高校預算績效管理研究

摘 要：健全現代預算制度是推進中國式現代化的重要保障，隨著近年來我國預算體制改革不斷深入，全面實施預算績效管理作為建立現代財政制度的重要內容，已成為提高資本效率和政策有效性的必經之路。文章研究了J高校全過程預算績效管理流程的探索與實踐，分析了J高校實施全過程預算績效管理存在的問題，提出進一步完善和深化J高校預算績效管理的措施和建議。

關鍵詞：高校 預算績效管理 完善 深化

中圖分類號：F233 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）07-088-03

一、引言

2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確要求力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高預算管理水平和政策實施效果。2021年5月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）要求，推進預算和績效管理一體化，強化績效管理，使預算更具約束力。2022年黨的二十大報告從戰略和全局的高度，明確了進一步深化財稅體制改革的重點舉措，提出“健全現代預算制度”，為做好新時代新征程財政預算工作指明了方向、提供了遵循。

當前我國財政收入增長放緩，支出剛性需求較大，財政運行緊平衡特征明顯，“過緊日子”已經成為一項常態化的方針政策。對此，財政撥款緊縮的趨勢必然給高校收入增長帶來巨大壓力。全面實施預算績效管理，有利于挖掘內部潛力，把有限的財政資金用在刀刃上、花在緊要處，推動實現高質、高效、公平、可持續的發展。

本文結合J高校預算績效管理建設情況，系統梳理相關步驟和成果，針對存在的問題對應提出改進辦法，為加強J高校全面預算績效管理探索相關路徑。

二、J高校全過程預算績效管理流程的探索與實踐

J高校積極探索全過程預算績效管理鏈條，強化績效理念，開展事前評估，硬化剛性約束，加強績效考評，將績效管理工作貫穿于預算管理全流程，從而提升學校的決策能力和管理水平。全過程預算績效管理的基本流程如圖1所示：

（一）強化績效理念，實現“管理跟著政策走”

在現階段收入增長乏力，收支矛盾異常突出的環境下，為貫徹落實黨中央、國務院關于過緊日子的有關要求，J高校審議通過《關于貫徹落實“過緊日子”相關要求工作方案》，以優化支出結構、支出與發展戰略相結合、強化剛性預算執行、全面實施預算績效管理為重點著力方向，進一步轉變項目支出預算績效管理理念，強化通過績效目標管理提升資金使用效益，在布置部門預算和項目預算時，明確要求各申報單位設定科學合理的績效目標，對財政預算項目實行績效目標全覆蓋。同時，結合內控建設，全面落實"過緊日子"總體要求，系統梳理預算管理過程中存在的各種風險點，加快制度構建，為績效管理的有效實施保駕護航，實現“管理跟著政策走”。

（二）開展事前評估，實現“資金跟著事項走”

為不斷推進績效管理，J高校積極開展項目事前績效評估工作。一是積極創新預算審查模式，建立事前績效評估機制。優化項目申報流程，將項目前期論證分為大型設備論證及項目總體論證，并將預算審查分為立項審查和預算審查兩個環節。二是優化項目評審流程，形成部門聯動。增加職能部門會簽環節，構筑多部門協調機制。根據政策著力點、事情緊急程度、事前評估情況等因素統籌考慮，確定項目安排的先后順序，實現“資金跟著事項走”。

（三）硬化剛性約束，實現“執行跟著規定走”

J高校在預算管理過程中，嚴格控制資金使用安全底線，不斷硬化剛性約束，嚴控非剛性非必需項目支出，在預算控制額度的范圍內執行預算，做到無預算不支出，杜絕先支出后申報；與此同時，嚴格規范預算調整程序，J高校預算管理辦法中明確提出“預算單位應嚴格按照批復的部門年度預算執行，部門預算原則上在年度批復總額內只減不增。預算單位按照批復的預算組織實施，并嚴格執行支出預算”，杜絕預算的隨意變更。在預算執行過程中，優化項目和經費管理，要求按照節點開展績效評價，加強績效執行的動態監控，既重視預算執行額度目標完成情況，更關注預算執行績效目標完成情況，發現預算支出與原定目標偏離時，深刻分析偏離成因，并及時采取糾偏措施。

（四）加強績效考評，實現“獎懲跟著考核走”

在年末，J高校按照要求開展預算績效自評，隨同部門決算報送績效自評結果。自評結果主要通過績效自評表及評價報告的方式體現，建立多層次自評方式，從質和量兩個方面對年度財政專項資金項目進行了全面的績效自評工作，全方位考核產出和效益。J高校加強自評結果的分析歸納，加強預算監管及績效考評結果的運用，根據績效評價結果適時調整預算安排，對評價結果理想的項目，優先安排下年度預算，對評價結果不理想的項目，在下一年預算中適當予以壓減或不予安排。

三、J高校實施預算績效管理存在的問題

J高校對全過程的預算績效管理鏈條進行積極探索，促進預算管理從“重投入”向“重績效”轉變，學校財務的管理水平和資源配置效率不斷提高。然而，J高校在實施預算績效管理過程中也存在一些問題，仍待進一步優化和完善。

（一）績效管理機制不夠健全

雖然J高校預算績效管理取得了顯著成效，但是改革仍處于探索實踐階段，部分項目存在管理規范性不足或者管理制度時效性不足的現象，影響對實施的有效管控。部分項目在實施過程中缺乏計劃，未制定風險預案及進度管控措施，支出缺乏合理的支撐依據，項目支出未得到有效管控。J高校項目績效管理指導性文件的制定時間多集中在2020年以前，缺乏依據最新政策要求制定的全面實施預算績效管理的辦法。與此同時，高校缺乏建立后續的跟蹤管理機制，導致部分項目的實施效果難以得到體現。

（二）績效目標設置科學性不足

經過J高校不同階段的探索發現，實際工作中有一些項目不同程度上存在績效目標設置科學性不足的情況。績效目標是由項目單位提出，設置的目標雖包含總目標，同時涵蓋預期達成效果，但對產出、數量、質量、成本等指標未進行明確規定，且項目績效目標設置過于空泛，缺少量化目標，未能提供數據支撐，缺少可衡量性指標，設置的目標缺少歷史數據和行業數據的對比和修正，導致最優的標準和辦法在各項目單位之間存在較大差別，很難構建一套通用性強、績效可比的指標體系，在績效評價的時候就很難根據設定的績效目標，對資金使用的經濟指標、效率指標、效益指標等指標進行系統、科學的評價與考察。

（三）業財融合有待提升

雖然各業務部門“無預算不支出”的觀念越來越強，但在實際工作中仍然缺乏對績效管理的重視。部分歸口部門為了一味爭取學校預算支持，選擇包裝做大項目開支，不能基于學校整體的戰略發展規劃實施項目工作計劃。而在學校的績效評價過程中，缺乏完善的監督管理機制對項目開展情況進行嚴密的監督，導致學校資源出現較大的浪費。此外，各部門間的信息流轉和溝通機制有待加強。在績效評價過程中，責任部門往往不止一個，項目申報或使用單位、項目歸口管理部門、項目參與部門都可能是相關的責任部門，各部門之間就會存在職責不清、權責不對等情況，責任部門有待明確，業財融合有待進一步提升。

（四）績效公開機制和問責機制不夠健全

績效評價的結果通常只是靜態的事后反饋，預算績效公開機制不完善，師生對于預算績效評價結果的參與度不高，公眾監督的存在感不強。與此同時，問責機制不夠健全，雖然各業務部門績效評價結果的好壞會在一定程度上影響其下年度預算資金安排，但影響力度有限，部分長期沉淀資金未予以回收，預算績效評價的結果未充分運用在資金安排、整改落實、人事激勵、獎懲問責等方面，造成各業務部門在改善預算績效管理工作方面不能很好發揮主觀能動性。

四、完善和深化J高校預算績效管理的舉措

（一）加強機制建設，重視協同配合

構建“學校主導，財務主抓，單位執行，師生參與”的績效管理工作機制。充分發揮學校預算委員會（作為校長辦公會議的專門機構）的作用，引導預算管理辦公室（財務部門）依據最新政策要求出臺最新的預算管理規章制度；學校預算管理辦公室起草了全面實施預算績效管理辦法后，報學校預算委員會審議，建立好相關的工作計劃和制度規章，進一步規范預算編制和執行管理，建立預算績效考核及獎懲機制；職能部門負責制定好本單位內部相關的績效管理制度，落實經費“誰使用，誰負責”的管理要求；加強職能部門與財務部門之間的溝通，對于重大重點項目，相關職能部門要定期召開專題協調推進會，及時發現和解決項目預算績效執行過程中的問題。加強學校師生對于績效管理工作的參與度，對績效評價的結果進行監督。通過加強頂層設計，促進各部門的協同配合，明確責任分工，形成工作聯動機制，逐步建立適合學校發展的預算績效管理體系。

（二）健全指標體系，實現全方位管理

財政部關于印發《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預〔2020〕10號）完善了績效評價指標、評價標準和評價方法。J高校應根據《項目支出績效評價管理辦法》的相關指引，結合項目實際情況，根據項目內容及實施計劃明確項目預期目標，設定可細化、可量化的績效目標及指標。設定績效指標需明確項目的最低執行標準，并盡量采用定量表述方式，不能量化的可采取定性的方式分級、分檔表述，保證項目績效指標的可量化性，規范設置通用績效指標。同時，借鑒項目支出績效指標體系的內容和評價方法，推動基本支出績效指標庫的構建，通過對基本支出經濟性、效率性、有效性、公平性的比較和分析，檢驗和評價財政支出的效率、效益、效果，確保績效評價的公正、科學、規范。

（三）加強資金使用過程監管，完善項目進度管控措施

自財政資金下達以后，以季度為考察時間點，定期對專項資金的使用進程加以跟蹤，并形成檢查記錄，及時整改存在的問題，保障項目的實施進度；在項目實施過程中要加強管理與風險防范，并將項目監督工作落實到位，將實施情況做好記錄存檔，保障項目安全、有序實施。推動完善項目進度管控措施，建立項目進度時間表，落實項目進度負責人，完善項目驗收流程。在合同中約定項目關鍵性指標，項目驗收時實施單位須提供驗收報告或請示文件。對于重大項目的驗收工作還應外聘第三方機構協調開展工作，并注重專家對項目驗收的評審意見。專家資質也應有明確的規定，既包括區域內專家，也包括區域外專家，增強驗收工作的科學合理性。

（四）強化結果應用，建立問責機制

項目執行單位要向學校定期提交預算資金績效評估報告，學校加強對績效評估全流程的管理，將績效評價的結果及時向項目執行單位傳達，督促其做好績效評價問題的整改和落實。同時，建立考評結果直接與該項目后期資金安排，及至項目執行單位的其他項目資金安排掛鉤機制，壓減或取消低效無效資金，收回長期沉淀資金，將考評結果跟主管和經辦人員的個人考評進行掛鉤，推動并強化績效結果硬約束。最后，建立主動接受監督、推行預算績效信息披露機制，學校應積極推動預算績效信息披露工作，強化部門主體責任，對于因故意或者過失導致預算執行率不高、績效未能達到預期結果的單位及主要責任人進行通報并問責。通過建立上述機制，有效強化結果應用，推進業財融合。

五、結語

全面實施預算績效管理有助于高校實現內涵式發展，高校應與自身工作實際相結合，不斷改進績效管理的方法和思路，推進績效管理和預算管理緊密融合，將“花錢必問效、無效必問責”貫穿于財務工作全過程，強化部門支出責任，規范資金管理行為，為資金投入的科學性、安全性、規范性與效益性提供保障，發揮高校預算績效管理體系的真正效能。

[基金項目：2022-2023年度廣東省教育會計學會課題“高校預算績效管理研究——以J高校為例”（課題編號：JY2022-42）；2022年度中國教育會計學會面上課題“數智化時代高校智能財務平臺構建與應用研究”（課題編號：JYKJ2022-067MS）；2022-2023年度廣東省教育會計學會課題“高校業財一體化共享平臺建設研究”（課題編號：JY2022-45）；2022-2023年度廣東省教育會計學會課題“預算管理一體化背景下高校全面預算管理研究”（課題編號：JY2022-49）。]

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（作者單位：暨南大學財務與國有資產管理處 廣東廣州 510632）

[作者簡介：王遠，女，暨南大學財務與國有資產管理處，碩士研究生，中級會計師，研究方向：事業單位財務管理、管理會計。]

（責編：若佳）