煙草專賣零售許可證后續監管問題及對策討論

張雨薇

摘 要：隨著國務院開展簡政放權、放管結合等工作，煙草行業也從以往寬進嚴管的狀態下轉變為一網通辦的監管模式，煙草行業的整體管理面臨著極大的挑戰。首先，煙草專賣零售許可證的準入門檻降低使獲得許可證的企業和個人越來越多；其次，在激烈的市場競爭環境下，許可證擅自轉讓以及違規現象也屢見不鮮。如何順應時代的發展和進步，在降低許可證準入門檻的基礎上提高許可證的后續監管能力，對推動煙草專賣零售管理水平有著極為重要的意義。因此，本文認為需要針對煙草專賣零售許可證后續監管中存在的問題進行分析，制定有效的解決和管理辦法，以此來規范許可證的辦理和應用，加強煙草專賣零售的整體管理水平。只有解決了許可證監管中存在的問題，才能為更好地開展煙草行業監督工作打好基礎。

關鍵詞：煙草專賣零售許可證；后續監管；解決對策

煙草專賣零售許可證的后續監管是專賣市場監督管理的重要組成內容，同時也是煙草行業專賣監管和整體管理的重點與難點。在實際工作中，煙草專賣零售許可證的監管存在著管理不到位、忽視后續監管、只許可不監管等問題，零售用戶隨意轉讓許可證或非法使用許可證的情況層出不窮，因此導致許可證的后續監管成了煙草專賣行政部門管理中最薄弱的一環。隨著我國各地區經濟的發展，各地區的煙草制品零售店通過合理的布局后，對于零售店的限制要求明顯放寬，新辦證的零售客戶越來越多。為了更好地為零售戶提供服務，不僅需要做好嚴格的事前把關以及加強審批等工作，后續管理也非常重要。

一、煙草專賣零售許可證后續管理的應用價值

我國制定的《煙草專賣許可證管理辦法》中關于許可證的后續監管也給予了明確的規定，必須要按照煙草專賣的相關法律法規、規章制度開展管理，檢查煙草專賣零售許可證的登記情況是否符合實際情況、零售許可證在注銷或變更的時候是否按照相關流程進行、煙草專賣行政主管部門是否開展了相應的檢查與監督管理工作。其中還需要注意的一點使許可證的登記情況是否與實際情況相符，這也是煙草專賣零售許可證后續監管中最容易被忽視的內容。當前，煙草專賣零售許可證的后續監管中經常會出現證照不符、人證不符、證址不符的情況，還有“僵尸戶”的情況也不利于后續監管工作的開展，通過調查分析煙草專賣零售許可證后續監管中存在的問題不難發現，許可證的后續監管對于推動煙草行業的整體發展和進步有重要意義。

同時，本文認為煙草專賣零售許可證作為一種認可，是重要的資源，后續監督管理可以將“僵尸戶”清除而騰出名額，將有限的資源分配給資質符合、有能力、有需求的零售戶，通過合理分配煙草零售點，也能為消費者以及零售戶的合法權益提供保障。

針對煙草專賣零售許可證加強后續監管有利于維持市場的穩定，同時也是建設零售終端的重要手段。因此加強對煙草專賣零售許可證的后續監督管理，就要從本質上落實相應的法律法規，加強對市場環境的監督，以此來達到凈化市場的作用。

二、煙草專賣許可證的后續監管中的難點和存在的問題

1.煙草專賣許可證后續監管中的難點分析

自改革開放以來，我國構建了關于煙草專賣的相關制度，對于煙草專賣零售許可證存在著事前審批、后續監管的情況。為了順應國家簡政放權的要求，政府降低了煙草專賣許可證的準入門檻，更多的人獲得了煙草專賣零售的許可證。若是監管部門無法及時轉變以往的管理思維，那么必然會導致許可證逐漸失去價值，也削弱了煙草專賣制度關于卷煙市場的管控，更會對國家以及消費者的利益造成影響。對于煙草專賣零售許可證的監督管理中的難點進行分析，主要包括以下兩點：第一，煙草專賣零售許可證出借以及轉讓問題。煙草專賣零售許可證是煙草零售市場準入的合法證明，同時在相關文件中，明確指出煙草專賣零售許可證不可進行買賣、出租、出借等不同形式的轉讓。有許可證的經營者、企業類型、經營地址發生變化的時候，煙草專賣零售許可證就要重新進行申請。但是部分許可證的經營者對于相應法律法規不夠了解，為了追求利益而忽略法律的約束，認為歇業后重新申請許可證就不能再進行辦理，因此就進行了私下的許可證轉讓從而獲取一筆轉讓費用，煙草專賣管理人員在進行走訪檢查的時候，受轉讓者也會用各種理由搪塞，從而逃避檢查、蒙混過關。許可證的出借是由于經營者不想繼續經營從而放棄許可證，以此來找到其他人通過卷煙銷售利潤分成的方式，將許可證借給合作者，不僅轉讓了煙草的經營權，還能從中獲得一部分利益，在煙草管理專賣人員檢查的時候，會謊稱是合作經營，從而避免受到法律的制裁。第二，煙草專賣零售許可證出租問題。出租許可證一般會連同經營場所一并進行出租，租賃者每年要上交一筆出租費用，在許可證需要延續審核的時候才會進行辦理，遇到煙草專賣管理人員的檢查，租賃者經常會稱其為雇傭者或親戚幫忙管理，只收取經營者支付的薪水，因此來蒙混過關。

2.煙草專賣零售許可證異地經營問題

根據煙草專賣相關規定可知，獲得了煙草專賣零售許可證的人員，需要按照許可證規定范圍和期限內進行煙草專賣品的生產以及經營。其中，許可范圍包括申辦許可證時候經營場所的相關范圍，專賣制度制定前，煙草專賣零售店的布局不夠完善，辦理許可證過于隨意并且核查材料也不夠完整，給許可證的后續管理也帶來極大的影響，而今隨著時代的發展和市場的完善，煙草零售點的合理布局也越來越完善，核查資料和照片也越來越完善。煙草專賣零售許可證異地經營問題主要發生在城鄉接合部或農村地區，隨著城市的發展與進步，一些許可證經營場所被拆除，經營者并未按照要求進行歇業或許可證變更，而是將經營場所轉移到了其他地方，這就導致了許可證異地經營問題的發生，尤其是在我國煙草零售點進行合理布局之前辦理的許可證。由于經營場地登記的比較寬泛和模糊，而且經營者的法律意識較差，很多經營者都會抱著僥幸心理轉移經營場所而且并未及時向煙草管理人員報告，擅自更改經營場地形成了許可證異地經營的事實，而由于一些許可證辦理時間較長，原始檔案丟失，就算保留了原始檔案，但是在辦理的時候記錄內容不夠完善，缺少現場照片和方位圖，使煙草專賣管理員的調查取證遇到了很大的困難。

三、煙草專賣許可證后續監管問題形成的原因

1.認知不到位

由于無法及時摒棄傳統的輕管理、重審批的思維模式，只認為辦理好許可證就可以；后續監管工作僅流于表面，監管工作開展中也無法按照流程進行操作，長此以往，管理人員的思維意識被固化，導致煙草專賣零售許可證管理中存在很多問題，給許可證的后續監督帶來了不小的難度。

2.調查取證難度較大

由于出租、出借、轉讓許可證的雙方為同盟，雙方聯合起來不會將事實匯報給管理人員，煙草專賣管理人員在檢查以及走訪的時候，無法陳述出借、出租以及轉讓的實際情況，在需要進行許可證審查和延續的時候，持證者還會主動幫助受轉讓者辦理各種手續，因此給調查取證的工作帶來很大難度。并且調查取證工作涉及人員和部門非常多，煙草專賣管理人員經常會有想調查管理但力不從心的問題。

3.煙草專賣法律法規宣傳不足

由于一些許可證經營者的法律意識薄弱，認為只要辦理許可證就可以了，但是對我國關于煙草行業的生產、銷售和運輸中的相關制度不夠了解，因此許可證出借、轉讓、出租以及異地經營的情況非常突出。煙草部門相關法律法規宣傳力度不夠，導致許可證經營者對于什么行為可行、什么行為不可行等不夠了解，給許可證后續監管工作造成困擾。

4.現有煙草專賣管理人員數量不足

煙草專賣管理人員要管理的零售用戶有幾百家，由于管理對象較多且還需要兼顧市場檢查、新辦核查等工作，因此在零售用戶管理上過于力不從心，無法做到精準的管理，甚至無法保證逐一走訪調查，發現問題也無法及時糾正，加大了市場管理難度。

5.未能發揮誠信互助小組的作用

誠信互助小組是一個零售用戶自發組織、自我監督的團隊，但是煙草專賣監管部門及相關人員不重視誠信互助小組構建的意義，也就無法積極地指導零售客戶及時發現市場中異常信息，導致煙草市場發生異常信息的時候，煙草市場監管部門和管理人員無法及時掌握，錯過了調查取證的最佳時機。

6.后續監管要求不完善

第一，一些停業整頓用戶會通過歇業再新辦許可證的方式來逃避處罰，甚至有的經營者會申請歇業，然后使用統一營業執照再辦理許可證。第二，降低市場準入門檻后，經營者只需身份證和經營執照信息就可以辦理新的許可證，申請通道暢通無阻。還有一些隨意“開關門”的經營用戶，由于準入門檻較低，經營戶對于許可證不夠重視，因此對于是否按照流程辦理等不甚在意。

四、煙草專賣零售許可證后續監管的有效措施

1.加強日常監督管理，落實后續監管的職責

第一，對于證照不符、人證不符以及證址不符的情況要集中進行處理。加強各個管理轄區許可證使用的檢查與管理，將管理責任合理分配落實到個人，關注零售用戶許可證的使用情況，及時完善許可證后續管理檔案臺賬。證照不符及許可證變更以及許可證轉讓等都要做好登記，按照法定流程和手續做好許可證的變更、延續、停歇業以及注銷工作，保證零售戶能夠規范的使用許可證。第二，要加強發證前的宣傳，也要加強對新辦證零售戶的后續監管。監管部門通過網絡、微信等平臺開展煙草專賣零售許可證后續管理相關法律法規、政策的宣傳。對于新辦證的用戶，煙草市場的管理人員在發證后要積極走訪，收集零售戶經營的具體信息，檢查辦證時材料的真實性，確定實際經營者與持證人是否一致，排查是否存在隱瞞情況、是否存在用欺騙方式獲取許可證的情況。第三，構建許可證勸退機制，解決由于城市規劃導致的無證戶的問題。中小學周邊零售點，要重點進行逐一指導和檢查，告知零售店要保護未成年人利益，若是有違法行為則會撤銷許可證并且承擔相應的法律后果，與零售用戶簽訂承諾書，加強法治宣傳并且做好定期監管，對有遷離中小學周邊異地經營意愿的零售戶要進行優先辦理。

2.加強各部門團結合作，提高管理效能

第一，積極與公安部門、市監部門的團結合作，構建執法協作機制，定期實施許可證清理整頓工作，對于無證戶、釘子戶等不規范使用許可證的用戶要進行突擊檢查。第二，加強與煙草內部銷售、物流等部門的團結合作，制定多崗協作制度。要積極發揮專賣管理人員、營銷客戶經理、物流送貨員以及送貨駕駛員等人員在許可證后續管理中的作用，通過這些人員收集、反饋以及監督零售戶是否有許可證轉讓、地址搬遷、證照不符的情況，送貨員和駕駛員送貨完成后，要注意檢查一戶多證、證照不符、證址不符等違法使用許可證的行為，然后通過網絡平臺反饋給專賣人員，對于許可證轉讓、出租、出借等行為進行相應的查處，通過與物流以及內部銷售人員的合作，保證煙草市場的穩定、健康發展。

3.構建完善的許可證后續監管考核機制

第一，構建三崗協作及考核機制。要利用辦公管理平臺和網絡平臺，在全市范圍中構建規范的三崗協同工作平臺、市場動態信息收集網絡平臺，根據許可證后續監管分工針對三崗人員進行考核，構建線上線下雙驅動考核模式。第二，許可證后續監管要被納入到日常考核中。以片區為單位將零售戶許可證的監管落實到個人，確定專賣市場管理人員、客戶經理以及送貨人員在許可證后續監管中的作用，通過定期檢查和抽查的方式，保證許可證后續管理工作能夠落到實處。

4.采用互聯網監管方式，提高監管效率

目前，江西省已全面推動現場執法終端，零售用戶的許可證登錄信息，例如姓名、名稱、經營地址等都可以在終端中查詢到，實地核查的結果也能實時上傳到終端上，實現了對許可證的后續信息化監管。后續建議在執法終端上構建相應模塊，稽查員在檢查中對持證用戶的信息核對時若是發現了持證人員信息與登記信息不符，就可以通過執法終端填寫信息變動情況，然后上傳信息，并且與行政許可系統做好對接，對存在變化的持證戶，系統可以做好標記，然后第一時間提醒管理人員。由此可知，通過信息化管理手段，有效提高了許可證后續監管的效率。

5.創新管理措施，借助信息系統計分制開展后續管理

對于煙草專賣零售許可證的管理，也可以借助信息系統計分制進行管理，為每個持證戶劃分等級，制定扣分標準，執法人員在檢查的時候若發現經營戶存在違規的行為，就要按照系統內響應扣分標準進行扣分降級，并聯動營銷部門進行停限供處理。這種手段也能讓經營戶認識到許可證的重要性，加強對日常經營行為的自我管理。

6.完善許可證清退機制，減少監管的壓力

在日常監管工作開展中，監管部門要定期實施許可證清理整治工作，關于人證不符、證照不符、證址不符的情況要給予懲罰，責令經營者歇業整頓，整改不到位或取消資格的都要立刻進行許可證的注銷。監管部門要根據經營者的不同情況，構建主動退出、勸導退出和強制退出等不同管理機制，構建有序的許可證退出機制，減少許可證的數量也能為后續監管工作緩解不小的壓力。

五、結語

后續監管不能僅僅只在事后才開展相應管理，后續監管也是一個全過程的管理，是在事前、事中和事后都進行針對性的管理措施，以保證監管到位。事前準入機制的完善能夠攔截防范風險；通過事中動態化管理能夠實現共同管理，從而分擔管理中的壓力；事后完善則可防微杜漸，進一步提高管理水平。通過全面、多方位的合作管理才能規范煙草行業，保證煙草行業的監管順應時代的發展，保障我國經濟效益。

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