國家審計高質量發展政策評價及優化路徑探究

羅春華 趙亞妮

【摘要】本文以2014 ～ 2022年國家審計高質量發展政策為研究對象， 基于國內外學者已有研究成果， 運用扎根理論方法， 構建包括10個一級變量、 33個二級變量在內的PMC指數模型。在此基礎上， 采用文本挖掘法對所選取的國家審計高質量發展16項政策進行量化分析。研究發現：國家審計政策樣本的PMC指數均值為6.51， 處于可接受水平； 所選擇的16項政策中， 5項政策效果為良好， 其余11項政策效果為及格， 說明國家審計高質量發展政策優化仍存在可提升空間。進一步分析發現， 11項處于及格水平的政策在政策性質、 政策重點等方面表現較好， 但在頂層設計、 政策導向、 保障手段和政策評價方面有所欠缺。最后提出政策優化建議， 以期為國家審計高質量發展提供理論和實踐啟示， 實現中國式現代化進程中的國家審計新作為。

【關鍵詞】國家審計；高質量發展；政策評價；扎根理論；PMC模型

【中圖分類號】F239.44 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2023）16-0098-8

一、 引言

國家審計以其政治性、 法定性、 獨立性、 宏觀性和專業性， 有效作用于國家治理（羅春華和趙亞妮，2023）。黨和國家歷來高度重視審計工作， 并出臺了一系列政策文件。習近平總書記在黨的二十大報告中強調， “實現高質量發展是中國式現代化的本質要求之一”（鈔小靜，2022）。新中國成立后國家審計歷經四十余年發展， 在助推經濟、 社會發展等方面成績顯著， 但仍存在審計運行體制機制與黨中央對審計工作集中統一領導的要求還不完全適應、 審計作用發揮與黨中央部署要求還有差距、 全國審計工作發展不平衡等問題。在新發展格局下， 國家審計如何借助高質量發展政策， 進一步提高政治站位， 拓展審計監督的廣度和深度， 實現中國式現代化進程中國家審計工作的新作為， 是審計理論與實踐的重要命題。

政策和策略是黨的生命。充分發揮理論聯系實踐的優良作風， 將政策研究作為“謀事之基、 成事之道”， 有效貫通理論和實踐， 決定了政策實踐的效能。梳理國家審計高質量發展政策， 以習近平同志為核心的黨中央親自部署、 領導出臺了一系列加強審計監督的法規政策， 國家審計制度體系不斷完善， 并在不同時期顯現出不同特征。《國務院關于加強審計工作的意見》（國發［2014］48號）是首次以國務院名義出臺的關于加強審計工作的政策文件， 該文件從實現“全覆蓋”、 加強審計監督方面賦予了審計新的含義， 開啟了中國審計工作的新時代。2018年3月《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》進一步提出“構建統一高效審計監督體系， 以實現全覆蓋”的要求， 這是黨中央推進全面深化改革的創新之舉。隨后黨的二十大報告通過總結全面加強黨的紀律建設、 健全黨內法規制度、 加強對權力運行的制約和監督等， 則為國家審計高質量發展工作提供了行動指南和根本遵循。

本文首先在梳理近年來促進國家審計高質量發展的相關政策文件基礎上， 運用扎根理論方法， 構建國家審計高質量發展政策評價指標體系。然后結合可視化雷達圖和曲面圖以厘清國家審計政策現狀、 評價政策效果。最后提出政策優化建議， 旨在為國家審計政策完善和高質量發展提供啟示， 實現中國式現代化進程中的國家審計新作為。

二、 研究方法與政策選取

（一）研究方法

扎根理論由Barney Glaser和Anselm Strauss于1967年提出， 其試圖在解釋性的宏大理論與高度情境化和相對主義的實證經驗間尋求中間地帶， 以構建既尊重經驗事實又有一定解釋效力的中層理論。作為一種定性研究的重要方法， 扎根理論研究步驟主要分為三步： 開放性編碼、 主軸編碼和選擇性編碼。其基本研究邏輯是深入情景收集數據、 不斷比較， 繼而進行概念化處理， 在此基礎上構建相關理論模型。它是一種自下而上建立實質理論的方法。

PMC指數模型由Mario Arturo Ruiz Estrada（2011）提出， 模型的建立過程是基于擬評價的政策和任一變量間均存在關系邏輯而展開的。該模型借助PMC指數量化政策實現分析與評價功能， 也可以通過PMC雷達圖或曲面圖直觀展現政策優劣程度。作為一種定量政策評價分析方法， 國內已有部分學者運用PMC指數模型對創新政策、 金融政策、 電商政策等領域進行了政策評價研究， 這些研究也為國家審計高質量發展政策評價指標的設置和建立提供了參考。本文擬選取政策關鍵內容提取、 PMC指標體系構建、 PMC指數計算、 PMC雷達圖和曲面圖繪制作為PMC模型研究的基本步驟（見圖1）。

（二）政策選取

考慮到政策的時效性和可獲得性， 本文研究時間跨度為2014年至2022年， 選擇國務院、 審計署等部門發布的、 旨在推動國家審計高質量發展的相關政策為研究對象。為遵循權威性、 代表性原則， 以“國家審計”為關鍵詞在北大法寶網站初步搜集政策， 并結合中央人民政府網站、 審計署官網信息相互印證和進一步補充， 然后對所搜集的政策進行篩選， 剔除“征求意見”等非正式或關聯度不高的文本后， 最終獲得16份有效政策文獻（見表1）。

三、 政策評價指標體系及模型構建

（一）政策關鍵內容提取

政策關鍵內容提取具體步驟為： 對所搜集到的16份政策文件作概念化和范疇化分析， 采用Nvivo工具進行開放性編碼， 通過閱讀和判別原始本文， 抽取能夠反映上述政策文本關鍵內容的開放性編碼概念結果； 經過反復比較和循環論證， 將具有相近或相似含義的概念結果提煉為范疇， 得到的結果即為開發新編碼范疇結果， 并隨機選取分析部分過程（見表2）。

（二）PMC指標體系構建

綜合參考Mario Arturo Ruiz Estrada（2011）、 Kuang（2020）、 張永安（2017）和胡峰（2020）等學者設定政策評價指標的方法， 完善PMC指標體系。然后運用扎根理論方法最終確定了基于PMC指數模型的國家審計高質量發展政策評價指標體系， 具體涵蓋政策理念、 政策內容等10個一級指標變量（見表3）。

（三）PMC指數計算

依據Mario Arturo Ruiz Estrada（2011）的計算方法， PMC指數測算分成4個步驟： 第一步， 將一級變量和二級變量放到表4的多投入產出表中； 第二步， 通過扎根理論等方法確定二級變量數值， 各二級變量服從［0，1］分布， 詳見公式（1）（2）， 評分標準見表3； 第三步， 依據公式（3）計算政策的一級變量， 其中t為一級變量， j為二級變量； 第四步， 將各一級指標值加總后計算出PMC指數， 詳見公式（4）。

X ～ N［0，1］ （1）

X=｛XR：［0 ～ 1］｝ ? ? ? ? ? ? ? ? （2）

Xt（[j=1nXtjT （tj）]） ? t=1，2，3，… ，n ?（3）

PMC=［X1（[i=14X1i4]）+X2（[j=12X2j2]）+

X3（[k=13X3k3]）+X4+X5（[l=12X5l2]）+X6（[m=15X6m5]）+

X7（[n=13X7n3]）+X8（[p=15X8p5]）+X9（[q=14X9q4]）+

X10（[r=14X10r4]）］ （4）

接下來， 根據計算的PMC指數值對各項政策進行評價分析。參照Mario Arturo Ruiz Estrada（2011）對PMC指數值的評判標準， 各項政策的指標總得分為10分， PMC指數值越大， 則等級越高。等級劃分標準依次為： PMC指數值處于8.0 ～ 10.0為優秀， 處于6.0 ～ 7.99為良好， 處于4.0 ～ 5.99為及格， 處于0 ～ 3.99為不及格。經測算， 上述16項國家審計高質量發展政策的PMC指數得分情況如表5所示。

（四）PMC指數圖形繪制

1. PMC指數雷達圖構建。為更加直觀地呈現各項政策整體得分情況， 選取三項得分變化最明顯的政策（見表1的政策P6、P14、P15）利用雷達圖進行展示。如圖2所示， 這三項政策在保障手段、 政策重點、 政策導向、 頂層設計方面變動較大， 而在政策時效、 政策效力、 政策公開、 政策性質方面變動較小。

2. PMC指數曲面圖構建。通過構建曲面圖， 可以更直觀地呈現PMC指數值。具體做法為： 考慮到政策公開指標在16項研究政策中得分的一致性， 在排除該指標后， 將一級變量轉化為3×3矩陣， 具體見PMC曲面計算公式（5）。依然以P6、 P14、 P15為例， 繪制政策曲面圖（見圖3 ～ 圖5）， 其中矩陣橫坐標為圖中1、 2、 3， 縱坐標為系列1至系列3， 不同顏色區域表示不同數值， 曲面凸出部分對應高政策指標得分， 相反曲面凹陷部分對應低政策指標得分（杜寶貴和陳磊，2022）。

PMC曲面圖=[X1 ? X2 ? ?X3X4 ? X5 ? ?X6X7 ? X8 ? ?X9] （5）

四、 政策特征分析及評價

（一）政策特征分析

借助ROST CM6軟件， 將16項政策文本導入數據挖掘庫中作文檔分詞處理， 在剔除“完善”“建立”“加強”等對政策分析無直接意義的常用語后， 按照詞頻高低輸出前30個高頻詞， 最終匯總如表6所示。

根據上述國家審計相關政策文本關鍵詞頻數分布情況和關鍵詞貢獻網絡圖， 梳理發現國家審計高質量發展政策具有如下幾點特征：

1. 政策主題較為集中穩定。通過文本分析， 在篩選出的30個關鍵詞中， 頻次排序位于前10位的分別是機關、 管理、 領導、 問題、 改革、 干部、 政策、 發展、 國家、 資金， 且這10個關鍵詞出現頻次占30個高頻關鍵詞總頻次的41.90%， 這表明國家審計政策制定近幾年緊緊圍繞“國家發展、 機關改革”核心， 聚焦國家重大政策的落實和財政資金的績效開展審計工作， 以推動我國經濟高質量發展。同時， 問題、 重點等關鍵詞與其他分詞聯系緊密， 基本處于社會網絡圖譜第二圈層， 說明國家審計機關改革具有突出性， 政策制定部門善于抓住主要矛盾， 針對重大問題、 重點項目出臺對應政策。

2. 政策著力點為體制機制建設。從關鍵詞詞頻表中可知， 建設、 制度、 機制在高頻詞中排序靠前， 說明以上內容是政策關注的重點。推動國家審計高質量發展的重要前提是保障依法獨立審計， 由此， 深化審計制度改革， 必然要求審計管理體制改革的深度推動， 審計管理體制是審計監督制度的“主梁”， 改革審計管理體制是完善審計監督制度的關鍵。我國現行審計體制一定程度上限制了國家審計職能的發揮， 因此必須著手改變審計體制， 認真落實黨中央對審計工作的集中統一領導， 理順中央審計委員會與地方各級黨委審計委員會之間的工作機制（李磊和楊道廣，2021）， 適應新時代經濟社會發展的需要。

3. 政策重視人才培養。領導、 干部、 管理、 機關等詞被高頻提及， 且從社會網絡圖譜可知其中心度值較高。節點處于整個圖譜第二圈層位置， 說明機關管理、 干部培養是政策關注的焦點。審計事業高質量發展， 離不開審計專業人才的支撐。建設高素質專業化審計干部隊伍， 尤其是在新發展格局下， 在全面深化改革與推進國家治理體系和治理能力現代化的要求下， 利用研究型審計來推動審計高質量發展， 勢必要求具備高素質、 有專業勝任能力的審計人才。由此， 加強審計專業人才培養的改革創新就成為迫切要求。

（二）政策評價

1. 政策整體評價。計算上述16項政策并繪制曲面圖， 按照得分由高向低依次排序為： P14、 P7、 P2、 P1、 P12、 P3、 P16、 P15、 P11、 P5、 P9、 P10、 P13、 P4、 P8、 P6。其中， 前5項政策評價結果為良好， 后11項政策評價結果為及格， 無優秀或不及格政策樣本。這表明， 已推行的國家審計高質量發展政策具備一定的科學性和可行性， 但依然存在優化空間。通過計算10項一級指標的平均值發現： X1頒布機構均值為0.33， 表明國家審計相關政策的頒布機構較為單一， 很少存在多部門聯合發文的情況， 說明相關政策落實很少依靠多部門聯合執行； X2政策時效均值為0.50， X3政策效力均值為0.33， 表明政策制定只注重單一期限目標且政策效力較低， 進一步從政策周期來看， 政策存在效力遞減規律， 這不利于政策執行的有效銜接； X4政策公開均值為1.00， 表明政策都可在相應網站中查閱， 具有強公開性和高透明度， 保障了知情權和監督權； X5頂層設計均值為0.75， 表明政策制定緊緊圍繞黨中央方針戰略展開， 以此確保審計政策執行方向、 重點和績效； X6政策導向均值為0.53， X8政策重點均值為0.40， 說明政策重點不聚焦， 在成果轉化、 協作共享、 理論創新等方面缺乏相應關注； X7政策性質均值為0.35， 說明政策在建議、 描述等方面的作用有待加強； X9保障手段均值為0.52， 說明政策在具體落地過程中缺乏多重保障措施， 需要進一步完善政策實施機制， 確保規劃落地見效， 切實把國家意志轉化為發展實效； X10政策評價均值為0.81， 說明政策在方案制定上具有科學性， 目標明確、 依據充分， 能發揮政策的導向作用。

2. ?代表性政策分析與評價。本部分依據PMC指數排名， 選擇若干代表性政策展開分析與評價。

根據前述分析結果， 《“十四五”國家審計工作發展規劃》（P14）的PMC指數為7.01， 得分最高， 評價等級為良好， 其中， X1頒布機構、 X5頂層設計、 X6政策導向、 X8政策重點、 X9保障手段和X10政策評價的PMC指數均大于平均值， X2政策時效、 X3政策效力、 X4政策公開、 X7政策性質的PMC指數與平均值一致， 說明此政策是一項較為完善、 系統的發展政策， 在強化審計監督作用上具有指導性的重要意義。《“十四五”國家審計工作發展規劃》基于“十三五”國家審計實踐成果， 立足于新時代黨中央賦予審計的新職責、 新要求、 新使命， 提出了國家審計高質量發展的新理念、 新目標、 新舉措。譬如， 在指導思想上， 將黨中央對審計工作的集中統一領導貫穿始終， 提出了要做到三個堅持， 增強“四個意識”， 堅定“四個自信”， 做到“兩個維護”（中央審計委員會辦公室和審計署，2021）； 在基本原則上， 將堅持黨的全面領導作為首要原則； 在主要目標上， 提出了加快構建審計監督體系； 在保障措施上， 從工作運行機制、 部署落實機制、 重大事項請示報告制度、 對審計工作的領導等角度， 將黨中央對審計工作的集中統一領導進一步細化、 實化、 制度化， 這些都為國家審計未來高質量發展提供了戰略性方向和實現路徑。

與此對應， 《“十三五”國家審計工作發展規劃》（以下簡稱《規劃》）（P7）的PMC指數為6.76， 排名第二， 評價等級為良好。其中， X5頂層設計、 X6政策導向、 X8政策重點、 X9保障手段和X10政策評價的PMC指數均大于平均值， X1頒布機構的PMC指數低于平均值。這說明該政策涉及范圍較廣， 考慮內容較為全面， 凸顯出政策內容的系統性和完備性， 因此PMC指數相對較高。概括而言， 《規劃》是審計署首次對全國性的審計工作發展作出的規劃， 為審計事業發展設立了“坐標系”、 提供了“路線圖”， 具有以下突出亮點： 其一， 堅持依法獨立。依法且獨立是審計事業發展的根本保障， 《規劃》指出， 需“樹立法治理念， 強化法治思維， 做到審計程序合法、 審計方式遵法、 審計標準依法、 審計保障用法”（審計署，2016）， 只有做到依法獨立， 審計才能在法治的道路上行穩致遠。其二， 加快體系建設。《規劃》對審計體系建設做出了新定位， 從提出到2020年， 基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制（王彪華和謝瑩瑩，2020）， 這對于推動深化改革、 推進廉政建設具有重要意義， 也為《“十四五”國家審計工作發展規劃》政策的出臺奠定了堅實的基礎。由此可見， 國家審計每一輪工作發展規劃是引領其高質量發展的綱要性政策文件。

《審計署關于審計工作更好地服務于創新型國家和世界科技強國建設的意見》（P8）的PMC指數為4.51， 排名第十四， 評價等級為及格。其中， X1頒布機構、 X5頂層設計、 X8政策重點、 X9保障手段和X10政策評價均低于平均值。為深入貫徹落實全國科技創新大會的精神， 審計署頒布了該政策， 這對于各級審計機關深刻理解黨中央關于科技創新總體部署和具體措施具有重要意義。該政策圍繞科技創新相關制度審計和科技創新績效信息審計兩大重點內容， 提出了把握與科技創新相關的十項意見， 也為國家審計服務科技強國建設指明了方向。但該政策僅以意見形式發布， 重點內容不夠全面， 缺乏激勵和保障措施。同時由于該政策關注的領域比較具體， 因此， 按照全面系統的政策評價指標進行評價， 得分相對較低。可考慮對得分較低的二級變量進行改進和完善， 改進順序可依據二級變量與均值之間的差異大小排序， 建議優化路徑為X6→X9→X5→X1→X10。

《審計署關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》（P6）的PMC指數為4.46， 排名第十五， 評價等級為及格。其中， X1頒布機構、 X5頂層設計、 X6政策導向、 X9保障手段和X10政策評價均低于平均值。這是2014年《關于加強審計工作的意見》和2015年《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》發布之后， 又一份要求加強審計能力建設的文件。2015年， 習近平總書記在黨的十八屆五中全會上論述了經濟發展新常態的科學內涵， 審計機關按照審計署統一部署， 適時調整工作思路和審計重點， 在維護國家經濟安全、 推動保障和改善民生、 促進反腐倡廉和推進深化改革等方面發揮了積極作用。為更好地適應新常態、 踐行新理念， 該項政策以黨的十八大會議精神以及習近平總書記系列重要講話為指導思想， 就推動改革創新、 完善工作機制、 提升審計能力三方面做出部署和要求。該政策文件審計重點突出， 包含的審計方法全面， 但未明確區分中長期目標， 缺乏對于審計機關工作能力提升的保障措施， 參照二級變量與均值之間差異大小， 建議優化路徑為X9→X5→X8→X1→X10。

五、 研究結論與建議

（一）研究結論

本文采用扎根理論和文本分析方法提取關鍵詞， 基于現有學者設定的政策指標體系的完善與優化， 構建了PMC指數模型的國家審計政策指標體系。在此基礎上， 選擇2014 ～ 2022年我國中央層面出臺的較為典型的16項國家審計高質量發展政策， 進行量化評價分析。研究結果表明： 國家審計高質量發展政策具有主題較為集中穩定、 著力點在于審計體制機制改革與建設、 重視高素質審計人才培養等特征； 《國務院關于加強審計工作的意見》《關于實行審計全覆蓋的實施意見》 《“十三五”國家審計工作發展規劃》 《審計署關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》《“十四五”國家審計工作發展規劃》等5項政策為良好水平， 其余11項政策（例如《領導干部自然資源離任審計規定》《審計署關于提升社會保障審計監督效能的指導意見》等）處于及格水平， 總體而言各項政策在政策性質、 政策重點等方面表現較好， 但在頂層設計、 政策導向、 保障手段和政策評價方面有所欠缺。

（二）建議

實現高質量審計有賴于一個運作良好的生態體系， 其中系統且全面的發展政策對于實現高質量和高價值的審計至關重要。首先， 應重視政策制定， 建立有效的政策制定體系， 規避政策制定過程的碎片化對審計質量產生的不利影響。其次， 應重視政策執行， 僅依靠高質量審計政策本身不是實現高質量審計的充分條件， 在政策法規應用過程中， 需要根據被審計對象所處的環境靈活運用。最后， 應重視政策的評價， 必須通過恰當的衡量標準來評估， 通過不斷修正政策缺陷， 以達到高標準審計質量的目標。由此， 根據以上分析并結合現實情況， 對國家審計高質量發展政策提出以下五點優化建議。

1. 提高政治站位， 優化管理體制， 做好國家審計高質量發展政策的頂層設計。審計管理體制是關系國家審計事業發展的根本性、 全局性、 體制性的重大問題（董大勝，2018）。國家治理現代化環境和審計管理體制改革存在雙向互動關系， 改革審計管理體制是現代化治理的必然要求， 同時內外部治理環境的變化需要健全和完善與新使命相適應的審計管理體制。一方面， 以健全依法獨立行使審計監督權的審計管理體制為目標， 設計和確定相關政策； 另一方面， 強化中央審計委員會的政治保障作用和國家審計政策頂層設計， 切實把制度優勢轉化為治理效能。

2. 開展研究型審計， 強化理論聯系實踐， 把握國家審計高質量發展政策的導向作用。國家審計推進國家治理體系和治理能力現代化的著力點是貫徹落實黨的政策和策略。當前和今后一段時期的首要政治任務是將黨的二十大精神和“十四五”規劃與審計工作結合好、 貫徹好。一方面， 加強宏觀研究， 著重研究政府重點工作和國家重大經濟方針， 準確把握黨中央的政治意圖和實踐要求， 把控審計方向； 另一方面， 立足于審計經濟監督， 聚焦微觀主體， 緊盯行業新動態， 剖析審計前沿問題， 通過政策理論反哺審計實踐， 以審計實踐強化審計政策制定。

3. 提升審計質量， 聚焦國家發展戰略， 強化國家審計高質量發展政策的保障作用。審計質量是審計工作的生命線。一方面， 要始終聚焦黨中央發展戰略方針， 圍繞中心服務大局， 關注審計政策系統性與針對性， 找準審計發揮作用的著力點， 確保國家審計政策的執行方向、 重點和績效， 政策引領強有力的審計監督有效落地； 另一方面， 以“政治—政策—項目—資金”為主線， 充分發揮財政政策、 產業政策、 就業政策、 金融政策等政策疊加效應， 拓寬審計內容， 強化審計監督職責， 落實國家審計高質量發展政策的保障作用。

4. 優化審計建議， 強化審計整改， 助力國家審計高質量發展政策效能實現。審計建議是政策文件的核心內容。重視政策建議功能， 使其具備多維度性質， 為國家審計高質量發展提供全面支持。一方面， 立足于政策文件的職能定位， 加強對經濟社會發展戰略、 規劃和改革的學習， 提出合理的政策建議， 有力促進政策完善落實； 另一方面， 為順利實現政策目標和要求， 總結歸納問題的形成原因、 演變趨勢、 風險程度等情況， 以提出高質量審計建議來推動審計成果轉化和審計理論創新。同時， 健全完善整改長效機制， 嚴格落實整改要求， 推動審計整改效果轉化為治理效能。

5. 加強審計監督協同， 構建基于發展與風險免疫系統協同治理的國家審計高質量發展政策框架。審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分之一， 為充分發揮其“經濟體檢”作用， 需從以下兩方面著手： 一方面， 構建協同高效監督工作格局， 加強國家審計政策出臺的協同性， 進一步建立健全審計監督與紀檢監察等同向發力的長效機制； 另一方面， 聚焦監督“同類項”精準發現問題， 以審計政策保障基于發展與風險免疫系統的協同治理措施推進。

未來可從以下方面進一步展開研究： 其一， 為保障PMC指數模型構建的合理性和科學性， 在選取關鍵詞指標時， 可擴大研究政策的樣本量， 全面反映政策覆蓋面； 其二， 為更加準確地量化評價專項政策， 可基于專項政策構建PMC指標體系， 從而為政府政策制定與執行提供決策支持。

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