淺析廣西國家儲備林建設現狀及高質量發展策略

摘 要 國家儲備林是促進經濟社會發展和建設美麗中國重要措施，是加強廣西林業可持續發展的必要措施，更是構建生態文明建設、落實人與自然和諧共生理念的基本措施。廣西作為國家儲備林建設的試點省（區）之一，在國家儲備林建設過程中存在投入資金不足；融資渠道不足，融資周期長；國有林地資源緊缺，集體林地參與度不高等問題。為了開創廣西林業高質量發展新局面，響應國家儲備林建設號召，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，夯實廣西林業發展的基礎，分析了廣西國家儲備林建設的現狀、問題及主要困境，并提出加大資金投入，積極引進各地企業參與；拓寬融資渠道，優化審批程序；深化國有林和集體林經營模式的改革；建立和完善林地市場管理體系，嚴格執行地塊等級分析及區間價格制度等策略。

關鍵詞 國家儲備林；建設現狀；高質量發展；廣西壯族自治區

中圖分類號：F326.27 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.10.038

林木資源是我國社會建設和經濟發展的重要生產資料之一，隨著我國社會經濟的發展，木材供應缺口越來越大，為有效解決我國珍稀和大徑材木材長期呈結構性短缺等問題，2018年4月，國家林業和草原局正式印發《國家儲備林建設規劃（2018—2035年）》。

國家儲備林是指為滿足經濟社會發展和人民美好生活對優質木材的需要，在自然條件適宜地區，通過人工林集約栽培、現有林改培、撫育及補植補造等措施，營造和培育的工業原料林、鄉土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林。廣西作為我國首批國家儲備林建設的試點省（區）之一，研究其國家儲備林建設現狀及高質量發展策略，對推動我國的儲備林建設發展具有重要意義。

1 國家儲備林

隨著社會經濟的發展，我國木材供應缺口越來越大。2012年，我國木材對外依賴度達47.4%；2017年，全國進口原木總量為5 540萬m3，全國木材生產總量為8 398.16萬m3，木材進口依賴度為39.75%；2021年，全國進口原木總量為9 651.49萬m3，全國木材生產總量為9 888萬m3，木材進口依賴度為49.39%[1-2]。

為有效解決我國珍稀和大徑材木材長期呈結構性短缺等問題，2013年中央一號文件中提出了“加強國家木材戰略儲備基地和林區基礎設施建設”的要求，原國家林業局編發了《全國木材戰略儲備生產基地建設規劃（2013—2020）》，并提出，到2020年，全國25個省區建設木材戰略儲備生產基地1 400萬hm2 [3]。2018年4月，國家林業和草原局正式印發《國家儲備林建設規劃（2018—2035年）》，并強調林木高質量培育[4]。推動國家儲備林建設高質量發展，是促進經濟社會發展和建設美麗中國的重要措施。

2 廣西國家儲備林建設現狀

近年來，廣西大力推進和實施國家儲備林項目，2015年，廣西成為全國首個利用國家開發銀行貸款建設國家儲備林的省（區），并獲得國家開發銀行授信300億元。截至2021年底，廣西全區建設國家儲備林面積超過73.33萬hm2，累計增加項目區林農收入大約40億元，創造就業崗位4萬個以上。2022年，廣西國家儲備林項目新增建設面積15.8萬hm2，獲批復貸款274.97億元，新增放款72.64億元，分別是2021年的7倍、6倍。截至2022年底，廣西全區國家儲備林項目建設面積共計89.13萬hm2，廣西全區國家儲備林建設規模、森林蓄積可采率等均居全國第一位[5]。

2022年9月，廣西林業局印發《“廣西國家儲備林林票”制度改革試點工作方案》（桂林改發〔2022〕12號），確定試點單位和發行單位、合作標點物與模式等，并成立工作專班。2022年12月，廣西壯族自治區在河池市發行了首批國家儲備林林票，林票總額371萬元，涉及國家儲備林合作經營面積363.6 hm2，正式啟動深化國有林場經營管理機制改革試點工作。經初步測算，通過發行廣西國家儲備林林票，現有林每年實現為林農增加收入900元·hm-2，新造林每年為林農增加收入3 000元·hm-2。2023年3月，廣西林業局根據《廣西加快推進國家儲備林高質量發展十條措施》（桂政辦發〔2021〕33號）和《廣西國家儲備林建設指南（2022年修訂版）》要求，印發了《國家儲備林地力提升技術指南（試行）》（桂林生發〔2023〕28號），以推動國家儲備林高質量發展，推進實現森林可持續經營。

3 廣西國家儲備林建設困境

3.1 投入資金不足

2021年，廣西木材生產總量為3 904.6萬m3，占全國生產總量的39.49%；截至2022年，廣西國家儲備林建設面積89.13萬hm2，國家儲備林建設規模、森林蓄積可采率等均居全國首位，是我國林業重要組成部分。根據《國家儲備林建設規劃（2018—2035年）》，廣西任務量為180.44萬hm2；廣西林業局公布的《廣西壯族自治區國家儲備林建設規劃（2013—2035年）》（2018年修編）顯示，規劃任務為2013—2035年，規劃建設國家儲備林基地187.16萬hm2，其中2013年已完成建設39.23萬hm2，2018—2035年規劃建設147.84萬hm2。

盡管2022年廣西國家儲備林項目建設獲批復貸款274.97億元，新增放款72.64億元，但隨著勞動力、肥料等原料的市場價格大幅上漲，用工難、人工成本高等問題進一步提高了營林成本。但每年中央造林和撫育貸款貼息不足2億元，僅為現有國家儲備林貸款余額的1.33%，廣西國家儲備林建設投入資金還存在很大的缺口，不利于國家儲備林高質量建設和發展。

3.2 融資渠道不足，融資周期長

1）2022年廣西發行了首批國家儲備林林票，通過統籌林業、銀監、金融和銀行等多部門協調和監管，并有效規避林票流通、收益過程中潛在的風險，建立和完善林票交易、回購、質押等流通、流程監管措施，給林地林木資源賦予了金融屬性，打通林票流通壁壘。但初步試點國家儲備林合作經營面積只有363.6 hm2，僅為廣西全區國家儲備林總面積的0.04%，融資力度不足。2）目前廣西國家儲備林建設項目的融資方式仍以林權抵押、股權合作、政府與社會資本合作（PPP）模式為主。①林權抵押模式屬于政策性信貸模式，往往存在抵押品缺陷、抵押標的物產權不清晰、內動力不足、政策配套存在一定的滯后性等問題，放貸、用款速度較慢。②擔保融資通常為區直林場互保或通過第三方擔保公司的參與來獲得貸款，但區直林場的擔保額度有限，且第三方擔保公司又需要繳納擔保費，進一步增加了項目建設的融資成本。③國家儲備林融資中PPP模式的相關審批程序多且復雜，辦理周期長，缺乏內生動力。綜上，目前廣西國家儲備林建設中的融資渠道不足，融資周期長。

3.3 國有林地資源緊缺，集體林地參與度不高

截至2022年底，廣西林地總面積為1 602 hm2，其中集體林地占廣西林地總面積超過90%，中、幼齡林面積占喬木林面積的55.8%，十分適宜用于森林培育、保護和利用。因此，廣西具有良好的建設國家儲備林的潛力和發展空間。廣西屬于人口稠密區域，隨著社會的發展和農林產業的發展，人多地少的矛盾日漸突出。農民為改善生活，提高收入水平，忽視法律法規，私自侵占林地用于種植農作物現象屢禁不止，如2019年，廣西全區國有林場被侵占林地面積共計12.54萬hm2，進一步加劇了國有林地資源緊缺的問題。盡管近年廣西各地積極推進國家儲備林建設項目，但由于大部分都是書面宣傳，沒有深入到基層農戶，導致農戶對國家儲備林的認識不充分，參與積極性也不高，不利于集體林地發展國家儲備林建設，造成了國家儲備林的建設進度緩慢。

3.4 儲備林建設中資源整合競爭激烈，林地價值飛漲

在儲備林建設中，廣西各市、縣、區直林場都有相應的收購任務，各個單位主要是通過林地收購、林地合作經營、林地租賃的模式來完成儲備林收購任務。在收購林地的過程中，廣西林業種植大戶也紛紛加入，搶收林地資源，通過流轉的方式轉給各單位，導致林地價格飛漲，從2018年的450元·hm-2猛增至2023年3月的2 250元·hm-2。由于資金投入不足、林地資源的緊缺、競爭激烈等問題，儲備林收購任務難以完成，落實規范收購國家儲備林制度體系勢在必行。

4 高質量發展策略

4.1 加大資金投入，積極引進各地企業參與

國家儲備林建設是一項系統、復雜、綜合性的重要工程，國家儲備林建設的最終目的是有效解決我國珍稀和大徑材木材長期呈結構性短缺等問題，促進我國經濟社會發展，建設美麗中國。1）對廣西而言，國家儲備林建設是推動和實現鄉村振興的重點項目手段，應加大國家儲備林建設的財政資金投入，積極推進政府與國有林場合作的方式引導和鼓勵各地村集體、合作社和農戶參與國家儲備林建設。2）通過充分發揮廣西自身的資源優勢，充分利用國有林場的專業技術優勢，在政府相關部門的積極統籌引導下，實現國有林地和集體林地的集約化經營和管理，降低經營成本，有效促進林業資源變資產、資金變股金和農民變股東的轉變。3）各地相關部門應積極引進民營企業參與國家儲備林建設，為國家儲備林建設注入新活力、新力量。4）切實保障國家儲備林項目的貸款貼息、財政補貼、科研技術配套經費及林業機械購置補貼的落實，充分發揮國家儲備林建設的作用，促進廣西的鄉村振興建設。

4.2 拓寬融資渠道，優化審批程序

1）政府或其他相關部門應積極鼓勵銀行與林業建設管理單位的深度合作，完善國家儲備林建設項目的融資機制和融資模式，積極推進大額授信，探索基金、信托等多元融資模式。2）針對林權抵押融資模式中存在的抵押品缺陷問題，相關部門要加強林權確權和管理工作，通過林權的規范化管理，降低林權抵押融資的風險系數。3）對于PPP模式融資過程中存在的相關審批程序多且復雜，辦理周期長，缺乏內生動力等問題，相關部門應優化審批程序，通過合并審核、多驗合一的方式，精簡審批程序各個環節中的申報材料，減少重復索要證明的情況。4）通過引進和建立資源共享信息平臺，減少審批流程中各部門的審核環節，大大縮短辦理周期，深度優化融資服務。5）由于國家儲備林項目建設涉及范圍廣、資金多，相關部門應針對專項資金設立相應的監管機制，為國家儲備林建設資金管理提供有力的保障。利用國家儲備林綜合監管體系和平臺，有效落實國家儲備林財政補貼資金，為國家儲備林建設提供全面保障。

4.3 深化國有林和集體林經營模式的改革

由于集體林地在廣西全區林地中的占比超過90%，廣西全區森林覆蓋率60%以上，中、幼齡林面積在全區喬木林總面積中占比超過50%，適合森林培育、保護和利用，具有較大的國家儲備林建設和發展空間。但目前廣西常見的國有林和集體林的合作經營模式包括租賃模式、股份合作模式、間接合作模式等，合作深度不夠。因此，相關部門應積極深化國有林和集體林的經營合作模式改革，結合廣西林地“一張圖”建設，切實保障林地建設過程合法合規。

此外，為有效實現國家儲備林的生態建設目標，應做到科學規劃、科學造林，繼續加強造林管護及林木病蟲害的防治，加強與當地政府和居民的互動，在造林過程中減少大面積桉純林的營造，積極開展塊狀、環狀等混交林營造，實現林地生態多元化，有效促進林地生態與生物多樣化發展，為培育高品質速生林打下堅實基礎。

積極推動林下經濟發展，通過打造精品示范工程，打造森林康養、森林生態旅游等多元產業鏈，提高林地經營的經濟效益，使更多農戶參與到國家儲備林建設中，培育高產量、高品質、高效益且具有良好生態效益的國家儲備示范林。

4.4 建立和完善林地市場管理體系，嚴格執行地塊等級分析及區間價格制度

廣西各地政府及林業相關部門應加大林地市場管理力度，通過建立和完善林地市場管理體系，避免由于林地資源的惡性競爭而導致價格飛漲。為避免部分村集體通過虛高報價、虛假抬高地塊等級增加林地價值等情況，政府及林業部門應嚴格執行地塊等級分析及區間價格制度。收儲主動權在項目方，而定價權可交由村集體，并最終報送村各級地塊數量及應收款項，若哄抬價格可不收儲。

5 結語

綜上所述，加大資金投入，拓寬融資渠道，優化審批程序，深化國有林和集體林經營模式的改革，提高各經營主體參與國家儲備林建設的積極性，才能夠有效促進廣西實現高產量、高品質、高效益的國家儲備林建設，助力實現鄉村振興。

參考文獻：

[1] 國家統計局.中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報[J].中國統計，2018（3）：7-20.

[2] 國家統計局.中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報[J].中國統計，2022（3）：9-26.

[3] 國家林業與草原局.建立國家儲備林 有綠色才有未來[EB/OL].（2014-05-30）[2023-02-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-05/30/content_2690541.htm.

[4] 費本華，黃艷輝，吉聰輝.國家儲備材的新內涵及建設意義[J].木材科學與技術，2022，36（6）：103-108.

[5] 國家林業和草原局政府網.廣西林業累計帶動120余萬脫貧人口穩定增收[EB/OL].（2022-08-04）[2023-02-20].http：//www.forestry.gov.cn/main/102/20220804/090110918553192.html.

（責任編輯：張春雨）

收稿日期：2023-04-13

作者簡介：文杰（1984—），男，廣西灌陽人，本科，工程師，從事林業技術推廣。E-mail：348853006@qq.com。