系科學性整合

推進社會保障制度體系全面整合，構建覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系是中國促進社會保障高質量發展的新目標、新要求。未來要把握社會保障發展主線及目標，遵循系統集成、協同高效發展原則，通過制度優化提升社會保障的公平性、統一性。一是優化社會保障制度頂層設計理念。在尊重社會保障制度發展客觀規律基礎上，糾正社會保障制度傳統“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的碎片化構建邏輯慣性，消融“部門利益、地方利益優先”等多維分化性理念，樹立社會保障整體觀、協同觀、全局觀和大局觀，強化統籌謀劃與協調推進。二是著重規范社會保障項目設置。科學、全面剖析全體社會成員面臨的基礎風險，形成基礎風險需求保障清單，基于“織密網”“合并同類項”“強銜接”等原則，科學對照清單，在拓展現行社會保障體系未涉及項目基礎上，逐步整合現行具有重疊性、交叉性、沖突性的若干項目，強化不同項目間的轉移接續，推動社會保障項目高效協同發展。三是逐步統一社會保障待遇規則。立足于區域、城鄉、職業、行業、人群間保障政策的差異，將城鄉一體化、公共服務均等化、戶籍制度改革等納入社會保障制度改革框架，逐步統一社會保險、社會救助、社會福利等項目的享受資格標準、待遇標準、待遇計發辦法，有序縮小區域、城鄉、職業、身份、行業、人群間不同保障待遇的差異。四是科學整合社會保障運行管理機制。積極整合不同部門、不同區域的管理職能及行政資源，打破職能壁壘與界域限制，構建整合性社會保障體制，并通過大數據、“互聯網+”等技術支持，構建統一、高效、兼容、便捷、安全的智慧社會保障信息平臺，有效關聯人力資源與社會保障、民政、醫療保障、住房與城市建設、教育、發展與改革、財政等多個歸口的數據，完成信息的共通共享，實現對社會保障制度運行的統一性、流程化管理。五是構建社會保障效果評估的長效機制。立足于扎實推動共同富裕的現實背景與推進國家治理體系和治理能力現代化的具體訴求，組建包括政府部門、學術界及社會公眾等多元主體的評估隊伍，以提升社會保障效果為核心，綜合考量公平性、整體性、適度性、有效性等各項指標，推進社會保障效果評估長效機制的構建，從根源上確保社會保障制度設計與運行方案的科學性、合理性，逐步減少不公平和碎片化現象的發生。

六、結語

本文考察了印度尼西亞社會保障制度發展、構成、經驗及教訓，可以發現，印度尼西亞社會保障的演變受政治、經濟、社會及文化等多重因素影響，在威權統治及民主政治兩大時期中歷經誕生萌芽與發展完善的階段，為正規部門雇員、非正規部門雇員乃至貧困群體形塑了多層次、多維度的社會保障體系。受發展型社會政策理念及法制化建設思維的引領，印度尼西亞在強化社會保障投資效能、推動社會保障法制化建設等方面積累了豐富的經驗，為實現其社會保障的可持續、穩定性發展發揮了重要作用。然而，在以經濟發展為首要、以保護特定群體利益為優先等觀念的影響下，印度尼西亞社會保障發展與經濟發展不平衡、社會保障碎片化及社會保障待遇不公平等問題，也為其社會階層的分化、利益的分歧埋下了隱患。

對中國而言，保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點站，只有連續不斷的新起點1。作為發展中國家，中國社會保障制度建設面臨的問題和挑戰與其他發展中國家存在一定相通之處。中國社會保障制度的設計、優化與完善離不開對國際經驗的參考借鑒，梳理總結印度尼西亞社會保障的發展歷程、 體系架構、 經驗教訓等， 不僅有助于廓清印度尼西亞社會保障制度發展軌跡及演變邏輯，而且鑒于其社會保障改革方向與面臨問題的相似性，印度尼西亞為中國社會保障事業發展提供了典型研究范本與參考范例，有助于在中國式現代化與共同富裕的視角下去蕪存精，在借鑒反思中為中國社會保障事業高質量發展提供啟發與思路。印度尼西亞社會保障制度可以為中國社會保障事業高質量發展提供以下鏡鑒啟示：一是強化社會保障促進投資效能，推動社會保障事業高質量發展；二是重視社會保障法制建設，實現社會保障良性運行；三是加強協調統籌， 促進經濟發展與社會保障良性互動； 四是錨定公平統一關鍵目標，落實社會保障體系科學性整合。

注：本文為國家社會科學基金重大項目“全面建成小康社會背景下相對貧困治理的實現路徑研究”（22&ZD060）階段性研究成果。

（責任編輯：劉? ?嫻）